完善舉報中心的設(shè)想
正如人們以期待而又熱烈的目光注視著它的問世，并以巨大的熱情支持著它一樣，我們在欣喜中，更多的是冷靜地注視著它的成長，并盡最大努力使之健康地發(fā)展。
舉報中心可以視為反貪局的胚胎。完善舉報工作，也是為反貪局的誕生創(chuàng)造條件。在舉報中心迅猛發(fā)展的過程中，有兩個問題引起了我的極大關(guān)注。一是在舉報機構(gòu)的建設(shè)過程中，存在一種“大廉政舉報”思想；二是在舉報中心的運作過程中，出現(xiàn)嚴(yán)重的“消化不良”現(xiàn)象。從我國政治體制整體的角度說，舉報制度是一個廣義的概念。接受舉報的主體既可以是國家權(quán)力機關(guān)，也可以是國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)，還可以是行政監(jiān)督機關(guān)；舉報的對象，既可以是違反政紀(jì)、黨紀(jì)的行為，也可以是違法犯罪行為。順應(yīng)黨、政機關(guān)廉潔的需要，我國的舉報工作首先在國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)——人民檢察院系統(tǒng)取得突破性的進展，全國各級檢察機關(guān)紛紛成立國家工作人員職務(wù)罪案舉報中心，并已取得初步成效。隨之而來的是，監(jiān)察系統(tǒng)也紛紛建立舉報中心，一些省份的工商局、稅務(wù)局等機關(guān)也設(shè)立了舉報機構(gòu)。
舉報機構(gòu)雨后春筍般地出現(xiàn)，人民群眾在欣喜之余，卻又感覺到有點眼花繚亂，遇到具體的舉報問題時，往往不知向哪一家投訴好，有些干脆寫成文字材料，一式多份，天女散花似的散發(fā)出去。而地方黨政領(lǐng)導(dǎo)感覺到各舉報機構(gòu)之間的關(guān)系實難協(xié)調(diào)。一些領(lǐng)導(dǎo)人出于“省人、省錢”的想法，傾向于將檢察、監(jiān)察兩家的舉報中心合二為一，還有些甚至設(shè)想將紀(jì)檢、檢察、監(jiān)察、工商、稅務(wù)等有關(guān)的業(yè)務(wù)機構(gòu)全部集中起來，成立一個大而全的高度統(tǒng)一的廉政舉報機構(gòu)。而事實上，有的地方在批準(zhǔn)檢察機關(guān)成立舉報機構(gòu)時，在機構(gòu)的名稱上有意識地省略舉報機構(gòu)的隸屬關(guān)系。因此，各舉報系統(tǒng)的歸屬問題，協(xié)調(diào)問題，是妨礙舉報制度健康發(fā)展的一個大問題。
我們認為，盡管這種做法主觀愿望是為了抓好黨政機關(guān)的廉政建設(shè)，但解決問題的關(guān)鍵并非在合并、統(tǒng)一。成立“大一統(tǒng)”的舉報機構(gòu)，不僅有悖于社會主義的法制原則，不符合憲法原則，不利于法制的健全，而且混淆了黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督和法律監(jiān)督的職權(quán)，不利于發(fā)揮各自在廉政建設(shè)中的作用，在實踐中會使各機關(guān)陷入更加尷尬的境地。根據(jù)我國憲法規(guī)定，檢察院、政府是國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生的兩個平行的不同機構(gòu)。政府機關(guān)行使國家行政管理權(quán)力，監(jiān)察權(quán)、工商行政管理權(quán)均歸屬于行政管理權(quán)，紀(jì)委是黨的紀(jì)律檢查機關(guān)，對于違反黨紀(jì)的共產(chǎn)黨員，根據(jù)所犯錯誤的性質(zhì)、程度和本人的態(tài)度，按照黨章和黨的《準(zhǔn)則》的規(guī)定進行處理。