建陽市第二建筑公司訴建陽市第二輕工業(yè)局處罰決定案

　　【案情簡介】

　　1996年9月27日，原告建陽市第二建筑公司(以下簡稱二建公司)與該市某銀行簽訂裝修工程合同。10月5日，二建公司在取得市建委的建筑施工許可證后，開始施工。隨后，被告建陽市第二輕工業(yè)局發(fā)現(xiàn)二建公司違法施工，即進行制止，并兩次發(fā)出書面通知要求原告辦理有關手續(xù)。原告未予理睬，繼續(xù)施工。12月3日，被告以二建公司未取得室內(nèi)裝飾施工資質(zhì)等級證書和未辦理施工許可證書進行室內(nèi)裝修活動，違反了國務院的國辦通(1992)31號文件和中國輕工總會的輕總室(1996)4號文件的有關規(guī)定，依據(jù)南平市(地區(qū))人民政府的《南平市室內(nèi)裝飾行業(yè)管理規(guī)定》第14號規(guī)定，對二建公司罰款5000元，二建公司不服該處罰決定，向建陽市人民法院提起行政訴訟。

　　【法律問題】

　　以違反法律保留原則的規(guī)定為依據(jù)的行政行為違法

　　【法理分析】

　　本案涉及行政合法原則中的另外一個重要子原則——法律保留原則。它是指行政主體只有在得到法律允許的情況下才能實施相應的行為。法律保留原則比法律優(yōu)先原則的要求更為嚴格。法律優(yōu)先原則只是消極地禁止違反現(xiàn)行行政法規(guī)范的行政作用，而法律保留原則卻積極地要求行政作用具有法律依據(jù)。在法缺位時，法律優(yōu)先原則并不禁止行政作用的存在，而法律保留原則必須排除任何行政作用的存在，即無法律就無行政。

　　我國《立法法》第8條對法律保留原則作了一般性的規(guī)定，確立了應由法律來規(guī)定的范圍，但是仍需要進一步的精確和細化。本案所涉及的《行政處罰法》就體現(xiàn)了這種精確和細化的要求，即在行政處罰的設定權(quán)上，建構(gòu)出各立法主體的權(quán)力創(chuàng)制體系。行政處罰涉及對公民自由和財產(chǎn)及重要權(quán)利的剝奪和限制，有法律保留的必要。

　　我國《行政處罰法》第9條規(guī)定：“法律可以設定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定�！边@就意味著限制人身自由的行政處罰已經(jīng)納入法律保留的范圍，只能由全國人大及其常委會來予以創(chuàng)設。同時，《行政處罰法》對國務院在此問題上的行政立法權(quán)作了排除性立法。如《行政處罰法》第10條規(guī)定：“行政法規(guī)可以設定除限制人身自由以為的行政處罰。”法律對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。與此相適應，《行政處罰法》也規(guī)定了地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件在行政處罰上的設定權(quán)。由此，我國形成了在限制人身自由的行政處罰問題上的法律設定權(quán)和其他法規(guī)或規(guī)章的排他性規(guī)定的法律保留架構(gòu)。

　　本案中，對違法相對人的罰款處罰顯然排除在法律保留的范圍之外，也就是說，在沒有法律規(guī)定的情況下，法規(guī)或規(guī)章可以對此作出相應的規(guī)定，并且行政主體可以根據(jù)有關法規(guī)或規(guī)章實施行政處罰。首先，被告建陽市第二輕工業(yè)局在作出處罰決定時只涉及三個規(guī)范性文件，即國務院的國辦通(1992)31號文件、中國輕工總會的輕總室(1996)4號文件和南平市(地區(qū))人民政府的《南平市室內(nèi)裝飾行業(yè)管理規(guī)定》。在此問題上，尚無有關法律、地方性法規(guī)作出明確規(guī)定，其中，國務院的國辦通(1992)31號文件作為規(guī)范性文件也沒有具體條款規(guī)定相應處罰。其次，盡管《行政處罰法》第12條規(guī)定，國務院部委制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的處罰行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國務院部委制定的規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰，處罰的限額由國務院規(guī)定。但是，中國輕工總會并不屬于國務院部委，即沒有法律賦予的制定行政規(guī)章設定行政處罰的權(quán)力。最后，《行政處罰法》第13條規(guī)定，省、自區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府以及經(jīng)國務院批準的較大市人民政府制定的規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、法規(guī)的，前款規(guī)定的人民政府制定的規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。而本案中的南平市政府卻不屬于上述規(guī)定的地方政府范圍，其制定的《南平市室內(nèi)裝飾行業(yè)管理規(guī)定》也不屬于地方政府規(guī)章。

