《物權(quán)法》對征收征用制度的完善
作為現(xiàn)代法治國家的一項(xiàng)基本原則，任何人非經(jīng)征收不得剝奪他人的不動(dòng)產(chǎn)，②所謂征收，是指國家基于公共利益的需要，通過行使征收權(quán)，在依法支付一定補(bǔ)償后，將集體、單位或者個(gè)人的財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)給國家所有。所謂征用，是指國家因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等公共利益的緊急需要而通過行使征用權(quán)，臨時(shí)使用單位或者個(gè)人的財(cái)產(chǎn)的行為。我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！蔽覈段餀�(quán)法》按照憲法的規(guī)定，將征收征用制度作出了更為具體的規(guī)定，該法第42條第1款規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”該法第44條規(guī)定：“因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)。被征用的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)使用后，應(yīng)當(dāng)返還被征用人。單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。”《物權(quán)法》的上述規(guī)定，完善了我國征收征用制度。主要有以下特點(diǎn)：
第一，區(qū)分了征收與征用。征收、征用都是國家基于公共利益的需要，通過行使行政權(quán)，對集體和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，具有很多相似之處：一方面，征收、征用都是出于公共利益的需要，正是因?yàn)楣怖娴拇嬖�，通過征收、征用而限制單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，不需要與被征收征用人協(xié)商，從一定意義上講具有強(qiáng)制移轉(zhuǎn)所有權(quán)的特征。另一方面，征收、征用都應(yīng)當(dāng)依法對被征用人給予一定的補(bǔ)償。只有在作出補(bǔ)償?shù)那闆r下，征收、征用才具有正當(dāng)性。但是，《物權(quán)法》中征收和征用是兩個(gè)不同的概念，由兩個(gè)條款分別加以規(guī)定，二者的主要區(qū)別表現(xiàn)在是否移轉(zhuǎn)被征收人的所有權(quán)。比較法上，征收(taking)的外延比較廣泛，其不僅包括移轉(zhuǎn)所有權(quán)的征收，還包括不移轉(zhuǎn)所有權(quán)的征收，即所謂對財(cái)產(chǎn)利益的征收。①但在我國《物權(quán)法》中，征收與征用的權(quán)屬變動(dòng)和影響情況不同，征收將導(dǎo)致被征收人所有權(quán)移轉(zhuǎn)，引起被征收人所有權(quán)的相對消滅；而征用僅僅引起使用權(quán)的移轉(zhuǎn)，主要表現(xiàn)為對所有權(quán)的限制，而不發(fā)生所有權(quán)的移轉(zhuǎn)。征用是在緊急情況下才能適用。征收是在和平環(huán)境下基于公共利益的需要而采取的措施，不以緊急需要的存在為其適用的前提。還要看到，兩者在補(bǔ)償方面存在差異。一般來說，由于征收需要移轉(zhuǎn)所有權(quán)，對被征收人造成的損失更大，對其給予的補(bǔ)償也就更高一些。盡管征收在性質(zhì)上不同于買賣，且征收也不以完全補(bǔ)償為前提，但由于征收要移轉(zhuǎn)所有權(quán)，征收后作出補(bǔ)償時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮市場價(jià)格。而與征收不同的是，征用只是臨時(shí)使用，征用結(jié)束后如果沒有造成物的毀損滅失，通常需要將被征用物返還被征用人，并給予適當(dāng)補(bǔ)償。政府在進(jìn)行征用時(shí)，通常不需要按照市場價(jià)格作出補(bǔ)償。
第二，明確了征收征用權(quán)的主體為國家。一方面，征收征用是一種國家的強(qiáng)制行為，是政府行使征收權(quán)的行政行為，①因此，享有征收征用權(quán)的主體只能是國家，只有國家才能利用公共權(quán)力對集體或私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行干預(yù)，甚至將其強(qiáng)制性地移轉(zhuǎn)給國家。除國家之外，任何組織和個(gè)人都不享有公共權(quán)力，因而也不享有征收征用權(quán)。另一方面，既然征收是基于公共利益而移轉(zhuǎn)公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，只能由政府代表社會公眾來行使征收權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會公共利益。從物權(quán)法的規(guī)定來看，盡管《物權(quán)法》第42條和第44條并沒有明確征收征用行為的主體，但由于《物權(quán)法》有關(guān)征收征用的規(guī)定，本身就是對政府行使行政權(quán)的規(guī)范，因而并不妨礙我們將征收征用權(quán)的主體理解為國家。我認(rèn)為，為了充分保障被征收征用人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，不僅要明確征收的決定應(yīng)當(dāng)由政府依法作出，而且還要強(qiáng)調(diào)的是，整個(gè)征收過程包括拆遷方案的制定、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立應(yīng)當(dāng)有政府主導(dǎo)。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，實(shí)踐中比較普遍的做法是，城市房屋拆遷由開發(fā)商主導(dǎo)并實(shí)施，因而有關(guān)房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由開發(fā)商確定。我認(rèn)為這種觀點(diǎn)并不妥當(dāng)，因?yàn)榉课莶疬w行為具有一定的強(qiáng)制性，只能由政府來實(shí)施，而不能由開發(fā)商等民事主體來負(fù)責(zé)�！段餀�(quán)法》第44條明確將拆遷納入征收的范圍之內(nèi)，由此表明，拆遷行為也應(yīng)當(dāng)納入到關(guān)于征收的法律制度內(nèi)。
