美國憲法與憲政《美國憲政歷程》書評 —— 查看此書介紹
劉緒貽 2006-11-10 11:00:55
作為世界上惟一的超級大國，美國在國際上赤裸裸地實行霸權(quán)主義，令世人側(cè)目。但在國內(nèi)，就其政治體制而言，人們似乎又難以不承認它是一個法治的國家。最近，我讀了任東來教授等著《美國憲政歷程：影響美國的２５個司法大案》一書，感到作為一個法治國家，美國有些地方還是值得其他致力于法治的國家借鑒的。下面談?wù)勎易x此書后的幾點主要體會。從憲法到憲政的制度保證
現(xiàn)在，世界上幾乎所有國家都有憲法，有些國家憲法比美國憲法更加完美，但是，其中有些國家的憲法只是一紙具文，只有憲法而無憲政和法治。美國則不僅有憲法，而且有憲政和法治。為什么有這種區(qū)別呢？所謂憲政和法治，就是在一個國家的政治體制中，憲法具有至高無上的地位，法是主體，沒有任何一種權(quán)力能凌駕于憲法之上，否則就談不上法治。商鞅相秦時，即使我們承認當時秦國曾在短時期內(nèi)做到了“王子犯法與庶民同罪”，但王子上面還有個具有絕對權(quán)力的秦王，不受法的約束，所以商鞅后來免不了“車裂而死”的下場。這不能算是法治。自漢至清，雖然中國歷史上不斷出現(xiàn)“人治”與“法治”之爭，但因為存在一個凌駕于法之上的專制君主，根本上不會有真正的法治。民國時期，只有軍閥統(tǒng)治，《中華民國臨時約法》不過是一張廢紙。新中國成立后，盡管１９５４年頒布了《中華人民共和國憲法》，但如鄧小平所說：“許多重大問題往往是一兩個人注：實際是一個人說了算，別人只能奉命行事�！保ā多囆∑轿倪x，１９７５～１９８２》，人民出版社１９８３年版，第１３２頁）這當然也談不上憲政和法治。何以如此呢？任東來說：“從憲法到憲政，需要有一定的制度保證�！堡J第８頁在我國的政治體制中，沒有一種制度保證憲法的至高無上地位，或法的主體地位。美國政治體制中則有這種制度保證。根據(jù)美國憲法，立法（國會）、行政（總統(tǒng)）和司法（聯(lián)邦最高法院）三權(quán)是彼此獨立、互相制衡的。而且從１８０３年起，聯(lián)邦最高法院便具有司法審查權(quán)，即對憲法擁有最終解釋權(quán)。這樣，它就有權(quán)監(jiān)督立法權(quán)、財權(quán)、人權(quán)、軍權(quán)、治安權(quán)、外交權(quán)等大權(quán)在握的國會和總統(tǒng)，裁定包括國會在內(nèi)的各級立法部門通過的法律和包括總統(tǒng)在內(nèi)的各級行政當局的政策行為是否合乎憲法的規(guī)定，判決哪些法律或政策違憲。而這些裁定和判決，是國會和總統(tǒng)必須遵守也得到遵守的。所以在美國不存在凌駕于憲法之上的絕對權(quán)力，這就是美國成為法治國家的關(guān)鍵所在。比如１９５４年，美國聯(lián)邦最高法院根據(jù)形勢的發(fā)展，在布朗訴托皮卡教育委員會一案中，否定自己以往的判例，裁定在公立學校中實行種族隔離是不平等的，是違反憲法的；公立學校應(yīng)實行黑白合校。這一判決，立即引起南部各州的強烈反對和抵制。艾森豪威爾總統(tǒng)雖然也不喜歡此一判決，但當１９５７年阿肯色州州長奧瓦爾·福布斯運用州國民警衛(wèi)隊禁止地方教育委員會執(zhí)行法院判決時，他不得不根據(jù)聯(lián)邦最高法院判決，為維護憲法的尊嚴，調(diào)動美國陸軍保護９名黑人學生進入白人學校。后來，白人種族主義分子破壞黑白合校的活動雖然層出不窮，但大都只是鉆法律的空子，公開、正面抵制這一判決的情形是很少的。又比如，尼克松任總統(tǒng)期間，曾經(jīng)相當專橫地擴張總統(tǒng)權(quán)力，致使他任職時的總統(tǒng)有“帝王般總統(tǒng)”之稱。但是在“水門事件”中，通過一系列權(quán)法斗爭，最后他不得不屈服于聯(lián)邦最高法院判決，辭去總統(tǒng)職務(wù)。