而檢察機關(guān)則行使國家專門的法律監(jiān)督權(quán)，法律監(jiān)督權(quán)是檢察機關(guān)特有的權(quán)力，既不能由其他部門行使，也不能由檢察機關(guān)與其他部門共同行使。顯而易見，他們職責(zé)不同，監(jiān)督對象的性質(zhì)、范圍不同，處理問題的依據(jù)也不同�！昂隙䴙橐弧�、“合諸為一”的觀點，將國家的法律監(jiān)督權(quán)和行政、政黨管理權(quán)混為一談，模糊了不同國家機構(gòu)之間、國家機構(gòu)和政黨之間的不同點，淡化了它們之間的制約關(guān)系，不符合法制建設(shè)所必需的“合理制衡”趨向，更不利于民主建設(shè)的發(fā)展。設(shè)立舉報中心的根本目的在于，健全人民檢舉制度，加強民主監(jiān)督，強化國家的制約機制。如果我們在舉報中心歸屬問題上，不清醒地樹立這種觀念，走“合并”、“統(tǒng)一”的路子，就容易導(dǎo)致新的黨政不分，政“法”不分和黨“法”不分，從而否定了舉報制度的民主進步和法律意義。在舉報實踐中，“合并”、“統(tǒng)一”的做法仍然無法克服不同類型的舉報之間的矛盾。領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系方面，黨組織領(lǐng)導(dǎo)、行政長官、檢察長官在同一舉報機構(gòu)兼職，無法依法獨立行使各自獨立的職權(quán)，使得這一機構(gòu)將長期地成為一種臨時的工作機構(gòu)，不可避免走上聯(lián)合辦公一聯(lián)合辦案的弊端重重的老路。人民檢察機關(guān)是保證國家行政機關(guān)廉潔的重要法律監(jiān)督機構(gòu)，而把人民檢察機關(guān)與行政機關(guān)的舉報機構(gòu)“合二為一”，勢必會失去公民的信任，也會失去存在的意義。工作程序方面，“大而全”的舉報機構(gòu)，究竟適用查處一般違紀(jì)案件的辦案程序，還是適用刑事訴訟程序，或者是遵循一種超脫于現(xiàn)行政策和法律的工作程序，將是無法解決的問題。照此而行，工作程序要么無章可循，要么引起混亂、無所適從，對同一事件、案件表面上各部門都有責(zé)任，實際誰也沒有負完全的責(zé)任�？梢�，考慮舉報中心的歸屬問題的著眼點，不應(yīng)放在“省事”、“大而全”上面，而應(yīng)當(dāng)放在有利于民主與法制建設(shè)的大方向上。
主張各系統(tǒng)的舉報機構(gòu)的相對獨立，反對互相混淆，越俎代庖的生硬的“統(tǒng)一”，并非意味著我們對各舉報系統(tǒng)之間的聯(lián)系、協(xié)調(diào)和合理配合有所忽視。相反，我們意識到必須采取有效的措施來解決協(xié)調(diào)問題。解決矛盾的前提，首先應(yīng)解決各舉報機構(gòu)的受理舉報范圍問題。各舉報系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律賦予自身的職能，界定接受舉報的圍，并公布于眾，以盡量減少交叉、重復(fù)的舉報。各舉報機構(gòu)的名稱也盡量反映本身的工作特點，而不應(yīng)采用那些容易引起公眾誤解的稱謂。例如，檢察機關(guān)的舉報中心可采用“職務(wù)罪案舉報中心”，監(jiān)察機關(guān)的舉報中心可采用“行政違紀(jì)舉報中心”。各舉報系統(tǒng)的工作范圍科學(xué)界定并得到公眾了解和熟悉，可以大大地減少舉報內(nèi)容與舉報接受部門不符的情況。
