《公法》



21世紀：中國需要什么樣的司法權(quán)力?

信春鷹*

一、司法改革的社會背景
二、司法改革已經(jīng)取得的成就
三、深化改革所面臨的矛盾和難題
四、鍛造適應(yīng)中國新世紀發(fā)展需要的司法權(quán)力


司法改革是近年來中國社會的重要話題之一。黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)人的講話，學(xué)術(shù)界連篇累牘的文章，此起彼伏的研討，司法界一個接一個的改革措施，似乎該寫的都已經(jīng)變成了白紙黑字，該說的都已經(jīng)充分表達，能實踐的都已經(jīng)操作了。然而，在這么多的努力之后，人們對司法改革的成果評價甚低，失望經(jīng)常大于期待。因此有人認為，司法改革的現(xiàn)有資源已經(jīng)窮盡，改革家和學(xué)者們似乎應(yīng)該改弦更張，為依法治國尋找下一個改革熱點。
這當然是不可取的。對于建議社會主義法治國家這樣一個憲法目標來說，一個現(xiàn)代化的司法制度是不可回避的條件。這不僅僅是一個法理學(xué)命題，也是法治自身的邏輯。所以，不管改革的道路如何曲折，我們都只能一往無前。當然，司法改革是一項長期的任務(wù)，不是一次界限清楚的活動。社會在發(fā)展變化，維護社會公正的司法也要隨之調(diào)整。從全球范圍看，不管是實行三權(quán)分立制度的國家，還是實行議會至上制度的國家，都在進行司法改革。不同國家司法改革的動因不同，因此改革的目標也不同。例如，在很多法治成熟的國家里，司法改革經(jīng)常是技術(shù)性和功能性的，例如，簡化繁瑣的司法程序，或者擴大非訴訟解決爭端的范圍，以解決訴訟成本過高和訴訟拖延等典型問題。在發(fā)展中國家里，司法改革的呼聲和目標更傾向于建構(gòu)司法獨立，防止司法腐敗等制度建設(shè)。
和其他國家正在進行的司法改革相比，中國的司法改革有著自身的特殊性，其深度和廣度是任何其他國家所進行的司法改革都不能比擬的。從深度上講，中國正在把一個根據(jù)計劃經(jīng)濟和行政權(quán)力至上模式設(shè)計的司法制度改革成為現(xiàn)代化的、對內(nèi)和社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的、對外和國際規(guī)則相銜接的司法制度。從廣度上講，中國的司法改革是全方位的，既包括制度層面的改革，也包括技術(shù)層面的和文化層面的改革。這種特殊性決定了司法改革的難度。因此，在評估司法改革的成就，推進司法改革進程的問題上，我們必須從依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的基本思路出發(fā)，根據(jù)我國社會轉(zhuǎn)型時期的特點，站在政治體制改革的高度來認識司法改革問題。

一、司法改革的社會背景

中國的司法改革是自20世紀70年代末開始的政治經(jīng)濟改革邏輯發(fā)展的一個結(jié)果。20多年的改革經(jīng)歷使我們熟悉了一個很有趣的現(xiàn)象，即一個領(lǐng)域的改革經(jīng)常會產(chǎn)生連鎖效應(yīng)，而使得其他領(lǐng)域的改革不可避免。經(jīng)過70年代末以來我國政治、經(jīng)濟、社會和文化的全面進步，到了90年代初期，司法改革成為突出的社會問題。溫飽問題解決之后，對社會公正的要求凸現(xiàn)出來了。尋求公正的地方是法院，而突然面對這樣大的社會責(zé)任，法院自身沒有充分的準備。在舊體制下形成的法院的體制問題、管理問題、法官素質(zhì)問題，使得法院無法適應(yīng)新形勢下的社會需要。公眾對司法不滿，影響了黨和政府的形象，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人開始關(guān)注司法公正問題。江澤民總書記在十五大的報告正式提出了司法改革的任務(wù)。司法機關(guān)自身也有巨大的改革熱情，它們迫切需要通過改革改變形象，獲得社會的公信力，適應(yīng)新的社會需求。1999年，最高人民法院制定了五年改革綱要，這是我國司法改革的指導(dǎo)性文本。①司法改革已經(jīng)不僅僅是政治家和法律家考慮的事情，也是普通民眾所關(guān)心的事情，不僅僅是政治制度和法律制度層面的問題，也是社會學(xué)意義上的問題，不僅僅是權(quán)利結(jié)構(gòu)的調(diào)整和完善的問題，也是公民在一個合理的、有公信度的司法體制下接受關(guān)于權(quán)利和義務(wù)裁決的問題。， 社會對司法改革的要求首先表明司法機關(guān)在國家和社會生活中的地位越來越重要，社會對司法機關(guān)的要求越來越高。在中華人民共和國成立以后的頭30年中，法院和人們的日常生活基本不發(fā)生什么關(guān)系。在一個幾乎沒有私有財產(chǎn)存在的社會里，在一個所有個人都被看作是國家機器的“齒輪和螺絲釘”的社會里，在一個所有的社會資源都以“公共”的名義屬于國家的社會里，在一個所有的社會經(jīng)濟活動都被視為政府職能的社會里，在國家和社會高度同一，政府全權(quán)代表人民行使權(quán)利的社會里，在一個幾乎所有的社會矛盾和沖突都通過行政方式解決的社會里，法院在社會權(quán)力體系中處于邊緣地位，人們視“上法院”為恥辱，一個有過“上法院”經(jīng)歷的人往往會被視為異類。
改革開放導(dǎo)致了人們生活方式和社會管理方式的變革。首先是國家機關(guān)和企事業(yè)單位的改革和職能轉(zhuǎn)變�！皢挝弧钡姆菢I(yè)務(wù)職能逐漸弱化，黨政領(lǐng)導(dǎo)不再承擔(dān)業(yè)務(wù)之外的社會糾紛調(diào)解和裁決的任務(wù)。其次是市場經(jīng)濟改革。城市中出現(xiàn)了不隸屬于任何行政機構(gòu)的個人，他們獨立謀生，自己既是市場經(jīng)濟中的主體，也是法律關(guān)系的主體。第三，農(nóng)村的土地承包制改革。人民公社解體了，這在一定程度上帶來的農(nóng)村社會管理的真空。很多農(nóng)民離開了世世代代賴以為生的土地，進入城市，形成“民工潮”，他們和正式機構(gòu)只有雇傭和被雇傭的關(guān)系，沒有“保護傘”，必須通過法律捍衛(wèi)自己的權(quán)利。即使是那些仍然留在農(nóng)村的農(nóng)民們也不再生活在嚴格的行政體制之中了，他們通過土地承包制解放了自己，成為平等的權(quán)利主體�！坝忻�盾找領(lǐng)導(dǎo)”被“有矛盾上法院”所代替。與過去相比，“多訟”和“好訟”正在成為一種趨勢，在日益復(fù)雜的社會關(guān)系中，任何人都可能產(chǎn)生訴諸法院的需要。數(shù)據(jù)表明，近 20年來，我國法院受理的案件每年都有大量遞增，法院正在成為人們生活中不可缺少的角色。各級人民法院和公眾的關(guān)系越來越緊密，任何人都可能和法院打上交道，或者是你訴別人，或者是別人訴了你。這是“依法治國”的新氣象：法院日益成為維護社會公平的機構(gòu)，成為公眾“討公道”的地方。
