《疑難案例實(shí)務(wù)研究》



對(duì)無(wú)法定事由嚴(yán)重超時(shí)限的行政處罰是否予以撤銷的思考
一曹某不服某公安分局治安管理處罰決定一案的法律探討

呂玉寶 袁煜馳①


一、據(jù)以研究的案例

1998年5月20日，原告曹某欲駕駛停放在一住宅小區(qū)的汽車離開(kāi)小區(qū)時(shí)，小區(qū)物業(yè)管理員趙某規(guī)勸曹某以后不要在此停車，為此雙方發(fā)生爭(zhēng)吵，趙某不讓曹某車輛離開(kāi)小區(qū)。曹某的母親何某和妹妹聞?dòng)嵹s到現(xiàn)場(chǎng)并拉扯趙某。這時(shí)第三人李某(趙某的外孫女)聽(tīng)到吵聲后趕上前拉何某，原告曹某打了李某一耳光。李某于當(dāng)日到北京礦務(wù)局總醫(yī)院外科、神經(jīng)外科就診。該院神經(jīng)外科出具的診斷證明書(shū)證明李某頭及頸部挫傷、神經(jīng)性反應(yīng)。事發(fā)后，被告某公安分局接到報(bào)警電話，于1998年5月20日至同年6月28日對(duì)糾紛雙方及現(xiàn)場(chǎng)目擊者進(jìn)行了詢問(wèn)。此后至2000年3月12日，被告未對(duì)該案再做工作。 2000年3月13日，被告再次對(duì)本案調(diào)查取證。2000年8月8日，被告以毆打他人為由，根據(jù)《治安管理處罰條例》第22條之規(guī)定對(duì)原告做出治安管理處罰決定，決定給予原告治安拘留10日的處罰，并收取保證金500元。原告向市公安局申訴，市公安局維持了被告的決定。原告向法院提起行政訴訟。
本案審理中，出現(xiàn)兩種不同的意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為，《人民警察法》以法定義務(wù)和紀(jì)律在該法第21條中規(guī)定，人民警察對(duì)公民的報(bào)警案件應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處。而被告在查處原告違反治安管理規(guī)定一案時(shí)，從1998年5月20日接到報(bào)警至同年6月28日進(jìn)行調(diào)查取證后，直到2000年3月13日，在相隔長(zhǎng)達(dá)1年零10個(gè)月后，才繼續(xù)調(diào)查取證。在此期間，沒(méi)有任何不可抗力迫使被告查處中斷的情形，所以應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，被告在查處原告違反治安管理規(guī)定一案過(guò)程中，行使職權(quán)是隨意，有悖于《人民警察法》第21條關(guān)于人民警察對(duì)公民的報(bào)警案件應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處的規(guī)定，依據(jù)《行政訴訟法》第54條第2項(xiàng)第5目的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)判決撤銷被告對(duì)原告曹某做出的治安管理處罰裁決；被告退還原告保證金500元。
另一種意見(jiàn)認(rèn)為，經(jīng)審理被告無(wú)法定事由又嚴(yán)重超時(shí)限處理，表現(xiàn)出行政行為的隨意性，而該隨意性已構(gòu)成違法，據(jù)此撤銷被告的裁決，顯然缺乏法律依據(jù)。如該判決理由成立，則勢(shì)必造成行政機(jī)關(guān)因遲延處理，即喪失再對(duì)該違法行為予以處理的可能，這顯然與法律規(guī)定相悖。