當(dāng)然，期望做到完全避免舉報“不對口”的現(xiàn)象是不可能的。一方面，我國人口眾多，文化素質(zhì)各地各人參差不齊，公民了解政策和法律的程度不一致，必然存在部分文盲，“法盲”也就無法消滅；另一方面，某一事件、某一行為對舉報者來說，可能前因后果都了解，也可能只了解其中一部分，舉報人了解的事實中可能是違法部分、違紀(jì)部分，也可能是犯罪部分；再者，一些行為的性質(zhì)，并非一下子就能夠蓋棺定論，舉報人難免發(fā)生認識偏差，從而進行不恰當(dāng)?shù)呐e報；還有部分行為，在違紀(jì)、違法和犯罪的構(gòu)成方面，政策法律界限無法嚴(yán)格區(qū)分，它的性質(zhì)既有“交叉”的可能，也有相當(dāng)時間內(nèi)無法區(qū)分的可能。因此，不管我們主觀愿望如何，“不對口”的舉報現(xiàn)象或多或少將長期存在。
唯一正確可行的辦法，就是通過主觀努力，盡可能減少“不對口”舉報，適宜地移送這類舉報，恰當(dāng)處理和回復(fù)此類舉報。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵在于搞好各舉報系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)工作。協(xié)調(diào)工作固然要接受各級黨委的宏觀領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，但更重要的是在這種領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)前提下，各部門之間聯(lián)合制定有效的具體協(xié)調(diào)制度，并上升為國家的法律，由各級人大常委會監(jiān)督執(zhí)行。各舉報機構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門小組或指定專人負責(zé)協(xié)調(diào)的聯(lián)絡(luò)工作，定期召開聯(lián)席會議，協(xié)調(diào)不成的，報人大常委會作出決定，各部門在必須執(zhí)行決定的同時，可向上級人大常委會直至全國人大常委會提出異議和理由。
“大廉政舉報中心”思想的出現(xiàn)，使我們擔(dān)心有可能使剛剛成立的舉報機構(gòu)走上歧路。舉報機構(gòu)作為建立整個懲貪系統(tǒng)機制的一步棋子，也可能由于舉報中心這“一著不慎”，導(dǎo)致整個懲貪系統(tǒng)機制“滿盤皆輸”。我們曾設(shè)想迅速成立整個懲貪系統(tǒng)機制，以整個懲貪系統(tǒng)機制的法律監(jiān)督性質(zhì)，去固定其組成部分——舉報機構(gòu)的法律監(jiān)督性質(zhì)。
關(guān)于“消化不良”的問題。正如我們批準(zhǔn)深圳市作為廣東省檢察機關(guān)開展舉報工作的第一個試點時所預(yù)想一樣，舉報中心的建立，使檢察機關(guān)迅速擺脫了自1987年初撤銷“經(jīng)打辦”后所出現(xiàn)的案源嚴(yán)重不足的困境。深圳市舉報中心成立僅兩個月，就接受476名群眾舉報經(jīng)濟犯罪和其他利用職務(wù)犯罪線索356件。但是，在同樣的時間，只能查處其中21件。檢察機關(guān)的懲貪工作迅速由“找米下鍋”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋涣肌�。�?988年12月，廣東全省各級檢察機關(guān)舉報中心共受理群眾舉報7000多件。其中屬于信函舉報的5700多件，在信函舉報中，匿名的2700多件，占47％強。在這2700多件匿名舉報中，屬于貪污、受賄、挪用公款的有1200多件，也占47％強。這里頭，尤其引人注目的是：信函舉報貪污，匿名的占45％強；信函舉報受賄、挪用公款，匿名的均占57％強。有人認為匿名是不負責(zé)任之舉，也有人認為匿名是一種斗爭策略。我覺得，這種斗爭策略的背后，毫無疑問存在著一種對舉報中心的功能持懷疑和試探的心態(tài)。