其次，立法和法律實施之間的距離日益突出。立法日趨完備，人們期望寫在紙上的規(guī)則通過司法機關(guān)得到實施而成為社會生活的準則。改革開放之初，人們經(jīng)常用“無法可依”來形容中國社會缺乏規(guī)則的狀況，通過20多年的努力，這種現(xiàn)象得到了根本的改變。中國社會主義法律體系的基本框架已經(jīng)形成，以憲法為基礎(chǔ)，以基本法律和法律為主要脈絡(luò)，由大量的行政法規(guī)和地方性法規(guī)支持的規(guī)則結(jié)構(gòu)成為“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的依據(jù)。然而，法律實施方面存在很多問題，“有法不依，執(zhí)法不嚴，違法不究”的問題十分突出。曾經(jīng)有媒體對我國的法院判決的執(zhí)行情況作過評估，認為涉及經(jīng)濟和民事的判決，大約有80％左右不能執(zhí)行或者不能完全執(zhí)行，有些估計還要悲觀一些。這種狀況的后果是多重的：社會公平無法實現(xiàn)，人們對法律的信心被挫傷，合理的法律秩序無法形成。在這樣的情況下，人們對司法機關(guān)產(chǎn)生期待是自然的。
第三，現(xiàn)行司法體制不符合社會發(fā)展的需要。我們的司法機關(guān)是在50年代初期建立的。當時新生的人民政權(quán)剛剛建立，國家的主要任務(wù)是打擊敵對分子的破壞活動和恢復(fù)被戰(zhàn)爭破壞的經(jīng)濟，司法機關(guān)具有“準軍事”性質(zhì)，是維護政權(quán)的“刀把子”�；�于這樣的歷史使命而設(shè)計的司法機關(guān)，其價值標準和功能標準都與現(xiàn)在社會所需要的司法機關(guān)不同。盡管改革開放20多年來司法機關(guān)也在不斷的改革之中，但是這些改革多半是反應(yīng)性的，例如，法院系統(tǒng)適應(yīng)市場經(jīng)濟改革所產(chǎn)生的社會需要設(shè)立經(jīng)濟庭，適應(yīng)行政訴訟的需要設(shè)立行政庭，等等。這些改革一方面滿足了新的社會需求，另一方面計劃經(jīng)濟條件下產(chǎn)生的司法體制的不合理也隨著法院職能的擴大而擴大了。諸如法院按行政區(qū)劃的設(shè)置，法官的產(chǎn)生和管理，法官的地位和待遇，法院的經(jīng)費來源，司法行政管理，等等，這些在計劃經(jīng)濟體制下順理成章的安排現(xiàn)在呈現(xiàn)出嚴重的弊端，成為司法腐敗的根源。人們早已熟悉了司法腐敗的種種現(xiàn)象：有法不依，執(zhí)法不嚴，裁判不公，吃拿卡要，索賄受賄，貪贓枉法。更有甚者，有的法官竟然和當事人勾結(jié)，制造出了假原告、假被告、假標的、假證據(jù)、假代理、假審判的假案子。在很多地方，“吃了原告吃被告”幾乎成了法官的代名詞。在公眾眼里，我們的司法機關(guān)似乎成了一個“公共病人”，而如何醫(yī)治這個“公共病人”就成了全社會關(guān)注的熱點。
正是現(xiàn)行司法狀況的弊端與社會發(fā)展需要的巨大反差造就了司法改革的契機。從90年代初期開始，司法改革開始成為司法機關(guān)改善自身的努力，成為其向全國人民代表大會的年度報告的一部分。1995年中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上，江澤民提出了“推進司法改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”，以執(zhí)政黨文件的方式明確提出了司法要進行改革，這在中華人民共和國的歷史上還是第一次。

二、司法改革已經(jīng)取得的成就

我把司法改革已經(jīng)取得的成就分為理念的和制度的。通過司法改革實現(xiàn)司法理念，在司法理念的指導(dǎo)下推動司法改革，這兩個看起來相反的命題在中國的語境中都具有真實性。中國是；個崇尚理論的國家，現(xiàn)實的合理性是需要理論的闡述而得到合法性的。如古代的孔夫子所云：名不正則言不順，言不順則令不行，必也正其名，才能行其實。因此，近年來中國司法改革取得的最大成就當屬司法理念的轉(zhuǎn)變。
(一)司法理念的轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫茸兏镩_辟了廣闊空間
如上所述，中國的司法制度是在1949年之后逐步建立的。如果說在建立這個制度的過程中有某種理念的指導(dǎo)，那么這種理念就是，司法是無產(chǎn)階級專政的工具，是實現(xiàn)黨和國家政策目標的手段。這個理念不僅主導(dǎo)了中國司法制度的設(shè)計，也主導(dǎo)了司法職業(yè)人員的標準。這個標準首先是政治的，其次才是業(yè)務(wù)能力。例如，建國之初對舊司法人員的清理是為了法律“不應(yīng)操在不可信賴的人手中”，①而新的司法干部的條件首先是必須政治上可靠。只要政治條件可靠，其他條件都是無關(guān)緊要的�！�1945年以前參加工作的老干部”“土改、鎮(zhèn)反、三反、五反的積極分子(工人、店員、青年、婦女、農(nóng)民)，歷史清白，有高小以上文化程度，身體健康，而且有志于政法工作的都可以”。②在這樣的司法理念的指導(dǎo)下，司法審判工作壓倒一切的任務(wù)是為現(xiàn)實政治服務(wù)，“是政治性最強的工作”。①每年一度的全國人民代表大會，最高人民法院向大會所做的工作報告的主要內(nèi)容是匯報法院在一年的工作中貫徹落實黨和國家中心任務(wù)的情況，從鎮(zhèn)壓反革命到“三反”“五反”，從“反右”到“清理階級隊伍”，從“司法為對資產(chǎn)階級的全面專政服務(wù)”到“以無產(chǎn)階級專政理論來處理離婚案件”，②政治工作的中心決定司法工作的中心。在民眾的心目中，司法機關(guān)就是“無產(chǎn)階級專政的刀把子”，不僅判案要依據(jù)黨和國家的政策和政治經(jīng)濟形勢，而且權(quán)利義務(wù)的分配，犯罪與刑罰的確定，都要考慮當事人的階級成分。同樣的犯罪構(gòu)成，可能因為犯罪人的階級出身不同而得到不同的定性，并且得到不同的刑罰。
在當時的歷史條件下，這樣的實踐符合“以階級斗爭為綱”的理論邏輯，并且具有現(xiàn)實合理性。直到1978年召開的中國共產(chǎn)黨的十一屆三中全會正式宣布了黨和國家的工作重點要轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)方面來，并且宣布階級斗爭已經(jīng)不再是中國社會的主要矛盾，司法機關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)才有可能發(fā)生一個轉(zhuǎn)折。值得一提的是1979年召開的全國高級人民法院院長和軍事法院院長會議，這次會議正式?jīng)Q定，在案件審判中，家庭出身，個人成分和一般的歷史問題將不再作為判案的根據(jù)。這是一次非常有意義的思想解放，也是對司法理念的一次大的調(diào)整。