本書另一作者陳偉認為，這是美國法治機制運行的必然結(jié)果。他評道：“美國立憲建國之初，國會一直在聯(lián)邦政府的三個部門中占據(jù)主導(dǎo)地位�？墒牵远兰o三十年代經(jīng)濟大危機和五十年代美蘇冷戰(zhàn)以來，行政部門權(quán)力急劇膨脹，總統(tǒng)和白宮幕僚逐漸成為聯(lián)邦政府權(quán)力中心；國會被黨派利益所分化，無力對總統(tǒng)形成有力制衡，致使‘國會政體’逐漸演變?yōu)椤偨y(tǒng)憲政’。美國總統(tǒng)既是國家元首、又是政府首腦，并兼任美軍總司令，兼有英國女王和首相、法國總統(tǒng)和總理所具有的權(quán)限和職責。在外交和軍事政策領(lǐng)域中，甚至出現(xiàn)了獨斷專行的‘帝王總統(tǒng)’。
“尼克松執(zhí)政期間，‘帝王總統(tǒng)’權(quán)力由外交和軍事領(lǐng)域日益擴展到國內(nèi)政治。白宮幕僚大權(quán)獨攬，專橫跋扈，甚至發(fā)展到建立秘密警察‘管子工’的程度。最初只是‘屁事’一樁的水門竊聽案，實際上只是白宮幕僚一系列非法行為的冰山一角。這種現(xiàn)象引起了國會、新聞媒體和各界有識之士的不安和警覺。新聞媒體對水門案的揭露，給立法、司法部門制衡總統(tǒng)和白宮幕僚的權(quán)勢提供了千載良機�！保ǖ冢常福啊常福表摚┯谑�，國會和聯(lián)邦最高法院聯(lián)合起來，運用憲法遏止了尼克松日益企圖凌駕于法之上的權(quán)力，使“帝王總統(tǒng)”一蹶不振。
除獨立的、具有憲法最終解釋權(quán)的聯(lián)邦最高法院以外，美國憲政發(fā)展過程中還逐漸建立起保證行政部門實行憲政、遵紀守法的兩種輔助制度，這就是國會調(diào)查權(quán)和特別檢查官制度。本來，美國憲法并未明文規(guī)定國會擁有調(diào)查權(quán)，這是從國會立法權(quán)引申出來并由慣例形成的。因為只有通過詳盡而徹底的調(diào)查和聽證以了解問題的真相，國會才能更好地行使立法權(quán)。有了調(diào)查權(quán)，便逐漸形成美國憲政體制中權(quán)力制衡的重要機制國會聽證會。這樣，國會雖非法院，但可插手涉及政府官員的案件，通過已有或特設(shè)的國會專門委員會舉行調(diào)查和聽證�！霸诼犠C期間，國會委員會可以像法院一樣發(fā)出強制性傳票，對那些無視傳票的人，委員會可以以藐視國會的罪名將其關(guān)入監(jiān)獄，或提交法院處理。在聽證會上撒謊的證人，將會因偽證罪而遭到刑事起訴。這樣，國會的調(diào)查權(quán)便成為立法部門監(jiān)督行政部門的一項重要權(quán)力�！保ǖ冢常担稠摚┐送�，“１９７８年，國會通過了《政府部門道德準則法》，建立特別檢查官制度，授權(quán)特別檢查官在不受總統(tǒng)控制的前提下，對行政部門官員的違法行為進行徹底調(diào)查�！保ǖ冢常罚疙摚�
當然，在美國歷史上，也不是完全沒有出現(xiàn)過凌駕于憲法之上的權(quán)力的事例，比如在內(nèi)戰(zhàn)后的重建時期，由共和黨激進派控制的國會，在１８６７～１８７７年國會重建階段（１８６５～１８６７年為總統(tǒng)重建階段）的所作所為，有時就是違憲的。又比如，在第二次世界大戰(zhàn)期間，把沒有經(jīng)過法院做過是否忠于美國、是否有罪判決的１１萬余日本人包括７萬美國公民關(guān)進禁閉中心的總統(tǒng)命令和國會立法，也是違憲的。但是，這都是些在非常時期發(fā)生的事件，雖然在短時期內(nèi)造成某種程度的憲政危機，但并未從根本上撼動美國的憲政體制，而且在和平時期得到了糾正。所以毛澤東說：斯大林嚴重破壞社會主義法制，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。（《鄧小平文選，１９７５～１９８２》，第２９３頁）