二、有關(guān)法律問(wèn)題研究

筆者認(rèn)為本案中的原告毆打第三人李某的行為確已違反《治安管理處罰條例》第22條第1款之規(guī)定，公安機(jī)關(guān)可以據(jù)此依法作出“處15日以下拘留、200元以下罰款或者警告”的處罰決定，如果在查清原告曹某毆打第三人李某的事實(shí)后能及時(shí)作出相應(yīng)的處罰決定則是合法的行政行為，符合《行政處罰法》、《人民警察法》以及《治安管理處罰條例》賦予公安機(jī)關(guān)和人民警察相關(guān)職權(quán)的規(guī)定。但本案中被告對(duì)曹某的處罰決定沒(méi)有及時(shí)作出，而是在事發(fā)后2年零2個(gè)月又19天時(shí)作出的。因此本案的焦點(diǎn)是對(duì)被告行政處罰行為的定性問(wèn)題，即被告遲延的行政處罰行為是否是合法行政行為，該問(wèn)題將直接決定法院的判決結(jié)果。
要評(píng)價(jià)這一行政處罰是否違法，必須先從合法的行政處罰構(gòu)成要件說(shuō)起。違法行政行為的構(gòu)成要件與合法行政行為的構(gòu)成要件是同一問(wèn)題的不同側(cè)面，通過(guò)分析合法行政行為的構(gòu)成要件可以確定違法行政行為的構(gòu)成要件。①合法的行政處罰必須是形式合法性和實(shí)體合法性的統(tǒng)一體，否則就構(gòu)成行政處罰的違法或瑕疵。②行政處罰是指行政主體為達(dá)到對(duì)違法者予以懲戒，促使其以后不再犯，有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或其他組織合法權(quán)益的目的，依法對(duì)行政相對(duì)人違反行政法律規(guī)范尚未構(gòu)成犯罪的行為，給予人身的、財(cái)產(chǎn)的、名譽(yù)的及其他形式的法律制裁的行政行為。③

(一)形式合法要件包括行政處罰的程序合法和行政處罰的形式合法兩個(gè)方面

首先，行政處罰必須要符合《行政處罰法》、《治安管理處罰條例》所規(guī)定的相應(yīng)程序要求，按照法律規(guī)定的步驟、順序和法定的時(shí)限作出。其次，行政處罰必須以書(shū)面、口頭或其他法律規(guī)定的形式作出。在本案中，被告的行政處罰決定是在原告違反治安管理規(guī)定2年零 2個(gè)月又”天后作出的。我國(guó)《行政處罰法》第29條規(guī)定，“違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給與行政處罰。法律另有規(guī)定的除外；前款期限從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算，違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算”。第五章“行政處罰的決定”和第六章“行政處罰的執(zhí)行”中對(duì)行政主體做出行政處罰決定和執(zhí)行行政處罰的有關(guān)過(guò)程也有時(shí)限的規(guī)定�！吨伟补芾硖幜P條例》第18條也有類似的規(guī)定，“違反治安管理行為在6個(gè)月內(nèi)公安機(jī)關(guān)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)的，不再處罰；前款期限從違反治安管理行為發(fā)生之日起計(jì)算，違反治安管理行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算”。《公安部關(guān)于執(zhí)行〈治安管理處罰條例〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)對(duì)違反治安管理的行為在6個(gè)月內(nèi)已經(jīng)被公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的追究時(shí)限也做了明確規(guī)定。該《解釋》笫8條規(guī)定，“如果違反治安管理的行為在6個(gè)月內(nèi)已經(jīng)被公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，但行為人未被查獲或者行為人逃避處罰，6個(gè)月后公安機(jī)關(guān)將其查獲的，仍可以處罰�！庇纱丝梢�(jiàn)，6個(gè)月后公安機(jī)關(guān)還可以進(jìn)行處罰的只是例外，條件是“行為人未被查獲或者行為人逃避處罰”。本案原告并不具備《解釋》中規(guī)定的例外追究條件，因此被告對(duì)原告的處罰顯然不符合《解釋》的規(guī)定精神。
對(duì)違法行為在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)而不再給予行政處罰和違反治安管理規(guī)定6個(gè)月內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)，也不再給予處罰的立法有堅(jiān)實(shí)的法理依據(jù)：在理想的法治社會(huì)中，整個(gè)社會(huì)關(guān)系主體相互之間有較為明確的法律關(guān)系，一旦有促使變更或消滅舊的法律關(guān)系或產(chǎn)生新的法律關(guān)系的法律行為或事件發(fā)生，相關(guān)法律程序要及時(shí)啟動(dòng)，從而及時(shí)確立相互間新的法律關(guān)系，這樣才能真正維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，減少因法律關(guān)系不明確、相互關(guān)系不確定而給當(dāng)事人和社會(huì)造成的損失，也才能保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公共秩序的穩(wěn)定高效運(yùn)轉(zhuǎn)。基于相同的理由，行政主體對(duì)已經(jīng)查明的違法行為更應(yīng)該及時(shí)做出裁決，明確新的法律關(guān)系，這才和《行政處罰法》有關(guān)時(shí)限規(guī)定的立法目的相符合，這也是現(xiàn)代法治的內(nèi)在要求。在本案中，因?yàn)樵�告違反治安管理的行為并不存在連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)，所以被告對(duì)原告的處罰應(yīng)當(dāng)自原告違反治安管理行為發(fā)生之日起6個(gè)月內(nèi)完成。而被告在查明原告的違法事實(shí)后，長(zhǎng)期不做任何意思表示(被告答辯中稱其在原告與李某發(fā)生糾紛后一直做調(diào)解工作，而提供不出任何證據(jù))，使原告與被告某公安分局形成了某種形式上不確定、但事實(shí)上存在的一種準(zhǔn)法律關(guān)系。實(shí)際上在長(zhǎng)達(dá)2年零2個(gè)月又19天的時(shí)間中已經(jīng)形成了新的穩(wěn)定的社會(huì)管理秩序，從而使2000年8月8日被告對(duì)原告的行政處罰失去了原有的法律意義和社會(huì)意義，這同我國(guó)刑法中不再追溯制度的相關(guān)規(guī)定具有相同的法律理由。綜上，被告在相隔2年零2個(gè)月又19天后的行政處罰行為——這一嚴(yán)重超時(shí)限處理的行政處罰不符合合法行政行為的程序要件，同時(shí)也不符合我國(guó)《行政處罰法》、《治安管理處罰條例》的立法宗旨和立法目的，故可以認(rèn)定其為違法行政處罰，應(yīng)依法予以撤銷。