80年代初，最高人民法院每年向全國人民代表大會的報告中開始出現(xiàn)“保護公民的合法權(quán)益”等提法。到了90年代，“嚴肅執(zhí)法，確保司法公正”成為法院的旗幟。1999年10月20日最高人民法院發(fā)布的《人民法院五年改革綱要》對法院改革的總體目標作了這樣的表述：“緊密圍繞社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和建立社會主義法治國家的需要，依據(jù)憲法和法律規(guī)定的基本原則，健全人民法院的組織體系，進一步完善獨立、公正、公開、高效、廉潔、運行良好的審判工作機制；在科學(xué)的法官管理制度下，造就一支高素質(zhì)的法官隊伍；建立保障人民法院充分履行審判職能的經(jīng)費管理體制，真正建立起具有中國特色的社會主義司法制度”。①同年12月，最高人民法院院長肖揚在全國高級法院院長工作會議上的講話的題目是“努力推進改革，確保司法公正，以嶄新的姿態(tài)跨入新世紀”。
從“無產(chǎn)階級專政的刀把子”到“確保司法公正”，關(guān)于司法機關(guān)使命理念的變化反映了中國社會的巨大變化。司法機關(guān)不僅僅是政治國家實現(xiàn)政策目標的工具，也是社會實現(xiàn)其價值追求的一種機制。經(jīng)濟改革改變了原來的社會關(guān)系，“身份”逐步被“契約”所取代，行政命令逐步被法律規(guī)則所取代，立法的逐步完善和公眾權(quán)利意識的增強使社會行為法律后果具有了某種可預(yù)測性，這一切都促進了司法理念的轉(zhuǎn)變。而司法理念的轉(zhuǎn)變反過來又成為促進制度變革的巨大的推動力。
(二)制度改革和建設(shè)取得顯著成就
審判機構(gòu)得到了發(fā)展與完善。審判機構(gòu)的發(fā)展與完善是司法改革的重要使命，也是使法院能夠履行其社會職責(zé)的條件。80年代以前，中國法院的內(nèi)部設(shè)置只有兩個實體部門，一是民庭，二是刑庭。民庭處理的案件大多為婚姻糾紛，刑庭處理的案件主要是刑事犯罪。從1949年到1956年7年間，全國各級法院共審判刑事案件600余萬件，民事案件850余萬件，②全國平均每年刑事案件不到100萬件，民事案件略高于100萬件。由于實體法很簡單而且基本沒有程序法，因此法院所面對的案件都比較容易處理。1957年以后，頻繁的政治運動破壞了正常的社會生活秩序和維持秩序的方式，司法機關(guān)已經(jīng)無法履行憲法職責(zé)，所以我們現(xiàn)在無從獲得全國人民法院1957年到1977年期間的統(tǒng)計數(shù)字，但是從可獲得的地方的統(tǒng)計數(shù)字我們可以看出當時法院的基本功能，即根據(jù)不同時期的刑事政策懲治犯罪和處理民事糾紛。
70年代末開始的改革開放逐步改變了中國社會的結(jié)構(gòu)，社會政治與經(jīng)濟的發(fā)展把在計劃經(jīng)濟體制下非常邊緣化的司法機關(guān)推向權(quán)力主流。而司法改革就是在這樣的社會背景下開始的，它所面對的首要問題是健全和發(fā)展審判機構(gòu)自身。經(jīng)濟審判制度和行政審判制度的確立就是典型的例子。1979年以前，經(jīng)濟糾紛大都是通過行政手段解決的，政府的經(jīng)濟主管部門承擔(dān)著處理所轄經(jīng)濟實體之間糾紛的任務(wù)。但是，當“政企分開”的改革推行以后，很多經(jīng)濟實體都獲得了獨立于政府部門的法律地位，有了更大的自主權(quán)，原來的經(jīng)濟主管部門不再有能力處理這類經(jīng)濟糾紛了。一旦爭議一方訴諸法院，法院只能將其作為民事糾紛來處理。為了解決容易增多的經(jīng)濟糾紛和制度缺省之間的矛盾，法院不得不考慮建立經(jīng)濟審判庭的可能性。1979年，作為一個改革試點，四川省重慶市中級人民法院第一個成立了經(jīng)濟審判庭。~1983年，法院組織法進行了修改，正式確立了經(jīng)濟審判庭在法院體系中的建制。到了1986年，全國97％的法院成立了經(jīng)濟審判庭。現(xiàn)在各級法院的經(jīng)濟審判庭已經(jīng)成為法院系統(tǒng)中最為忙碌的部門。
與經(jīng)濟審判庭相類似，行政審判庭的設(shè)立也產(chǎn)生于類似的經(jīng)歷。 1989年以前，中國行政訴訟的程序適用1982年通過的<民事訴訟法) (試行)的程序。到1988年為止，已經(jīng)有130多部法律分別規(guī)定法院可以受理行政訴訟案件。但是由于沒有專門的行政審判機構(gòu)，很多行政訴訟不得不由民庭來受理。當行政案件的數(shù)量達到一定規(guī)模的時候，制度化建設(shè)和改革的要求就提上了日程。適應(yīng)這種需要，1986年，全國各級法院建立了1 422個行政審判庭，1987年又建立了1 093個，1990年全國行政審判工作會議之后，全國法院成立的行政審判庭已經(jīng)達到了3037個，其含義是所有的高級人民法院，99％的中級人民法院，和 91％的初級人民法院都設(shè)立了行政審判庭。②行政審判制度的確立是中國司法改革的一個重要成果，法院作為維護公民權(quán)利，限制政府權(quán)力濫用的一個機構(gòu)，通過行政訴訟向社會傳遞了重要的信息。
除了經(jīng)濟審判庭和行政審判庭的設(shè)立，軍事法院、鐵路運輸法院和海事法院等專門法院相繼成立和恢復(fù)，也大大加強了人民法院的機構(gòu)建設(shè)。到目前為止，中國的法院已經(jīng)從80年代初簡單的刑事一民事結(jié)構(gòu)發(fā)展成為與國家主要立法部門相適應(yīng)，能夠覆蓋社會糾紛主要類別的裁決機構(gòu)。
審判方式的積極變革。改革前中國的審判方式是典型的職權(quán)主義模式，甚至是超職權(quán)主義的模式，其特征是法官在訴訟過程中扮演積極的，主導(dǎo)的角色。而且，在中國的政治和社會環(huán)境中，職權(quán)主義的直接后果是判決的結(jié)果直接依賴于法官的主觀認定而不是事實和證據(jù)。由于司法行政權(quán)和審判權(quán)合而為一，當事人和律師的權(quán)利不能得到充分的保障。最高人民法院副院長祝銘山總結(jié)這種審判方式的弊端是“庭審功能難以得到有效發(fā)揮，不利于保證辦案質(zhì)量；耗費人力、物力和時間過多，不利于提高審判工作效率；訴訟活動公開性差，不利于法院隊伍廉政建設(shè)”。①
從20世紀80年代末期開始，各級人民法院都開始探索審判方式改革的途徑，諸如強化庭審功能，強化合議庭的職能，強化當事人的舉證責(zé)任，落實公開審判制度，等等。1996年修改的(刑事訴訟法)把審判方式的改革推到了一個新的深度，開始了從大陸法系的職權(quán)主義向當事人主義的轉(zhuǎn)變。例如，根據(jù)這一法律，公訴人、被告人、辯護人不再有等級之分，而是同為當事人，是平等的法律主體。法官的職責(zé)不再是調(diào)查取證，而是以消極的方式客觀地審查證據(jù)，不再是引導(dǎo)法庭審判，而是冷靜、客觀地作出裁決�？卦V方和辯護方的積極性和主動性得到保護和發(fā)揮，二者的平等對抗被視為公正審判的必須。
