應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一由人民法院作為我國的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)
不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的選擇對于不動(dòng)產(chǎn)登記制度的構(gòu)建具有重要意義。目前世界上主要有兩種模式：一種是司法機(jī)關(guān)，法院設(shè)立登記局；第二種是設(shè)立專門的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國的國情和世界各國的立法例，我國的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)在縣級法院。理由如下：
(一)從不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)來看
1．不動(dòng)產(chǎn)登記具有私法性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)不宜介入。不動(dòng)產(chǎn)登記以物權(quán)公示原則為根據(jù)，是對不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅賦予具有國家權(quán)威的公示效力的行為。不可否認(rèn)，不動(dòng)產(chǎn)登記既具有私法性質(zhì)，又具有公法性質(zhì)，但如前所述，其私法性質(zhì)是主要的、決定性的，公法性質(zhì)是次要的、輔助性的。王利民教授指出：“不動(dòng)產(chǎn)登記雖然由國家有關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，體現(xiàn)了國家對不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)關(guān)系的管理或者干預(yù)，但這種管理或干預(yù)的對象是“私權(quán)”，是一種私權(quán)管理或干預(yù)，其根本目的在于確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)法律關(guān)系并依法保護(hù)物權(quán)不受非法侵犯，即這是一種對私權(quán)服務(wù)性的和保障性的管理或干預(yù)。”①然而，我國卻一直沿襲著把不動(dòng)產(chǎn)登記的主要性質(zhì)視為行政管理的錯(cuò)誤觀念，甚至為登記究竟是行政許可還是行政確認(rèn)行為而爭論不休。《物權(quán)法》在第2章專設(shè)第1節(jié)規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記制度，一舉糾正了這一錯(cuò)誤觀念，使不動(dòng)產(chǎn)登記回歸民法。因此，對于具有民事司法性質(zhì)的登記，由行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)是不合適的。
2．我國的不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)質(zhì)主義審查模式具有民事司法的性質(zhì)，適宜由法院進(jìn)行審查。我國《物權(quán)法》第lI條規(guī)定：“當(dāng)事人申請登記，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同登記事項(xiàng)提供權(quán)屬證明和不動(dòng)產(chǎn)界址、面積等必要材料�！钡�12條規(guī)定：“登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：(一)查驗(yàn)申請人提供的權(quán)屬證明和其他必要材料；(二)就有關(guān)登記事項(xiàng)詢問申請人；(三)如實(shí)、及時(shí)登記有關(guān)事項(xiàng)；(四)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。申請登記的不動(dòng)產(chǎn)的有關(guān)情況需要進(jìn)一步證明的，登記機(jī)構(gòu)可以要求申請人補(bǔ)充材料，必要時(shí)可以實(shí)地查看�！备鶕�(jù)《物權(quán)法》的上述規(guī)定，我國實(shí)行的是不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)質(zhì)審查制度。在這種制度模式下，登記機(jī)關(guān)首先要對有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)申請材料的完備性進(jìn)行審查，同時(shí)對材料的真實(shí)性作出評判，從而掌握物權(quán)的真實(shí)情況。其次，登記機(jī)關(guān)還要對當(dāng)事人的意思表示是否真實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，確認(rèn)意欲變動(dòng)物權(quán)的民事法律行為是否成立。在上述審查登記過程中，登記機(jī)關(guān)實(shí)施的行為，是一種處于中間人位置作出的民事權(quán)利狀況確認(rèn)行為，十分類似于裁決行為，顯然具有司法的性質(zhì)。
