影響行政規(guī)劃范圍的基本因素

　　行政規(guī)劃范圍的寬窄不是立法者的一次偶然選擇，它是一個國家的政治、經(jīng)濟、文化及法治狀況的綜合反映。因此確定行政規(guī)劃范圍時除應遵循上述的原則與標準外，還應從不同的角度考慮相應的變量和參數(shù)。從我國的情況來看，影響行政規(guī)劃范圍的因素主要有以下幾個方面。

　　(一)政府職能的定位

　　“國家計劃并非現(xiàn)代現(xiàn)象，以前也有，只不過其重要性在現(xiàn)代明顯增加。計劃的適用范圍和強度取決于國家活動的范圍和強度。在19世紀的自由法治國家時代，國家管理的范圍限于排除危險，計劃自然萎縮；國家不進行積極的創(chuàng)造，而是主要限于對破壞公共安全和秩序的行為做出反應。在現(xiàn)代社會法治國家，危險排除行政之外的給付行政和行政塑造活動任務使計劃成為國家活動的重要手段�！盵1]因此“行政規(guī)劃的興起與國家任務的變遷有著內(nèi)在的一致聯(lián)系，國家職能的復雜化和多樣化使規(guī)劃在現(xiàn)代行政領域內(nèi)應用的廣度和深度得以顯著擴展”。

　　我國目前正處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟體制尚未完全確立，政府與市場的關系尚沒有完全厘清，政府職能也沒有完全依照市場經(jīng)濟的要求最終確立。當然，這些未競的事業(yè)并不意味著我們應當悲觀失望，而是給我們指明了前進的方向。為此，我們應從適應社會主義市場經(jīng)濟的要求和深化改革、促進政府職能轉(zhuǎn)變出發(fā)，把某些原本屬于政府管轄的事項但市場能做的轉(zhuǎn)為由市場機制來調(diào)整，政府的歸政府、市場的歸市場。因此，要合理確定行政規(guī)劃范圍必然離不開我國政治體制改革的深化，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府職能的范圍。

　　(二)各級政府分權(quán)的合理化程度

　　政府職能的規(guī)范從宏觀上解決了政府行為與市場行為的界限，同時，具體的各級政府行為的區(qū)分化分權(quán)管理是合理界定行政規(guī)劃范圍必不可少的微觀因素。在明確各級政府職能的基礎上，確定各級政府事權(quán)的范圍和重點。原則上凡是全國性的具有整體統(tǒng)領意義的規(guī)劃由中央政府及其政府職能部門來制定。因為“全國主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎性、約束性的規(guī)劃，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、生態(tài)建設規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災減災規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)。同時，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃要以上述規(guī)劃和其他相關規(guī)劃為支撐，并在政策、法規(guī)和實施管理等方面做好銜接工作”o[1]這樣就可以減少上位與下位規(guī)劃、綜合與專項規(guī)劃的混亂交錯現(xiàn)象。

　　(三)各級政府的行政理念

　　行政規(guī)劃作為一種制度，表面上來看，對社會每個成員都是公平的、平等的；但實際上，在規(guī)劃之下，每個人所獲得的選擇空間不一樣，所付出的交易成本不一樣，因而所取得的利益也就不一樣�？梢�，行政規(guī)劃在某種程度上可以說就是一種對資源的再分配過程，規(guī)劃的實施實質(zhì)上就是對權(quán)利的調(diào)整、利益的調(diào)整。這可能引發(fā)不同的尋租與設租的機會。因此，界定行政規(guī)劃的合理范圍與能否樹立正確的行政理念密切相關。誠如美國學者湯瑪斯·戴伊所言“理念具有力量。人們被理念(信仰、象征、教條)所強制著，這個程度超乎人們的理解。誠然，整個社會是被我們通常稱作為意識形態(tài)的理念系統(tǒng)而形塑而成的”[2]結(jié)合我們的實際，其中影響較大的有“以人為本”的理念、服務行政的理念、利益平衡理念、可持續(xù)發(fā)展理念等。這些理念的樹立都是行政規(guī)劃得以完美實施的內(nèi)在因素。

　　當然，除了以上三個方面外，還有其他的制約因素，如對行政規(guī)劃性質(zhì)的認識、公民意識的成熟化程度、行政法治背景、國土空間資源的客觀分析等，囿于篇幅，不多闡述。

　　摘自：宋雅芳著《行政規(guī)劃的法治化:理念與制度》