民事審判方式的改革主要集中在以下幾個方面，首先通過公開審判改變過去“先定后審”的實踐，法官在庭審中的職責(zé)是聆聽當事人的舉證，冷靜分析，居中裁判。其次是實行“誰主張，誰舉證”的原則，強化當事人的舉證責(zé)任。第三是賦予合議庭對普通案件作出裁決的能力，做到“審者判”，改變“判者不審”的狀況。在這些改革的基礎(chǔ)上，1999年的《人民法院五年改革綱要》為審判方式改革提出的新的任務(wù)是“進一步完善舉證制度，除繼續(xù)堅持主張權(quán)利的當事人承擔(dān)舉證責(zé)任的原則外，建立舉證時限制度，重大、復(fù)雜、疑難案件庭前交換證據(jù)制度，完善人民法院收集證據(jù)制度，進一步規(guī)范當事人舉證、質(zhì)證活動”。為了完善舉證制度，《刑事證據(jù)法》和《民事證據(jù)法》正在起草過程中。
審判組織趨于合理化。審判組織是人民法院審判案件的組織形式。根據(jù)《法院組織法》的規(guī)定，我國現(xiàn)行的審判組織制度有幾個要點，第一，“人民法院審判案件實行合議制”。第一審案件“由審判員組成合議庭或者有審判員和人民陪審員組成合議庭進行；簡單的民事案件、輕微的刑事案件和法律另有規(guī)定的案件，可以由審判員一人獨任審判”�！昂献h庭由院長或者庭長指定審判員一人擔(dān)任審判長。院長或者庭長參加審判的時候，自己擔(dān)任審判長”(第十條)第二，審判委員會制度�！案骷壢嗣穹ㄔ涸O(shè)立審判委員會，實行民主集中制。審判委員會的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題”(第十一條)。
在審判問題上，審判組織是實現(xiàn)審判權(quán)的機構(gòu)，是法院的具體化。但是在中國司法體制的運作中，法律規(guī)定的審判組織所享有的權(quán)力經(jīng)常被“行政化”的管理體制所取代。例如，不管是法官獨任審判所作出的判決還是合議庭所作出的判決，特別是合議庭成員意見不一致的判決，雖然法律曾經(jīng)規(guī)定“少數(shù)服從多數(shù)，但少數(shù)人的意見應(yīng)該寫入筆錄”的規(guī)則，但實踐上通�？偸且�由行政性質(zhì)的“庭務(wù)會”或者主管庭長來決定，而“重大的或者疑難的案件，院長認為需要提交審判委員會討論的，由院長提交審判委員會討論決定。審判委員會的決定，合議庭應(yīng)當執(zhí)行”。
不僅如此，由于法院的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和行政機關(guān)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)并無二致，從科級到處級到局級，一個法官的業(yè)績是否能夠得到承認，主要表現(xiàn)在他的行政級別是否得到了提升。高行政級別法官的權(quán)力表現(xiàn)在他可以對低行政級別法官的判決有矯正權(quán)。這種類似于行政機構(gòu)“行政首長負責(zé)制”的機制導(dǎo)致了司法判決的行政性質(zhì)而非司法性質(zhì)，審判委員會存在和運作更加強化了這一點。
因此，審判組織改革的主要目標是強化合議庭的職能和作用。在這方面，全國各地的法院都進行了積極的探索，其方向是把審判權(quán)還給法律規(guī)定的審判組織。例如，很多地方取消了“層層把關(guān)”的實踐，把案件的最終裁決權(quán)交給合議庭和獨審法官。山東省青島市中級人民法院在這方面進行了很好的探索。他們根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況確定了主審法官的條件和職責(zé)，院長和庭長在審判案件中以主審法官的身份出現(xiàn)而不是以行政長官的姿態(tài)出現(xiàn)，通過審判工作樹立自己的權(quán)威。①
2000年7月，最高人民法院頒布了《人民法院審判長選任辦法》，隨即在全國范圍內(nèi)實施。該《辦法》的目的，是通過審判長的選任改善法官隊伍的現(xiàn)狀，逐步實現(xiàn)法官權(quán)利和責(zé)任的一致，這一措施被認為是改善法院組織的重大步驟。根據(jù)這一文件，審判長主持庭審，并主持合議庭對案件進行評議，作出裁判，依照規(guī)定權(quán)限審核、簽發(fā)訴訟文書。一般認為，盡管在推行這項改革的過程中出現(xiàn)了一些問題，但是此項改革在重新配置法院內(nèi)部審判權(quán)方面，是一項有意義的探索。
按照審判工作的要求改善法院內(nèi)部程序。實行了立審分立，審執(zhí)分立，審監(jiān)分立。所謂立審分立，就是立案庭收到案件后，直接安排日期和主審法官。有的地方甚至實行“抽簽”的辦法確定某一案件的主審法官，還有的地方實行電腦派位的方式，以避免事先接觸法官的當事人有“挑選法官”的機會。②審執(zhí)分立，目的是將判決的執(zhí)行與案件的審判分離，專門設(shè)立執(zhí)行庭負責(zé)判決的執(zhí)行。執(zhí)行庭設(shè)立以后，執(zhí)行的力度明顯增強，那些以地方勢力為背景的所謂的“討債公司”受到打擊，維護了相關(guān)的法律秩序。審監(jiān)分立，是指近年來在司法改革過程中在法院內(nèi)部設(shè)立的審監(jiān)庭。審監(jiān)庭的主要任務(wù)是規(guī)范再立案標準，將無限申訴變?yōu)橛邢奚暝V，將無限再審變?yōu)橛邢拊賹�；改革再審審判方式；改革再審裁判文書，提高再審裁判文書的質(zhì)量。③
值得一提的是，1995年2月頒布實施的《法官法》是改革和完善我國司法制度的重大步驟�！斗ü俜ā访鞔_了法官的地位和職責(zé)，義務(wù)和權(quán)利，規(guī)定了法官管理的各項原則和制度�！斗ü俜ā奉C布以后，最高人民法院陸續(xù)制定了《法官考評委員會暫行組織辦法》、《初任審判員、助理審判員考試暫行辦法》、《關(guān)于依照法官法規(guī)定期限培訓(xùn)有關(guān)審判人員的通知》等等文件。各級人民法院也都指定了自己的實施細則。 2001年7月，《法官法》又進行了重大修改，確定了國家統(tǒng)一司法考試制度。統(tǒng)一司法考試制度從根本上保證了高素質(zhì)的法律人才進入法官職業(yè)。鑒于《法官法》修正案將于2002年1月實施，統(tǒng)一司法考試將在 2002年首次實行。

三、深化改革所面臨的矛盾和難題

盡管有上述成就，但是我們必須承認，目前面臨的改革難度也越來越大。20世紀80年代和90年代初期，司法改革的任何設(shè)計和舉措都會得到普遍的支持，改革的成績也可以立竿見影�，F(xiàn)在不同了。技術(shù)層面的改革和制度層面的改革都進行了很多，而進一步改革所需要的資源和條件仍然處于稀缺狀態(tài)。司法理念的變化和既有的改革成就提高了社會對司法的期待，然而，正是這種期待和現(xiàn)實的巨大反差要求司法的進一步改革。