第三，明確了公共利益是征收征用追求的目的。比較法上，“征收”一般是圍繞“公共利益”(public use)和“正當(dāng)補(bǔ)償”(justcompensation)這幾個(gè)概念來展開的。①征收征用“必須特別嚴(yán)格地遵守合法性的原則，也就是說，征用的種類和范圍是為了滿足公共利益而不可避免的，并且沒有其他較為溫和的手段”。②公共利益既是征收權(quán)行使合法性的基礎(chǔ)，也是征收權(quán)行使的目的。政府之所以可以將公民財(cái)產(chǎn)通過征收轉(zhuǎn)歸國家所有，是因?yàn)檎魇帐菫榱藢?shí)現(xiàn)公共利益。正所謂“公共之必要較個(gè)人之必要為大”。(public necessity is greater than private)③我國《物權(quán)法》第41、42條都規(guī)定了，公共利益是行使征收權(quán)的目的。由于公共利益是征收征用權(quán)行使的目的，所以，不能單純?yōu)榱松虡I(yè)目標(biāo)而行使該權(quán)力。因而，公共利益也是征收征用權(quán)行使的條件和限制，如果政府不是基于公共利益而行使征收權(quán)力，應(yīng)當(dāng)允許被征收人提出異議。
第四，明確了征收征用必須符合法定權(quán)限和程序。我國《物權(quán)法》特別強(qiáng)調(diào)征收補(bǔ)償必須依據(jù)法定的權(quán)限和程序開展，其不僅在第42條、第44條中要求，征收征用必須遵循法定的權(quán)限和程序，還在第43條進(jìn)一步規(guī)定，“國家對耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。不得違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地”。法律之所以要將依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序作為征收征用的條件，主要是因?yàn)椋阂环矫妫鲇诔浞直Ｗo(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)的需要。征收征用將永久性地或者在一段時(shí)間剝奪公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是對被征收征用人財(cái)產(chǎn)權(quán)的極大限制，為了防止一些地方政府及其工作人員以公共利益為名，濫用征收權(quán)力，損害被征收征用人的利益，必須強(qiáng)調(diào)要遵循法定的程序，通過程序來保障權(quán)利人的合法權(quán)益。另一方面，強(qiáng)調(diào)法定的權(quán)限和程序，有利于政府機(jī)關(guān)依法行政，彌補(bǔ)因公共利益的概念過于抽象而產(chǎn)生的缺陷。如前所述，對于公共利益作一個(gè)明確的界定是比較困難的，這就需要通過在法律上明確征收、征用的條件和程序來彌補(bǔ)公共利益概念抽象的缺陷。還要看到，由于我國征收征用制度尚不完善，各地征收征用補(bǔ)償制度也很不統(tǒng)一，這在一定程度上也影響了征收工作的順利進(jìn)行。將依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序作為征收征用的條件，也是為了減少不必要的糾紛，保障征收征用工作的順利開展。
第五，明確了被征收征用人獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。征收雖然是基于公共利益的目的而對個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)所作出的限制，但這種限制并不是對財(cái)產(chǎn)的無償征收，而是強(qiáng)制性地以適當(dāng)補(bǔ)償為前提的權(quán)利移轉(zhuǎn)。因而，征收補(bǔ)償不能完全等同于市場交易行為，但是，征收人和被征收人之間又形成了平等有償?shù)年P(guān)系。這就是說，即使政府基于公共利益行使征收權(quán)，也不能隨意將個(gè)人、集體的所
有權(quán)移轉(zhuǎn)給國家，只有在支付了合理補(bǔ)償之后，才能實(shí)現(xiàn)權(quán)利的變動(dòng)。在實(shí)踐中，由于征收制度不健全，導(dǎo)致許多征收未能給予被征收人足夠的補(bǔ)償，從而侵害了公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，甚至引發(fā)了一些社會矛盾，影響了社會的安定與和諧。《物權(quán)法》為了更好地保護(hù)被征收征用人的合法權(quán)益，明確規(guī)定了對于被征收人的補(bǔ)償是征收的重要條件�！段餀�(quán)法》第42條第2款和第3款分別就農(nóng)村集體土地的征收和城市房屋的拆遷所應(yīng)適用的補(bǔ)償規(guī)則做了明確規(guī)定；第44條就征用后的補(bǔ)償問題也做了規(guī)定。這就為征收補(bǔ)償提供了最基本的法律依據(jù)。
總之，我認(rèn)為，《物權(quán)法》第42條、第44條，雖然規(guī)定的較為原則和簡略，但其包含的內(nèi)容卻極為豐富，這些規(guī)定既是依據(jù)我國《憲法》所作出的，又是對《憲法》相關(guān)規(guī)定的具體和完善。
摘自：王利明著《民商法研究.第8輯》