(二)實(shí)體合法要件包括行為主體合法、權(quán)限合法和行為內(nèi)容合法

第一，行為主體合法要求行政處罰的行為主體必須具備行政主體的資格，實(shí)施行為的公職人員應(yīng)具有合法的身份。第二，行為權(quán)限合法要求行政處罰必須是行政主體在自己的權(quán)限范圍內(nèi)，依照法律規(guī)定作出，并且處罰行為的實(shí)施過(guò)程中沒(méi)有濫用職權(quán)的情形。第三，行為內(nèi)容合法要求處罰行為具有事實(shí)根據(jù)，意思表示真實(shí)、完整和確定；行政處罰行為具有法律依據(jù)，適用法律法規(guī)正確；行政處罰的目的符合立法本意，而不能曲解立法意圖或背離法律的宗旨和原則。在本案中，被告對(duì)原告的違法行為實(shí)施管轄并沒(méi)有超出其管轄權(quán)的范圍，但該行政處罰行為是否構(gòu)成濫用職權(quán)、是否符合立法的宗旨和目的則值得商榷。
行政濫用職權(quán)即濫用行政自由裁量權(quán)，系指行政主體在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)不正當(dāng)行使行政權(quán)力的違法行為。主要有三個(gè)特征：第一，行政濫用職權(quán)發(fā)生在自由裁量權(quán)限范圍之內(nèi)而不是超越它；第二，行政濫用職權(quán)表現(xiàn)為不正當(dāng)?shù)男惺箼?quán)力，如裁量逾越(行政機(jī)關(guān)沒(méi)有選擇裁量范圍規(guī)定的法律后果)、裁量怠慢(不正當(dāng)?shù)倪t延行使行政自由裁量權(quán))、裁量濫用(不遵守裁量規(guī)范的法定目的)等。第三，行政濫用職權(quán)是一種行政違法行為而不是行政不正當(dāng)行為。①在本案中，被告所行使的行政處罰權(quán)的時(shí)限在法律上沒(méi)有非常明確的規(guī)定，這就要求行政主體根據(jù)事實(shí)，在職權(quán)范圍內(nèi)，做出適當(dāng)?shù)倪x，擇，所以這里的行政處罰權(quán)屬于自由裁量權(quán)的一種。被告長(zhǎng)期無(wú)正當(dāng)理由不行使行政處罰權(quán)，在事隔2年零2個(gè)月又19天后，卻對(duì)原告進(jìn)行行政處罰，不但違反了《人民警察法》第21條規(guī)定的“對(duì)公民的報(bào)警案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處”的法定義務(wù)，而且破壞了已經(jīng)形成的有利于社會(huì)治安管理的事實(shí)法律關(guān)系，表現(xiàn)出行政主體在行使權(quán)力時(shí)具有很大的隨意性和不可預(yù)測(cè)性，構(gòu)成了典型的行政濫用職權(quán)行為。這里被告的行政處罰行為明顯不符合立法目的，背離了法律的宗旨和原則。
綜上，筆者認(rèn)為，可以適用《行政訴訟法》第54條第2項(xiàng)第3目、第5目的規(guī)定，依法認(rèn)定被告某公安分局的行政處罰行為違法，是違反行政程序、濫用行政職權(quán)的行政行為，應(yīng)依法予以撤銷。