我認為，深化司法改革所面臨的問題和矛盾主要表現(xiàn)在，第一，加強對司法的監(jiān)督所帶來的司法機關(guān)職能弱化的矛盾。當某一權(quán)力部門問題較多而且引起公眾不滿的時候，政治學(xué)的傳統(tǒng)智慧就是加強對這一部門的監(jiān)督。在中國現(xiàn)行法律體制下，對法院的監(jiān)督有幾個層面。首先是法院的內(nèi)部監(jiān)督。這主要是指法院通過啟動自己內(nèi)部程序，或者由當事人提起再審而對法院的審判行為進行監(jiān)督。其次是國家法律監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督。人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)，依法監(jiān)督人民法院的審判工作。第三是權(quán)力部門的監(jiān)督。這包括人大的監(jiān)督和執(zhí)政黨的監(jiān)督。人民代表大會是司法權(quán)的來源，理所當然地要承擔(dān)對法院進行監(jiān)督的責(zé)任。執(zhí)政黨對法院的監(jiān)督主要通過各級政法委員會行使。第四是社會監(jiān)督。
如果我們從制度上觀察這個監(jiān)督體系，我們會認為，至少即在法律上法院已經(jīng)處于層層監(jiān)督之下，它們幾乎不可能有任何越軌行為。然而問題在于，監(jiān)督機制能否起作用不在于其形式上有多完備，多一層監(jiān)督也可能意味著多一些腐敗，多一些制度成本，而且，監(jiān)督制度的效果是由多方面的因素決定韻，體制的、社會的、倫理的、個人素質(zhì)方面的因素都會起作用。公眾把監(jiān)督者稱為“看人的”，而“看人的”本身更需要監(jiān)督。但是隨著媒體對司法腐敗的曝光和公眾對法院不滿情緒的增強，人們似乎認為現(xiàn)行的監(jiān)督體制有力度不夠之嫌，而加強對法院的監(jiān)督思路就是設(shè)置更多的監(jiān)督環(huán)節(jié)。在這樣的社會氛圍之下，法院積極接受監(jiān)督也成了“政治正確”的表現(xiàn)，所以我們看到的是，當權(quán)力機關(guān)或者其他部門提出對法院監(jiān)督的新方法時，法院總是以“接受監(jiān)督”的新文件相配合。①
接受監(jiān)督無疑是好事情，但是如果監(jiān)督已經(jīng)影響了法院的獨立和法院作為社會糾紛最終裁決人的地位，則監(jiān)督就失去了其本來的含義。一位法官在談到現(xiàn)在各個不同的機構(gòu)對法院的監(jiān)督時這樣寫道：“個案交辦監(jiān)督逐年大幅度上升”，監(jiān)督的形式多樣，“有把法院同志叫去當面交辦的，有口頭交辦的，有電話交辦的，有寫紙條交辦的，有批示交辦的，有信函交辦的”，而且“要求各不相同。有的要求當面報告結(jié)果，有的要求攜卷匯報，有的要求電話報結(jié)果，有的要求書面報告，還有的要求按自己交辦或者批示的意見辦理，甚至有的是同一個案件，有的領(lǐng)導(dǎo)要求這樣判，有的領(lǐng)導(dǎo)又要求那樣判；有的要求立即執(zhí)行，有的又要求暫緩或中止執(zhí)行”②，這位法官的筆下充滿了無奈，“有的案件剛立案，或剛審結(jié)，或剛進入執(zhí)行程序，領(lǐng)導(dǎo)交辦就來了”。③
監(jiān)督的目的應(yīng)該是使法院能夠更公正地行使裁判權(quán)，而不是其他權(quán)力機關(guān)代替司法機關(guān)行使裁判權(quán)。如果說在重重制度制約之下的法院尚可能發(fā)生司法不公的問題，那么由監(jiān)督者命令法院或者要求法院按照自己的意志行使裁判權(quán)，一定會出現(xiàn)更大的司法不公。一位法官這樣感嘆道：監(jiān)督者“在情況尚未弄清，或者僅聽了當事人一面之詞，或者站在局部利益上隨意發(fā)指示，作批示，法院照辦吧，又違法了，不照辦吧，又違犯了領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的指示”。①
各級人民代表大會對司法的監(jiān)督也出現(xiàn)了一些問題。人大對司法的監(jiān)督本來是有憲法根據(jù)的，但是這種監(jiān)督應(yīng)該是通過審查報告、人事任免、規(guī)范性文件的審查來實現(xiàn)的制度監(jiān)督，而不應(yīng)該是個案監(jiān)督，尤其不能在案件審判之前就開始監(jiān)督。全國人大曾經(jīng)起草《個案監(jiān)督法》，此草案在討論階段暫時擱淺，但很多地方都通過了自己的《個案監(jiān)督條例》。通過這些地方性法規(guī)，人民代表大會對個案的監(jiān)督合法化了。監(jiān)督案件的來源，包括“人民群眾向人大常委會提出申訴、控告的案件；人大常委會組織的視察、執(zhí)法檢查和評議中發(fā)現(xiàn)的違法案件；人大常委會組成人員、人大代表需要實施監(jiān)督的違法案件；上級人大常委會轉(zhuǎn)辦或者下級人大常委會反映的違法案件”。②在監(jiān)督過程中，調(diào)查組可以調(diào)查、看卷，可以對有關(guān)機關(guān)和人員進行詢問、質(zhì)詢，而且，“對人大常委會提出的監(jiān)督意見和建議不依法辦理的”“要依法追究行政責(zé)任或者法律責(zé)任”。③
這種監(jiān)督體制使得法院不得不對人大對具體案件的意見唯唯諾諾。每年一度的人民代表大會成了法院“主動接受監(jiān)督”的機會，法院的法官們丟下手頭的案子，謙卑地到會場去征求意見，匯報工作，目的是獲得人大代表對法院報告的支持。不排除有的人大代表順便交代幾個案子，法院只能“認真辦理并匯報結(jié)果”。這樣做的結(jié)果是司法機關(guān)地位的弱化。有的案子可能已經(jīng)打完終審，已經(jīng)耗費了巨大的司法資源，但是只要當事人找到黨政機關(guān)和人大的領(lǐng)導(dǎo)，判決就很難說是終局。一個社會需要法院，就是因為法院可以把解決復(fù)雜社會矛盾的過程技術(shù)化、程序化、法律化，以維護社會穩(wěn)定和法制的統(tǒng)一。如果對法院監(jiān)督的結(jié)果使法院成了監(jiān)督者意志的工具，那么，且不說監(jiān)督者本身也可能有偏見，也可能和地方保護主義結(jié)合起來，即使監(jiān)督者的出發(fā)點都是公正的，如果法院被各種監(jiān)督機構(gòu)所引導(dǎo)和指揮，不能獨立地行使審判權(quán)，那么遭受損害的則不僅僅是司法，也是國家的憲法體制。
第二，公眾對司法形象的設(shè)計和需求與法院自身主導(dǎo)改革的矛盾。誰來設(shè)計司法改革?誰是司法改革的主體?司法改革是否需要一個對司法改革要達到的目標進行周密計劃的權(quán)威的組織與決策機構(gòu)?怎樣才能把公眾對司法機關(guān)形象和職能的要求與尊重司法特點的具體改革措施結(jié)合起來?這是司法改革走到今天凸顯出來的另一個矛盾。
回顧司法改革所取得的成就，我們必須充分肯定各級人民法院的積極性和主動性。它們視改革為己任，在體制允許的范圍內(nèi)采取了許多非常有意義的改革措施。最高人民法院成立了改革小組，制定了《人民法院五年改革綱要》，為各級法院每一年的改革提出了具體要求。然而這種改革模式所產(chǎn)生的問題首先是，由于法院自身權(quán)力范圍的限制，改革難免頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，沒有辦法解決深層次的問題。例如，法院的財政體制和進入機制這類問題都不是通過法院自己的改革所能解決的。
