志愿服務立法的若干疑難問題分析
改革開放后，中國的志愿服務事業(yè)有了很大發(fā)展，立法工作也有了一定的進展，但總體來說，關于志愿服務的法律規(guī)范還不完善，立法工作嚴重滯后于志愿服務事業(yè)快速發(fā)展的需要，一些制約志愿服務立法的疑難問題需要認真研究解決。本章對此略加探討。
一、關于志愿服務管理體制
我國現(xiàn)有與志愿服務管理緊密相關的法律、法規(guī)包括《基金會管理辦法》(1988年頒布)、《社會團體登記管理條例》(1989年頒布，1998年9月重新修訂)、《外國商會管理暫行規(guī)定》(1998年頒布)、《民辦非企業(yè)單位登記
管理暫行條例》(1998年頒布)、《公益事業(yè)捐贈法》(1998年頒布)以及民政部等部門的政府規(guī)章和地方法規(guī)及地方政府規(guī)章。由于缺少專門法律，沒有統(tǒng)一的志愿服務協(xié)調(diào)管理機構，現(xiàn)有的分類管理體制缺乏完整性，在一定程度上存在政社不分、條塊分割、政出多門、資源浪費等情況，眾多的志愿者組織之間存在著信息不共享、管理缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性等現(xiàn)象，也沒有形成經(jīng)常性的相互交流和合作的機制，影響了志愿服務工作的總體開展。
如第二章所講，我國各地的志愿服務的具體領導和管理機關并不統(tǒng)一，各種體制也都存在需要解決的特殊問題。在由志愿者工作委員會領導與推動的體制中，志愿服務在社會穩(wěn)定與發(fā)展中的作用發(fā)揮較好，有利于黨和政府樹立良好的社會形象。但如果處理不好工作委員會與有關職能部門的關系，則容易出現(xiàn)機構重疊、職責交叉、政出多門的問題，不利于行政成本的降低。在由精神文明建設委員會領導與推動的體制中，由于各精神文明建設委員會都是由黨政領導擔任主要負責人，各相關部門領導作為成員，具有較大的社會影響力，有利于推動志愿服務事業(yè)的興旺發(fā)展。但由于精神文明建設委員會側重于社會文明的推動，注重宣傳活動與精神培育，在多元化的社會服務體系建設方面仍然不足。共青團管理體制的優(yōu)點比較突出，共青團有強大的服務組織網(wǎng)絡，并且志愿者行動最先由共青團組織開展起來，長期以來積累了豐富的經(jīng)驗，具有強大的凝聚力和號召力。同時，該體制的不足也很明顯，即容易將志愿服務活動局限于青年人開展的活動，無法吸收經(jīng)驗豐富、富有時間的老年人以及年富力強的中年人，也容易使人們將“全社會的”志愿服務看成為“共青團的”志愿服務，特別是部分政府有關部門將組織參與志愿服務看成是支持團委的工作，而沒有看到是全社會各部門的共同責任。并且，這種體制下的志愿服務還容易發(fā)生以I臨時活動形式代替長期服務的問題。在社團管理的體制中，一方面因為缺少社會化機制，部分地區(qū)實際上仍然是共青團主管，存在著廣泛性、代表性不足的問題；另外，部分地區(qū)的社團管理也存在管理主體的合法性受質疑的問題；即使通過法律、法規(guī)授權解決了管理主體的合法性問題，也仍然存在權威性不強、社會不認同的問題。在混合領導體制下，一方面可能存在第一種體制所存在的問題，也可能導致志愿者組織產(chǎn)生“上面千條線、下面一根針”的困惑，影響其對社會服務的投入。