在受理的7000多件舉報中，檢察機關(guān)轉(zhuǎn)其他部門調(diào)查4100多件，占58％強；自己調(diào)查1400多件，占20％。已立案偵查213件，占15％，其中萬元以上大案97件，起訴60人，為國家挽回經(jīng)濟損失計人民幣1600多萬元、港幣近500萬元。這組數(shù)字，我認為明顯包含著這樣不同而又相關(guān)的兩層意思：一是經(jīng)過檢察機關(guān)卓有成效的努力，舉報中心正在顯示其強盛的生命力。二是檢察機關(guān)有能力受理大量的舉報，但還沒有能力去調(diào)查大量的舉報；檢察機關(guān)正在為舉報工作盡心盡力，但檢察機關(guān)的舉報工作并沒有盡如人意。事實上已有一些群眾對個別舉機構(gòu)的工作效率提出了批評。
當(dāng)時的一位中央主要領(lǐng)導(dǎo)同志曾對舉報工作作過如是批示：“設(shè)立舉報電話是一項很重要的措施，但相應(yīng)的一系列的工作必須跟上去，不然熱鬧一陣又會冷落下去，成為一種形式。此點務(wù)請注意!”舉報中心面臨的狀況，不能不令我們注意。
1988年11月底12月初，在全省檢察長工作會議上，我強調(diào)說，既然設(shè)立了舉報中心，就一定要非常嚴(yán)肅、非常認真地對待，我們要把舉報工作提到人民檢舉制度這個高度來抓，要把它作為傾聽人民呼聲、保障人民行使民主權(quán)利的一個有效途徑來看待，把它作為人民監(jiān)督國家機關(guān)和國家工作人員的重要手段來看待，持之以恒，堅持下去。目前，迫切需要解決的問題是必須盡快提高舉報工作的效率，做好舉報材料的分流處理工作。而最關(guān)鍵的一條是要抓緊查處工作。并將查處的結(jié)果適時和適當(dāng)?shù)叵蚬娮餍畔⒎答�。千萬防止雷聲大，雨點小。只有查處工作搞好了，揭露了貪污賄賂犯罪分子的罪行，使之得到懲罰，并及時把結(jié)果反饋給舉報人，取信于民，讓群眾看到懲貪斗爭的實際成效，這樣才能進一步激發(fā)人民群眾同犯罪作斗爭的積極性，不斷推動舉報工作的開展。否則，將會斷送舉報工作。
我這樣說并非危言聳聽。盡管舉報工作剛剛起步，就顯示出強大的生命力，但它畢竟是不成熟的新生事物。現(xiàn)在面臨的迫切問題是，由于查處的工作跟不上，舉報線索大量積壓，對舉報人來說，舉報猶如石沉大海，人民群眾被激發(fā)起來的舉報熱情必將受到冷遇，舉報中心也就必然被認為是“換湯不換藥，還是信訪老一套”，失去廣大人民群眾的信賴和支持，出現(xiàn)信任危機。失去群眾基礎(chǔ)，也就失去其生存的社會土壤。所以，應(yīng)該明白，是否失信于民，是關(guān)乎舉報中心存亡的大問題，甚至是直接影響到檢察機關(guān)懲治貪污賄賂犯罪工作其他改革措施能否順利有效地進行的問題。因此，舉報工作存在著一個如何迅速取信于民的問題，也就是舉報工作如何進一步推進和深化的問題。它能否解決，除社會各界給予更多的理解、支持和幫助外，關(guān)鍵的是取決于我們能否抉擇改革的態(tài)勢從整體上去提高懲貪工作的效率，尤其是提高查處工作的效率。
這些，都是來自對客觀現(xiàn)實的反映，是正視現(xiàn)實并決心改變現(xiàn)實的思考。舉報中心的建立，不僅僅在于我們已經(jīng)走上了一條改革的新路，而且在于我們正在集聚成功的經(jīng)驗，在于我們越來越清醒地看到了面臨的困難和擺脫困境的出路，并以更強烈的改革意識推進和深化懲貪工作。
我清楚地感覺到，一個我們面臨的刻不容緩的工作就是，必須加快整個懲貪系統(tǒng)機制的細節(jié)研究工作和出臺前的準(zhǔn)備工作，并盡快成立，付諸實施。
我完全相信，廣東省檢察機關(guān)能夠在全國檢察機關(guān)率先開創(chuàng)舉報工作的歷史，也將能夠率先譜寫懲貪系統(tǒng)機制的新篇章。
摘自：肖揚著《反貪報告:共和國第一個反貪污賄賂工作局誕生的前前后后》