其次，由于中國幅員廣大，地區(qū)間差別很大，同一改革在不同的地區(qū)可能會有不同標準。以審判長選任改革為例，盡管改革方案的目的是選擇素質(zhì)高的法官當審判長，實現(xiàn)法官的精英化。但在實施此改革方案的過程中出現(xiàn)了五花八門的做法。在一些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，審判長選任的標準變成了法官能夠給法院創(chuàng)造多少經(jīng)濟效益。①對于改革設(shè)計者來說，這樣的結(jié)果無疑是“播種龍種，收獲跳蚤”。而如果審判長選任的改革能夠和改善法院的財政條件等改革聯(lián)系起來進行，很多問題就可以避免。而法院自己沒有能力協(xié)調(diào)在自己的權(quán)力之外的改革。
第三類問題是，由法院自己倡導(dǎo)的改革很可能是從法院的眼前需要和利益出發(fā)的，因此無助于問題的根本解決，反倒為未來的改革加大了成本。例如，鑒于法官目前薪酬較低的狀況，為了調(diào)動法官的積極性，最高人民法院曾經(jīng)以文件的形式下發(fā)了《中華人民共和國法官等級暫行規(guī)定》，并一直努力爭取在《法官法》所規(guī)定的框架之下為法官評定等級并且把法官等級和報酬聯(lián)系起來。這樣的改革具有現(xiàn)實的合理性，但是不具有長遠的合理性，甚至與司法改革的長遠理念相悖。一個理想的法官制度，必須是“法官之上無法官，法官之下亦無法官”，檢驗法官的標準應(yīng)該是一元的。類似于這樣的改革只會使法院和關(guān)于法院的理念越來越遠。這樣的例子還有對于法官的培訓(xùn)。法官培訓(xùn)在所有的國家都存在，但是法院自己不應(yīng)該成為培訓(xùn)自己的主體。為司法制度提供合格的法官，是大學(xué)和研究所的責(zé)任，它們是供應(yīng)者，法院應(yīng)該是使用者�，F(xiàn)在法官學(xué)院附屑于法院，由法院領(lǐng)導(dǎo)和管理，不僅大大牽扯了法院的精力，而且使得法官培訓(xùn)成為法院內(nèi)部的一種福利安排。不具備法官資格者通過簡短的培訓(xùn)就可以獲得法官資格，甚至可以通過培訓(xùn)而得到升遷。
我認為，法院無疑應(yīng)該是司法改革的積極參與者。但是，法院自己不能自己做法院改革的設(shè)計師，和任何其他的機構(gòu)一樣，法院也不能超脫于自身的局限性。我們需要一個能夠從宏觀上設(shè)計和推動司法改革的組織機構(gòu)，這個機構(gòu)要明確司法改革的宏觀理念，而且要有能力協(xié)調(diào)各個不同的權(quán)力部門之間的關(guān)系，它應(yīng)該集知識和權(quán)力于一身，而且要有明確的時間表。為了能夠履行這樣的職責(zé)，最好能夠在全國人民代表大會常務(wù)委員會之下成立全國司法改革委員會。委員會應(yīng)該吸收司法機關(guān)的成員，法律學(xué)者和其他相關(guān)黨政部門的人員如中央政法委的人員參加，既能集思廣益，又能協(xié)調(diào)各種關(guān)系，更為重要的是能夠超然于部門利益之外，從國家政治體制改革的角度，提出司法改革的方案并且監(jiān)督其實施。
第三，司法機關(guān)自身職業(yè)化的努力和司法制度被行政制度所包圍的矛盾。司法改革的一個主要目的是“使法院更像法院”。在中國的語境之下，其主要含義是指法院從結(jié)構(gòu)性的行政模式中解放出來，使司法權(quán)力系統(tǒng)成為從人員構(gòu)成到工作方式到社會使命都完全不同于行政機關(guān)的社會爭端仲裁機構(gòu)。但我們看到的現(xiàn)實是，司法機關(guān)自身職業(yè)化的改革在行政制度的包圍中，要么改革的結(jié)果大打折扣，要么改革的過程本身就成了行政化操作并且產(chǎn)生行政化后果的過程，這幾乎成了近年來司法改革的一個普遍問題。
仍以審判長選任制為例。在最高人民法院出臺審判長選任辦法之前，很多地方的法院都搞了類似的試點，有的地方稱為“主審法官”。最高人民法院最后仍確定使用“審判長”一詞，表現(xiàn)了改革設(shè)計者受行政化思維的影響，喜歡這樣一個具有強烈的行政色彩的概念�！伴L”者，領(lǐng)導(dǎo)也。中國的“長”最多，從部長到組長，給很多人領(lǐng)導(dǎo)別人的感受。我國司法改革的任務(wù)之一，就是要改革法院體制內(nèi)部“官僚化”和“等級制”設(shè)置，在舊的行政等級體制基本未受觸動的情況下，現(xiàn)在又設(shè)立了固定的審判長。有關(guān)文件雖然沒有明確寫明審判長是一級官職，但是我們看到的是，分配給審判長的權(quán)力更多地是行政的而非審判的。例如，審判長有權(quán)指定“合議庭其他成員擔(dān)任案件承辦人的權(quán)力”，“將合議庭有重大分歧的案件報請院長提交審判委員會的權(quán)力”，“審核、簽發(fā)訴訟文書的權(quán)力”，等等。①承認與否，審判長的設(shè)置實際上是在法官和原來的法院內(nèi)部體制之間又設(shè)立了一個職級。有的被選任為審判長的法官把自己審判長的頭銜印在名片上，以表明自己和其他法官的不同。
第四，根據(jù)理念的改革和為了解決眼前問題的改革所產(chǎn)生的矛盾。司法改革涉及我國現(xiàn)行的權(quán)力體制，因此任何一項改革方案都必須經(jīng)過周密的設(shè)計和思考。有些改革措施的目的是為了解決最迫切的眼前問題，但是因為不具有理念的合理性，所以，這樣的改革措施越多，新的問題也就越多。例如，法院判決的執(zhí)行難問題是近年來困擾社會的一個突出問題。為了解決“執(zhí)行難”，法院設(shè)立了執(zhí)行庭，有的地方在執(zhí)行庭下成立了“執(zhí)行隊”作為執(zhí)行的強制力量。從法理上看，執(zhí)行是一種行政行為，其有效性來自于行政強制，與嚴格設(shè)計的司法程序有截然不同的性質(zhì)。正因為如此，在現(xiàn)行法院管理體制下，執(zhí)行庭最容易成為地方政府和其他領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)以“維護大局…‘保證穩(wěn)定”“保駕護航”等等理由搞地方和部門保護的工具。在行政指令之下，為了維護本地和本部門的經(jīng)濟利益，很多法院的執(zhí)行機構(gòu)荷槍實彈“突擊執(zhí)行”“強制執(zhí)行”，或者動用強制手段凍結(jié)、劃撥當事人財產(chǎn)，或者扣押人質(zhì)，有的甚至釀成了惡性案件。事實證明，法院對執(zhí)行的強化造成了“審執(zhí)不分”，不僅分散了司法權(quán)的精力，而且強化了司法地方保護主義。
在一個法治社會里，法院判決應(yīng)該具有自動執(zhí)行機制。我的觀點是，盡管不能排除某些案件的“執(zhí)行難”是由于不公正的司法判決所導(dǎo)致的，但“執(zhí)行難”的主要原因不在司法機關(guān)而在于大的法治環(huán)境，諸如公眾缺乏對司法權(quán)威的尊重，地方保護主義，法院的地方化傾向，當事人的法律觀念薄弱等等，這些問題的解決需要國家法治建設(shè)的宏觀戰(zhàn)略。