(二)從國際立法經(jīng)驗(yàn)來看
世界各國的不動(dòng)產(chǎn)登記立法模式各不相同，主要有大陸法系國家的實(shí)質(zhì)主義登記模式和形式主義登記模式，以及在英美法系國家中，發(fā)端于澳大利亞、盛行于美國大部分州的托倫斯登記制和我國香港的契據(jù)登記制。國外的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不盡一致，歸納起來，主要有兩種類型：
第一類是司法機(jī)關(guān)，如德國和美國。德國《土地登記條例》第l條第1款規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記簿由地方法院(不動(dòng)產(chǎn)登記局)統(tǒng)一掌管。不動(dòng)產(chǎn)登記局對本區(qū)域內(nèi)的土地有管轄權(quán)。”但是，作為法院的不動(dòng)產(chǎn)登記局并不是普通法院，而是專門管轄不動(dòng)產(chǎn)登記的司法機(jī)構(gòu)。在德國，不動(dòng)產(chǎn)登記是司法行為而不是行政行為，其行為的結(jié)果與法院的初審判決有同等效力。因此，對因不動(dòng)產(chǎn)登記而產(chǎn)生的糾紛不必起訴，而是直接向上一級法院上訴。瑞士的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)大多為各州的地方法院。①而美國也是由地方法院行使登記的職能。②我國在民國時(shí)期也曾把法院作為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，只是當(dāng)時(shí)軍閥割據(jù)，法制基礎(chǔ)不好，所以才改而實(shí)行具有司法意義的民事行政部門登記的體制。
第二類是專門設(shè)立的登記機(jī)關(guān)，如日本的《不動(dòng)產(chǎn)登記法》第8條第12項(xiàng)：“登記事務(wù)，以管轄不動(dòng)產(chǎn)所在地的法務(wù)局，地方法務(wù)局或其支局，派出所為登記所，而予以管轄。”在日本，登記事務(wù)是由隸屬于法務(wù)省之法務(wù)局主管，包括法務(wù)局所屬派出機(jī)關(guān)，全日本各地約有550個(gè)登記所。而由以法務(wù)局長為頂點(diǎn)，統(tǒng)括登記官、登記專門職員等國家公務(wù)員接受申請人所提出之登記申請書后辦理。①依據(jù)日本的法理，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的職責(zé)行為仍然屬于民事司法性質(zhì)的行為。我國臺(tái)灣地區(qū)“土地登記規(guī)則”第4條規(guī)定，“土地登記，由土地所在地之直轄市、縣(市)地政機(jī)關(guān)辦理之。但該直轄市、縣(市)地政機(jī)關(guān)在轄區(qū)內(nèi)另設(shè)或分設(shè)登記機(jī)關(guān)者，由該土地所在地之登記機(jī)關(guān)辦理之�！奔从膳_(tái)灣市縣政府與轄區(qū)內(nèi)設(shè)置的專門的地政事務(wù)所，主辦不動(dòng)產(chǎn)登記。但是臺(tái)灣的地政機(jī)關(guān)更多的是具有民事性質(zhì)而非行政性質(zhì)。
研究大陸法系和英美法系等不同國家的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，可以得出以下結(jié)論：
(1)登記機(jī)關(guān)的職權(quán)范疇在性質(zhì)上都不承擔(dān)公法上的政府管理監(jiān)督的職能，而是賦予民事個(gè)體自由行使、選擇、判斷，登記機(jī)關(guān)只是消極地確認(rèn)和向社會(huì)公眾公示，以達(dá)到物權(quán)變動(dòng)公示原則所要求的目的，這種行為不是行政行為而是民事司法行為。即使由行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)時(shí)，該行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)也不是一般的行政管理，而是民事的司法行政。
(2)無論是德國的法院土地登記局、美國、瑞士的地方法院還是日本的地方法務(wù)局，都是統(tǒng)一由一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記。由統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)登記，能夠避免重復(fù)登記、登記資料分散的缺點(diǎn)，有助于當(dāng)事人在設(shè)立、變更不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)時(shí)減少不必要的負(fù)擔(dān)。
(3)各國不存在分級管理的立法。
可見，不由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)登記的職能是國際立法的慣例。究其原因，是由于行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)的是對社會(huì)的行政管理職能，具有公法的性質(zhì)，其不宜對不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的得喪變更這一純粹的私法行為進(jìn)行公示。