基于我國多年來社會組織發(fā)展幼稚化的實際，以及志愿服務與社會需求之間供給不足的矛盾，加之政府推動具有的實效性，有研究者認為，現(xiàn)階段志愿服務發(fā)展仍需政府扶持和管理。針對當前志愿者組織分散、缺乏統(tǒng)一管理的不足，有必要建立統(tǒng)一的志愿服務管理機構。有的專家建議，由國家發(fā)展和改革委員會、民政部、勞動和社會保障部以及其他相關部委共同參與組成，負責實施志愿服務的規(guī)劃與指導工作；現(xiàn)有的共青團系統(tǒng)的志愿者組織和社區(qū)組織可以參照美國的經(jīng)驗，分別成立不同的志愿者組織，依法組織志愿服務活動，形成全國性志愿者組織網(wǎng)絡，共同承擔全國性的志愿服務工作的實施。①當今世界，政府緩和規(guī)制、社團自治、非政府組織發(fā)展是一個普遍趨勢。因此，志愿服務立法的主導思想應當是盡量突出志愿者組織的自主性和靈活性，弱化機構設置和歸口管理。如何處理放松管制與加強領導這兩者的關系，從中找到一個平衡點，是志愿服務立法在確立志愿服務管理體制時首先要解決的問題。
有的研究者認為，考慮到我國社會組織較為幼稚，自治權利孱弱，自律程度較低，志愿服務事業(yè)發(fā)展較慢，若脫離政府推動，則很難發(fā)展；同時志愿服務又是一種非營利的、以個體自主意愿為基礎的社會公益活動，其性質決定了應當確立“低度管理、高度自治”的觀念，盡可能減少政府的干預，因此，政府想對志愿服務的發(fā)展產(chǎn)生正面影響，但又有顧慮，于是便借助于一個較高層次且具有一定官方色彩的組織對志愿服務事業(yè)進行統(tǒng)一管理，從而平衡政府管理和社會自治的關系�；谶@樣的考慮，我國的一些地方，如北京、廣東、寧波、撫順等地規(guī)定，由當?shù)刂驹刚邊f(xié)會負責區(qū)域性的志愿服務活動的規(guī)劃、組織、管理、指導、協(xié)調(diào)等工作，也就是說，地方立法在事實上賦予志愿者協(xié)會對當?shù)刂驹阜⻊栈顒蛹右怨芾淼穆毮埽欢@樣的立法實踐為志愿者協(xié)會承擔具體管理職責創(chuàng)造了條件。
當下，我國的志愿者協(xié)會是志愿者組織的一種，是基于社會公益而進行志愿服務的專門組織，承擔著組織志愿者提供志愿服務的社會功能。也就是進行志愿者的招募、注冊、培訓，組織志愿者提供服務等，并且承擔由此產(chǎn)生的相應法律責任。還有，志愿者協(xié)會是志愿者組織中層次較高的一種組織。根據(jù)我國《社會團體登記管理條例》的規(guī)定，社會團體是要接受登記管理機關和業(yè)務主管單位的雙重監(jiān)管的，社會團體要獲得合法身份，必須先找到一個業(yè)務主管單位，因此，社會團體注冊比較困難。由于有此門檻，一些社會組織不得已只進行工商注冊，而更多的則選擇了不注冊，成為草根組織。據(jù)調(diào)研了解，實際上，各地通常都有一個在當?shù)孛裾块T進行登記的志愿者協(xié)會，這一協(xié)會往往是唯一可以獲得民政登記的志愿者組織。而絕大多數(shù)的志愿者組織無法獲得社團登記，因此，相比其他志愿者組織，志愿者協(xié)會的身份更正式、層次更高，對內(nèi)能夠在特定區(qū)域內(nèi)承擔組織、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、指導志愿服務工作的管理功能，對志愿服務供需情況進行發(fā)布、協(xié)調(diào)，并加強“行業(yè)”自律，對志愿服務工作進行總結、交流，對區(qū)域內(nèi)的志愿服務和相關人員進行指導、建議、表彰、批評等。
基于上述原因，各級志愿者協(xié)會能夠承擔起一定的志愿服務管理職責。在此前提下，志愿服務應該成立工作委員會，由黨委或政府相關領導擔任主任，并吸收與志愿服務工作相關的各政府部門如民政局、工商局、城管局、教育局等作為成員單位參與，其職能是：對行政區(qū)域內(nèi)的志愿服務活動進行組織、協(xié)調(diào)和指導；研究志愿服務工作的重大事項；制定、完善志愿服務的制度；協(xié)調(diào)有關部門，推動志愿服務工作。各類志愿者組織在接受相關上級主管部門和社會各界的監(jiān)督的同時，可以到所在地的志愿服務工作委員會進行登記備案，并接受其指導、監(jiān)督和管理。這樣就可以將政府機關、社會團體、企事業(yè)單位和其他各類志愿者組織納入自上而下的組織管理體系之中，便于規(guī)范管理、整合資源，形成合力，加大對志愿服務工作的支持。志愿服務的具體職責應由各級志愿者協(xié)會來承擔，即立法上的志愿者協(xié)會職能和實踐中的政府角色相結合，逐步推進志愿服務的成熟度和社會化。這既有利于實現(xiàn)政府的社會管理職能，也符合現(xiàn)階段志愿者組織發(fā)育不成熟的現(xiàn)狀，以達到培育公民社會的目的。