第五，由上級設(shè)計的改革方案和地方現(xiàn)實差距的矛盾。中國有幾千個基層法院，它們無疑應(yīng)該是司法改革的主體。但現(xiàn)實情況經(jīng)常是，這些法院不得不被動接受上級的改革計劃，而有些計劃對它們來說是脫離實際的。
在這個問題上，我們面對著一個殘酷的悖論，一方面，我們需要理念的改革，需要使我們的司法機關(guān)走入現(xiàn)代化。另一方面，中國現(xiàn)在仍然是一個農(nóng)業(yè)社會，70％以上的人口仍然生活在農(nóng)村，生活在鄉(xiāng)土環(huán)境之中。中國司法改革所參照的現(xiàn)代司法體制，如司法獨立、法官的職業(yè)化、嚴格的程序、當事人的舉證責(zé)任、法官居中裁判等等，是工業(yè)化帶來的社會分工細化的結(jié)果，而中國的大部分地區(qū)還處在前工業(yè)化社會。農(nóng)業(yè)社會的糾紛解決機制與工業(yè)社會的糾紛解決機制是不同的，前者更看重結(jié)果，后者更強調(diào)程序。前者更注重協(xié)調(diào)不同的利益關(guān)系，后者更強調(diào)規(guī)則。前者需要德高望重但不一定深諳法律的裁決人，后者需要經(jīng)過職業(yè)化訓(xùn)練的法律家。前者是熟人社會，糾紛解決的目的是把沖突“抹平”，后者是生人社會，糾紛解決的目的是使權(quán)利和義務(wù)黑白分明。在一個鄉(xiāng)土社會中建構(gòu)現(xiàn)代司法制度，這是中國三干多個縣級法院所面臨的問題。

四、鍛造適應(yīng)中國新世紀發(fā)展需要的司法權(quán)力

盡管存在如此復(fù)雜的矛盾和問題，但是司法改革必須深入，這是全目人民的共識。如果說市場經(jīng)濟改革使中國的經(jīng)濟步入現(xiàn)代化，民主和法治使中國的政治體制和法律制度步入現(xiàn)代化，那么，有效的司法改革則為這個雙重的現(xiàn)代化進程提供法律秩序。把這個邏輯關(guān)系反過來表述，即，沒有恰當?shù)乃痉ǜ母锞S持轉(zhuǎn)型時期的社會秩序，混亂和無序就將成為主導(dǎo)。事實上我們已經(jīng)在很多地方看到了這種危險。
為了完成這樣的歷史使命，我們必須對我們已經(jīng)進行的和正在進行的司法改革進行檢討，審視新世紀中國發(fā)展對司法的要求，并且根據(jù)這種要求思考我們想要達到的目標和怎樣才能實現(xiàn)這一目標。
(一)21世紀的中國需要一個獨立的、強有力的司法權(quán)力
通過司法改革，鍛造一個獨立的、強有力的司法權(quán)力，是落實國家審判機關(guān)憲法地位的必然結(jié)果。根據(jù)中國憲法的有關(guān)規(guī)定，司法獨立是指司法權(quán)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和在司法體制的運行中處于不受其他機構(gòu)干涉的獨立地位。長期以來，憲法賦予法院的獨立地位沒有得到很好的保障，這正是我們現(xiàn)在進行司法改革的一個重要原因。
在我國的權(quán)力體制中，司法權(quán)是最弱的。根據(jù)人民代表大會制度，立法權(quán)是國家的最高權(quán)力，是一切權(quán)力的母體，司法權(quán)和行政權(quán)均由人民代表大會制度產(chǎn)生，對其負責(zé)并且報告工作。盡管理論上司法權(quán)和行政權(quán)是平行的，但是作為國家行政首腦的總理和作為審判機關(guān)首腦的最高人民法院院長，作為檢察機關(guān)首腦的檢察長完全不是一個等級。行政權(quán)力本身具有積極、能動、擴張的特點，無處不在，無時不有，中國的行政權(quán)力更是如此。被公眾俗稱為“五大班子”的權(quán)力體制(即黨委、政府、人大、政協(xié)、紀檢)中完全沒有司法機關(guān)的地位。在人們的觀念中，司法機關(guān)和隸屬于行政機關(guān)之下的政府部門沒有什么區(qū)別，“公、檢、法”排列就說明了這樣的現(xiàn)實。政法委是執(zhí)政黨主管政法事務(wù)的機構(gòu)，過去在很多地方，政法委書記是由公安局長兼任的，由公安局長以政法委書記的身份統(tǒng)管政法工作，法院的獨立和能力空間非常有限�，F(xiàn)在這種狀況有了一點改善，①但法院在權(quán)力機構(gòu)中的地位仍然較弱。
這樣的機制進一步弱化了司法的地位。一個社會需要獨立而強有力的司法機構(gòu)的理由是，承認人們無法達到終極真理，在利益沖突的情況下又不能說服對方服從自己的權(quán)利主張，因此必須服從規(guī)則。賦予法院社會糾紛最終裁決人地位的目的是使規(guī)則能夠?qū)嵭小６�現(xiàn)在在各個權(quán)力部門的交叉作用下，司法機關(guān)不可能成為社會糾紛的最終裁決人。其結(jié)果是沉重的，當看到訴諸法院的案件成為權(quán)力的角斗場時，當看到不同的利益集團都把法院作為實現(xiàn)自己利益的工具時，當看到法院的判決在利益面前成為一紙空文時，我們清楚地意識到，因為沒有一個獨立的和強有力的司法權(quán)力，我們的社會正在無謂地支付經(jīng)濟、政治和道德代價。
經(jīng)過長期努力，中國已經(jīng)加入WTO。當人們憧憬著成為WTO成員可能帶來的經(jīng)濟利益時，我們知道成為WTO的成員意味著我國法制面臨著新的巨大挑戰(zhàn)。不僅2 000多條法律法規(guī)，1 200多條司法解釋將被廢止、修改或者補充，①而且大量的涉外案件將會涌向法院。 WTO規(guī)則要求每個成員國的司法制度必須獨立，司法必須高度透明，高度統(tǒng)一，不得有任何歧視。WTO所要求的透明，不是把案件審判像排戲一樣演練好了拿到電視上去直播，而是司法審判的依據(jù)，整個審判過程的透明。WTO所要求的司法統(tǒng)一，不是看不同的地方是否適用同樣的規(guī)則，而是要求同樣的案件得出同樣的判決結(jié)果。WTO所要求的非歧視，核心是不管企業(yè)性質(zhì)如何，在法庭上都是平等的當事人，必須依法得到平等對待。我國法院工作現(xiàn)狀和這些標準相距甚遠�！鞍迪洳僮鳌逼毡榇嬖�，地方保護，部門保護，權(quán)力保護導(dǎo)致事實相同的案件在不同的法院得出不同的結(jié)果，甚至在同一個法院因為法官不同而得出不同的結(jié)果，或者同一個法官，不同的當事人而得到不同的結(jié)果�！熬S護穩(wěn)定”“維護大局”“維護地方利益”的政策目標導(dǎo)致法院判決傾斜從而造成對另一方當事人的歧視，所有這一切，不是要不要改革的問題，而是要盡快改革的問題。因為WTO規(guī)則是“長牙齒的老虎”，國內(nèi)司法裁決不公或者有違WTO的原則將遭制裁，而且還會使普通的貿(mào)易糾紛變成國家之間的爭端。
加入WTO是我國的司法改革的一個推動。如果說到目前為止我們?nèi)匀辉诒恢袊�語境下司法獨立的含義是什么，向誰獨立，怎樣獨立這樣的問題所困擾，那么就請看一看WTO關(guān)于司法的規(guī)則。惟有一個獨立的司法權(quán)才能夠取信于民，取信于全世界。
一個獨立并且有力的司法權(quán)力可以使我們國家的法律治理更有力，更有序，更規(guī)范，更能代表人民的利益，也可以使我國更順利地加入國際政治、經(jīng)濟和法律的主流，為什么我們要回避它呢?