三、進(jìn)一步的思考

行政訴訟是行政法治監(jiān)督體系中不可缺少的法律監(jiān)督制度，它通過(guò)對(duì)行政行為的合法性審查來(lái)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的組織依法行使職權(quán)，也叫司法審查�，F(xiàn)代法治理念的核心內(nèi)容和突出問(wèn)題是規(guī)制國(guó)家的行政權(quán)力，司法審查通過(guò)法律手段保障行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行行政管理活動(dòng)，糾正違法行政行為，平衡行政機(jī)關(guān)與相對(duì)方法律地位明顯不對(duì)等的巨大反差，在保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的過(guò)程中扮演著最后守護(hù)神的角色。人民法院在依法審理行政訴訟案件的過(guò)程中不僅要重視對(duì)行政相對(duì)人實(shí)體權(quán)利的保護(hù)，也要重視對(duì)其程序性權(quán)利的保護(hù)。本案中被告濫用權(quán)力的違法行政處罰侵犯了原告的程序性權(quán)利，進(jìn)而侵犯了其實(shí)體性權(quán)利，這在程序意識(shí)不強(qiáng)的我國(guó)屢見(jiàn)不鮮。認(rèn)定行政主體無(wú)法定事由超時(shí)限處理的行政行為屬于濫用職權(quán)，與該判決理由成立后“勢(shì)必造成行政機(jī)關(guān)因遲延處理，即喪失再對(duì)違法行為予以處理的職權(quán)”無(wú)直接的因果關(guān)系；如果有，也應(yīng)該是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步提高程序意識(shí)，及時(shí)有效地處理違法行為，及時(shí)修補(bǔ)被破壞的社會(huì)秩序，明確相互間新的法律關(guān)系，建立新的正常穩(wěn)定的社會(huì)秩序。這樣，人民法院才能真正擔(dān)負(fù)起對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的法律職責(zé)，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政和整個(gè)國(guó)家的法治建設(shè)。


①作者單位：北京市門(mén)頭溝區(qū)人民法院。
① 胡建、朱新力主編：《行政違法問(wèn)題探究》，法律出版社2000年版，第13頁(yè)。
② [德]哈特穆特毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學(xué)總論》，法律出版社2000年版，第 229頁(yè)。
③ 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第220頁(yè)。
① 胡建、朱新力主編：《行政違法問(wèn)題探究》，法律出版社2000年版，第297--298頁(yè)。