　　作為建陽市第二輕工業(yè)局處罰決定依據(jù)的上述三個規(guī)范性法律文件，根據(jù)《行政處罰法》第14條的規(guī)定，其他規(guī)范性文件不得設定行政處罰。本案的問題是，對于罰款處罰法律、法規(guī)、規(guī)章均沒有規(guī)定的情況下，行政主體是否有權(quán)作出處罰決定?

　　《行政處罰法》第3條規(guī)定，沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。就此，筆者認為，對法律保留原則可以從立法和執(zhí)法兩個層面來理解；在立法上，對公民自由和財產(chǎn)及重要權(quán)利的剝奪和限制予以保留，而在執(zhí)法上，對于涉及公民重要的、基本的權(quán)利義務事項(如罰款)法律、法規(guī)或規(guī)章無明確規(guī)定，行政主體也沒有執(zhí)法權(quán)，此為執(zhí)法意義上的法律保留原則。

　　法律保留體現(xiàn)出了法律對行政監(jiān)控范圍的明確化，除正式法律以外的法規(guī)、規(guī)章等均不屬于法律保留的外在形式。從本質(zhì)上講，這是最高立法機關(制定法律)與行政機關(委任立法)和地方立法機關(地方性立法)就某些問題或者事項在立法權(quán)限上的劃分，這是因為立法權(quán)也是一種帶有稀缺性的社會資源，這種社會資源的配置即立法權(quán)限的制度安排會產(chǎn)生立法主體之間的緊張關系。換個角度說，即法律保留的范圍越大就意味著行政立法和地方性立法的空間越小，反之亦然。

　　那么，法律保留的范圍到底有多大呢?對于立法權(quán)限的分配或法律保留的范圍，可從理論學說和法律實踐兩個層面上來分析。在行政法理論上，關于法律保留的范圍有三種學說：侵害保留說(對于公民自由和財產(chǎn)方面的權(quán)利予以保留)、全部保留說(對于公民的一切權(quán)利義務予以法律保留)、重要保留說(對于公民重要的、基本的權(quán)利義務予以法律保留)。從法律實踐上來看，我國憲法雖然規(guī)定公民的自由和財產(chǎn)權(quán)利應受到較全面的法律保護，但并無有關法律保留的具體條款。法律保留本來就是舶來的法律理論，在我國法學界對此尚未完全吸納或本土化之前，立法實踐相對滯后即為自然而然的結(jié)果。2000年3月15日《立法法》的頒布對法律保留原則所作的規(guī)定，無論是在法律理論層面還是立法實踐層面都具有標志性的意義。該法第8條規(guī)定：“下列事項只能制定法律：(一)國家主權(quán)的事項；(二)各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；(三)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；(四)犯罪和刑罰；(五)對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；(六)對非國有財產(chǎn)的征收；(七)民事基本制度；(八)基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿(mào)的基本制度；(九)訴訟和仲裁制度；(十)必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項�！庇纱丝梢�，我國法律保留原則的范圍采用的是重要保留說。這里需要強調(diào)的是，對于公民重要的、基本的權(quán)利義務應由法律作出規(guī)定，并不意味著行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章就不能對此加以規(guī)定，他們可以在法律規(guī)定的情況下作出相應的執(zhí)行性規(guī)定。也就是說，法律保留是權(quán)力創(chuàng)制意義上的保留。

　　摘自：徐文星著《行政機關典型敗訴案例評析/執(zhí)法人員依法行政實用叢書》