從理論上講，這樣的體制在當前是比較合適的，得到了部分地方立法的認可，并在一些地方加以實踐。支持這種體制的意見則認為，我國民間組織的發(fā)展還處于起步階段，自律的機制還不夠成熟，政治、經(jīng)濟改革不到位，社會的承受能力也有限，加上我國還處于社會主義初級階段，社會問題比較多，所以對包括志愿者組織在內(nèi)的社會團體進行嚴格控制和管理的雙重體制是必要的。
但前面所提到的混合體制存在的問題，在這種方案中似乎沒有解決。在該方案中，志愿者協(xié)會的權威性是否會受到其他社會主體的質疑、體制運行成本是否缺乏精細的考量等問題也都沒有完全得到解決。從更宏觀的背景上講，一些地方立法在志愿者組織的外部管理方面所確定的是雙重管理體制，即歸口管理、雙重負責、分級管理。成立一家志愿者組織，首先應該經(jīng)過業(yè)務主管單位的審查同意，才能到民政主管機關辦理登記。在日常的監(jiān)督和管理中，登記管理機關和業(yè)務主管單位都有監(jiān)管的職責。關于這種體制，批評的意見認為，現(xiàn)行法律對民間組織的基本政策就是嚴厲限制，要成立一個志愿者組織，必須找一個掛靠單位、主管單位，這個單位必須跟政府有關系，這是很大的障礙。這種雙重管理體制“在目前可能是世界上除了朝鮮等少數(shù)國家以外最嚴厲的行政管理體制之一”。①這種狀況造成很多社會需要的基層志愿者組織雖然成立，但因為無法找到業(yè)務主管單位或者無法獲得業(yè)務主管單位批準而一直沒有在政府行政管理機關辦理登記，從而處于自生自滅的“地下”狀態(tài)，無法獲得政府的支持或資助，也無法得到必要的監(jiān)督與管理。而在西方，人們認為，成立私營的非營利組織是一種社會權利，公民想申請成立志愿者組織非常容易，政府一般不會加以干涉。國家一般也沒有專門對志愿者組織進行管理的機構，只有監(jiān)督、評估和協(xié)調(diào)機構。批評意見還認為，雙重管理的職責不清。雖然是兩層管理，但有時候還是出現(xiàn)管理失控的現(xiàn)象，同時也導致行政機關或業(yè)務主管單位過多地干預志愿者組織的發(fā)展，使這些組織缺乏獨立性和自律性。
另一種意見認為，分析雙層管理體制的關鍵不在于是否有兩個機關對同一事項進行管理，對于某些重要的、跨領域的、交叉的事項，應實行雙重或多重管理，比如在能源、交通、金融等國家重要經(jīng)濟領域開展工作的社團，在登記前必須先獲得行業(yè)主管部門的審查同意。分析社團的雙重管理，關鍵是看業(yè)務主管單位的管理具有什么性質。如果是一種行業(yè)性質的管理，這是可以理解的，因為這種管理是面向全社會、全行業(yè)的，所有社會主體都有同樣的機會申請審批；但如果把行業(yè)主管部門的管理看作是對下屬單位的管理就，應該改革，因為它把公民的結社自由變?yōu)樾袠I(yè)主管單位的特權，把社團變成行政機關的附屬物。
雖然當前的志愿服務管理體制有其產(chǎn)生的社會歷史文化原因和理論依據(jù)，但批評意見也不無道理。如何按照黨的“十七大”所提出的“轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能”的要求，改革和完善志愿服務管理體制，需要我們進行積極的理論探索并大膽地進行實踐嘗試，也需要整個政府管理體制的改革來推動和配合。
摘自：莫于川著《中國志愿服務立法的新探索》