(三)從司法的性質(zhì)來看
人民法院作為國家的司法機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著依照法定職權(quán)和程序，具體適用法律處理案件的專門活動(dòng)。人民法院有著不同于國家行政機(jī)關(guān)的自身特點(diǎn)，正是這些特點(diǎn)，使其在行使不動(dòng)產(chǎn)登記的職能方面具有優(yōu)越性。
1．司法具有中立性，能夠公正、準(zhǔn)確地進(jìn)行判斷。我國《憲法》第126條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”人民法院行使職權(quán)時(shí)，必須以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，不受非法律因素所左右。而行政機(jī)關(guān)具有鮮明的傾向性，政府總是更關(guān)心自己的行政目標(biāo)和效率。相對于行政機(jī)關(guān)而言，司法機(jī)關(guān)更能夠居中考慮當(dāng)事人的利益，而不去關(guān)注行政利益，避免公民的權(quán)利遭受行政權(quán)力的侵害。
2．司法具有終極性，以法院作為登記機(jī)構(gòu)更能體現(xiàn)登記的國家公信力。與此相反，行政權(quán)雖然也是以國家權(quán)威作為后盾，但是它的決定只具有“先定力”、“執(zhí)行力”，是否合法、合理，還需要行使判斷權(quán)的司法機(jī)關(guān)進(jìn)行判斷。無論是把國土資源部還是把建設(shè)部作為我國的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，在發(fā)生爭議時(shí)，這些機(jī)構(gòu)的終極性權(quán)威就會(huì)受到質(zhì)疑，又會(huì)引發(fā)許多糾紛。而如果以法院作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)構(gòu)更符合該種情況下實(shí)質(zhì)審查的要件。如果利害關(guān)系人對登記持有異議，則可直接向上級法院上訴，以異議人與登記人為原、被告雙方，就事實(shí)問題與法律問題直接展開訴訟。而不必再以登記機(jī)構(gòu)為被告，有利于將焦點(diǎn)集中于當(dāng)事人的權(quán)屬爭議。
3．由人民法院作為登記機(jī)構(gòu)，有助于法院訴訟活動(dòng)的進(jìn)行和判決的執(zhí)行。如果不動(dòng)產(chǎn)由當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)統(tǒng)一登記，使所有的不動(dòng)產(chǎn)的資料和信息都統(tǒng)一掌握在人民法院，有利于當(dāng)事人調(diào)查收集證據(jù)，保障訴訟的順利進(jìn)行。此外，也有助于緩解當(dāng)前人民法院“執(zhí)行難”特別是涉及不動(dòng)產(chǎn)的判決“執(zhí)行難”的問題，必將有力地增強(qiáng)人民法院判決的公信力，也是司法改革的目標(biāo)之一。
(四)從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看
科斯指出：在決定政府對經(jīng)濟(jì)制度的干預(yù)是否適當(dāng)時(shí)，僅僅證明沒有政府的干預(yù)市場的運(yùn)行就會(huì)有缺陷是不夠的；因?yàn)檎\(yùn)行也可能有缺陷。必要的是，應(yīng)將特定情形下的市場和政府實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)行對比。①我國二十多年的實(shí)踐證明，行政機(jī)關(guān)通過賦予不動(dòng)產(chǎn)登記以行政管理性質(zhì)而期望維護(hù)市場交易的安全和秩序的舉措是不經(jīng)濟(jì)的。這種規(guī)定借鑒了蘇聯(lián)模式，過分強(qiáng)調(diào)國家目標(biāo)；在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，又被加上了部門的利益。我國現(xiàn)行的登記制度完全利用登記機(jī)關(guān)行政權(quán)力的高效、權(quán)威性使物權(quán)得以公示并獲得公信力，也會(huì)帶來公權(quán)力對私權(quán)利的侵?jǐn)_問題，而且登記所保護(hù)之交易安全時(shí)有被破壞之虞，②帶來的是國家有限的行政資源的浪費(fèi)和當(dāng)事人負(fù)擔(dān)的增加。因此，我國的不動(dòng)產(chǎn)登記的立法應(yīng)當(dāng)著重加強(qiáng)登記的民事司法性質(zhì)，恢復(fù)登記的本來面目。由人民法院充當(dāng)?shù)怯洐C(jī)構(gòu)，可以說是登記制度的回歸。
摘自：朱洪超著《物權(quán)法實(shí)務(wù)操作:原理.規(guī)則.適用/八方律師聯(lián)盟法學(xué)研究叢書》