(二)21世紀的中國需要一個公正與效率的司法權(quán)力
最高人民法院院長肖揚2001年初與全國部分政協(xié)委員座談時指出“公正與效率是21世紀人民法院的工作主題，要把確保司法公正、提高司法效率作為新世紀的工作出發(fā)點和落腳點，作為審判工作的靈魂和生命”。①
把公正與效率看作“審判工作的靈魂和生命”，表現(xiàn)出司法改革對 21世紀中國社會發(fā)展需要的積極回應(yīng)。隨著市場經(jīng)濟的全面發(fā)展和加入WTO，中國社會經(jīng)濟和社會生活方式將會發(fā)生巨大變化，公民公共生活空間也將擴大。政府曾經(jīng)是公共領(lǐng)域的主要支撐者，而參加 WTO之后，根據(jù)中國政府對WTO的承諾，法院的職能必然要進一步加強，現(xiàn)在法院享有的及其有限的司法審查權(quán)會大幅度擴張，司法權(quán)將成為公共權(quán)力的另一個支柱。國內(nèi)法治的發(fā)展和社會利益的多元化也會推動這一進程。最近最高人民法院就山東省一起因冒名頂替上學(xué)引發(fā)訴訟的法律適用問題作出《批復(fù)》，明確表示有關(guān)法院在審理此案時可以直接適用憲法相關(guān)條款，打破了中國憲法不能直接進入訴訟的慣例，表明中國已經(jīng)看到了“司法能動主義”的端倪。②
由于司法權(quán)力的空間越來越大，從制度上保障司法公正和效率也越來越重要。保障公正，需要體現(xiàn)公正的程序法和實體法，更需要透明和公開。透明和公開是減少腐敗最有效手段。最高人民法院在1999年3月8日頒布了《關(guān)于嚴格執(zhí)行公開審判制度的若干規(guī)定》，要求各級法院“必須堅持依法公開審判制度，做到公開開庭，公開舉證、質(zhì)證、公開宣判”，“依法公開審理的案件，案件事實未經(jīng)法庭公開調(diào)查不能認定”，“依法公開審理的案件，經(jīng)人民法院許可，新聞記者可以記錄、錄音、錄像、攝影、轉(zhuǎn)播庭審實況”。③
關(guān)于司法效率，我國的《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》分別規(guī)定了刑事和民事一審案件、二審案件和審判監(jiān)督程序的期限，而且設(shè)置丁簡易程序。但是和其他國家相比，適用簡易程序案件的范圍仍然過小。英國按簡易程序?qū)徖淼男淌掳讣�占全部刑事案件�?7％，日本占 94％，①中國只占不到50％。某些疑難或者社會關(guān)系復(fù)雜的案件幾乎不可能按照法定期限審理完畢，也有一些本來很簡單，可以適用簡易程序解決的案件，由于雙方當事人找關(guān)系，托人情，把簡單的案件復(fù)雜化了，成了當事人之間占有“社會權(quán)力”的較量，法院無可奈何。
《人民法院五年改革綱要》在提高司法效率方面制定了一些措施，如合理的內(nèi)部分工，建立科學(xué)的內(nèi)部流程管理制度，要求各級法院逐步提高當庭宣判率，裁判文書公開，等等。也有一些法院自己探索提高司法效率的途徑，如考核法官結(jié)案數(shù)，并且將其作為晉升的條件。但是從整體看，效率仍然是司法改革要解決的重要問題之一。司法效率低下使得當事人在訴諸法院時心存疑慮，本來應(yīng)該“一斷于法”的事情，由于久拖不決，給各種勢力的干預(yù)造成可乘之機。即使判決是公正的，“遲到的正義”往往造成勝訴者不能保障自己的權(quán)利，敗訴者則可以逃脫自己的責(zé)任。
(三)21世紀的中國需要一個享有社會尊重和信任的司法權(quán)力
司法機關(guān)享有的社會權(quán)威和信任有兩層含義，一是法院是訴諸司法的社會糾紛裁決的最終權(quán)威，二是社會對法院的最終裁決給予認可。第一層意義上的權(quán)威需要制度支持和保障。因為侵犯司法最終權(quán)威的個人和機構(gòu)一般都比司法機關(guān)更有權(quán)力。例如，地方的黨、政、人大的領(lǐng)導(dǎo)，都可能成為侵犯司法權(quán)威的主體�！赌戏街苣�》曾經(jīng)刊登過一個地方人大利用職權(quán)干預(yù)司法的典型案例，講述了一個經(jīng)過“三級法院，四個判決，八年官司”，最后以“一張白紙”了結(jié)的案子。②這樣的例子現(xiàn)在可能仍然在我們的周圍發(fā)生。盡管是個案，但是它們傳遞的信息是：法院的審判和判決沒有意義。一個這樣的例子足以毀滅十個公正的判決所樹立的司法權(quán)威。
公眾對法院權(quán)威的認可是硬幣的另一面。司法判決的結(jié)果一定是一方勝訴，一方敗訴。一般情況下，勝訴方會認為判決是公正的，敗訴方則可能認為判決對自己不公。排除情感方面的因素，判決的被接受需要社會對司法機關(guān)的信任。在中國現(xiàn)在的社會條件下，公眾憑什么信任司法機關(guān)，或者，司法機關(guān)憑什么來獲得社會的信任呢?當然第一位的是公正，為了公正，必須有司法獨立，在不受任何外來干擾的條件下獨立適用法律，并且根據(jù)法律作出裁決。為了保障獨立的地位和權(quán)力不被濫用，要有一套使法官和法院負責(zé)任的機制。法官必須是一個特殊的職業(yè)群體，對法律負責(zé)是法官和法院的最高職責(zé)。
綜上所述，為新世紀的中國鍛造一個獨立而且強有力的、公正而且有效率的、享有社會尊重和信任的司法權(quán)力是對我國政治體制的支持，也是中國加入世界政治、經(jīng)濟和法律的主流并且發(fā)揮作用的關(guān)鍵。司法改革所采取的任何措施都應(yīng)該在這樣的目標下通過檢驗。



* 信春鷹，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所教授。
① 《人民法院改革五年綱要》的最后一條明確指出，《綱要》是組織和動員全國各級人民法院推進司法改革的行動規(guī)劃。
① 董必武：《關(guān)于整頓和改造司法部門的一些意見》，《董必武政治法律文集》法律出版社1986年版，第228頁。
② 同上，第229頁。
① 沈鈞儒：《加強人民司法建設(shè)，鞏固人民民主專政》，人民日報，1951年10月30
日。
② 轉(zhuǎn)引自陳端洪：《司法與民主：中國司法民主化及其批判》《中外法學(xué)》1998年第 4期，第26頁。
① 最高人民法院：《人民法院五年改革綱要》，1999年10月20日發(fā)布，見同年10月22日法制日報。
② 董必武：《關(guān)于整頓和改造司法部門的一些意見》，《董必武政治法律文集》法律出版社1986年版，第228頁。
① Xin Chunying,Fan Gang,“The Role Of Law and Legal lnstitutionsinChma's EcOnomic Development"， The Law Publisher,2000，page 181．
② Xin Chunying,Fan Gang，“The Roie Of Law and Legal Institutions in China’s Econoic Development"， The Law Publisher,2000，page 208．
① 祝銘山：《在全國審判方式改革工作會議上的講話》，載于最高人民法院研究室編：《走向法庭》，法律出版社1997年版，第14頁。
① 青島市中級人民法院研究室：《青島市中級人民法院民事經(jīng)濟案件改革文件匯編》，第50頁。
② 著名的“保安模式”就是這方面改革的一個例子。作者注。
③ 參見2001年9月12日人民法院報第一版，《全國審判監(jiān)督工作座談會在渝召開》。
① 1998年12月24日，最高人民法院頒發(fā)了《關(guān)于人民法院接受人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督的若干意見》，羅列了13種接受監(jiān)督的方式，其中第七條、第八條是對人大個案監(jiān)督要求的回應(yīng)。作者注。
② 馮蘊強：《人民法院個案監(jiān)督亟待規(guī)范》，載于《法學(xué)雜志》1998年第6期，第31頁。
③ 同上。
① 馮蘊強：《人民法院個案監(jiān)督亟待規(guī)范》，載于《法學(xué)雜志》1998年第6期，第32頁。
② 見《廣東省各級人民代表大會常務(wù)委員會實施個案監(jiān)督工作規(guī)定》，1997年廣東省第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第26次會議通過。各地的相關(guān)法規(guī)規(guī)定大體相同。
③ 見同一法規(guī)。
① 據(jù)中央電視臺焦點訪談報道，江西某縣選任審判長以創(chuàng)收多少為標準，導(dǎo)致業(yè)務(wù)素質(zhì)高的審判人員落選。
① 見《人民法院審判長選任辦法》(試行)。
① 為了糾正公安局長兼任地方政法委書記的弊端，2001年國家專門下文件制止這樣的做法——作者注。
① 《入世后最大的變化將是法律環(huán)境》，北京青年報2001年11月13日，第17版。
① 記者劉新雷：《法官追求公正與效率》，北京青年報2001年1月9日，第6版。
② 相關(guān)報道，參見2001年8月16日，9月13日《南方周末》。作者注。
③ 最高人民法院研究室編：《人民法院五年改革綱要》，人民法院出版社2000年4月出版，第115頁。
① 卞建林主編：《刑事訴訟法學(xué)》，法律出版社1997年版，第358頁。
② 見壽蓓蓓：《三級法院，四個判決，八年官司，一張白紙》，南方周末1998年6月5日第6版。