憲法的根本目的是管制政府和保護公民權(quán)利
本書作者們對美國憲法根本目的的強調(diào)，令人印象深刻。任東來說：“美國憲法的目的是規(guī)范和限制政府的權(quán)力，以保護人民免受惡政之苦。換句話說，它要防的是治者之惡，而非被治者之惡�！保ǖ冢保玻稠摚╆悅椃ǖ倪@種根本目的說得更透徹：“什么是憲法？用句通俗的話來解釋，憲法就是管政府和保護公民權(quán)利的法。為什么要管政府呢？因為政府里的官兒和警察都有權(quán)，而權(quán)力使人腐敗，絕對權(quán)力絕對使人腐敗。說白了吧，因為手握大權(quán)，所以政府里的各級官員有可能全部是潛在的壞蛋和腐敗分子，是潛在的‘有組織犯罪集團’。所以，法律要管的，首先應(yīng)當是政府里的官兒和警察，其次才是社會上的犯罪分子。所謂加強法治，首先應(yīng)當是從制度上約束和限制政府官員的權(quán)力，是從制度上防止統(tǒng)治者和執(zhí)法者無法無天、胡作非為。如果統(tǒng)治者和執(zhí)法者循規(guī)蹈矩，遵紀守法，司法者秉公判案，一視同仁，那么防止被統(tǒng)治者造反鬧事則易如反掌�！保ǖ冢玻梗鬼摚�
陳偉的這種論述是可信的。人類歷史證明，統(tǒng)治者和執(zhí)法者干壞事、或者“好心辦壞事”的能量，的確比社會上犯罪分子大得多。納粹德國當年輕易就屠殺了６００萬猶太人；斯大林清黨屠殺和流放的人之多，到今天還難計其數(shù)；美國麥卡錫主義造成的冤假錯案多得驚人；我國“大躍進”也餓死群眾幾千萬。
陳偉還根據(jù)制憲史具體簡釋了美國憲法的根本目的。他說，美國制憲者知道，１７８９年生效的美國憲法雖然規(guī)定了很多約束政府的原則，“諸如天賦人權(quán)、限權(quán)政府、主權(quán)在民、三權(quán)分立與制衡、法治而非人治、文官控制軍隊等”，但“如果沒有對公民自由和權(quán)利的具體而有效的保障，憲法中的高調(diào)和好詞兒，全是白扯�！币虼�，他們在同年給憲法增加了１２條修正案，其中１０條在１７９１年得到各州批準，即《權(quán)利法案》，具體地“以公民權(quán)利限制政府權(quán)力，用保證言論、出版自由以保障小民百姓免遭司法腐敗之害的方法，逐漸確立新聞監(jiān)督權(quán)和公民權(quán)，制衡和約束政府的官權(quán)，形成立法、執(zhí)法、司法、新聞監(jiān)督、公民權(quán)利的五權(quán)分立和制衡�！保ㄒ陨现T引見第２９９～３００頁）這種精心設(shè)計的制衡、監(jiān)督、限制權(quán)力的機制，后來在美國憲政的歷程中又不斷發(fā)展，比較有效地抑制了政府濫用權(quán)力的弊病。以下略加例釋。
�。�、為了防止警察、檢查官、法官等濫用權(quán)力，美國憲法第５條修正案規(guī)定：“任何人不得在任何刑事案件中被迫自證其罪”；第６條修正案規(guī)定：“在一切刑事訴訟中，被告有權(quán)取得律師幫助為其辯護�！钡牵瑱z查官、法官、特別是警察濫用權(quán)力的違憲事例仍然時有發(fā)生。為了建立一種從一開始就對嫌犯的憲法權(quán)利予以有效保證的司法程序，１９６６年，聯(lián)邦最高法院對米蘭達訴亞利安那州一案判決：“實施逮捕和審訊嫌犯時，警方應(yīng)及時宣讀下列提醒和告誡事項：第一，告訴嫌犯有權(quán)保持沉默；第二，告訴嫌犯，他們的供詞將會用來起訴和審判他們；第三，告訴嫌犯，在受審時有請律師在場的權(quán)利；第四，告訴嫌犯，如果雇不起律師，法庭將免費為其指派一位律師。”（第２９５頁）這些規(guī)定，后來被統(tǒng)稱為“米蘭達告誡”。
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