司法的保障——從私益訴訟到公益訴訟
(一)訴訟制度發(fā)展的一般趨勢(shì)
從發(fā)展歷程來(lái)看，訴訟制度經(jīng)歷了原告資格不斷擴(kuò)張的過(guò)程——從私益訴訟到公益訴訟。在傳統(tǒng)的訴訟制度中，一般要求原告的權(quán)利受到直接侵害。例如，在美國(guó)，1940年以前，當(dāng)事人只有在權(quán)利受到侵害時(shí)才有起訴資格。如果權(quán)利沒(méi)有受到侵害，即使由于行政機(jī)關(guān)的行為遭受重大損害，這種損害是沒(méi)有法律錯(cuò)誤的損害，當(dāng)事人沒(méi)有起訴資格。①
傳統(tǒng)行政訴訟原告資格與民事訴訟原告資格采用相同的標(biāo)準(zhǔn)，忽視了公法維護(hù)社會(huì)公共利益的目的。行政訴訟的目的不僅是為行政相對(duì)人的個(gè)人權(quán)利提供司法救濟(jì)，還包括監(jiān)督行政主體依法行政，以維護(hù)法律秩序的穩(wěn)定與和諧。
20世紀(jì)以來(lái)，隨著社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大工業(yè)化，出現(xiàn)了有別于傳統(tǒng)訴訟的所謂“現(xiàn)代型訴訟”，其種類有環(huán)境權(quán)訴訟、消費(fèi)者訴訟、社會(huì)福利關(guān)系訴訟等。傳統(tǒng)訴訟所預(yù)設(shè)的糾紛類型一般是“一對(duì)一”的糾紛，當(dāng)事人之間的系爭(zhēng)利益具有特定化、具體化的特征。而現(xiàn)代型訴訟所解決的糾紛往往是圍繞著擴(kuò)散性、集團(tuán)性利益的紛爭(zhēng)，或是當(dāng)事人之間缺乏相互性和對(duì)等性的糾紛，當(dāng)這類紛爭(zhēng)進(jìn)入訴訟的領(lǐng)域時(shí)，就會(huì)表現(xiàn)出極其強(qiáng)烈的公益性色彩。②在訴訟當(dāng)事人方面，現(xiàn)代型訴訟中的原告方大多是因被告方的活動(dòng)而受到加害或加害危險(xiǎn)的市民(消費(fèi)者、居民)，而且在多數(shù)情況下表現(xiàn)為人數(shù)眾多，具有集團(tuán)性或擴(kuò)散性。與此相反，被告方主要為國(guó)家、公共團(tuán)體或大企業(yè)。③
為了彌補(bǔ)傳統(tǒng)訴訟制度對(duì)公共利益保護(hù)的欠缺，確立公益訴訟成為訴訟制度發(fā)展的一般趨勢(shì)。德國(guó)法學(xué)家蓋茨指出：“私人為了維護(hù)公共利益而提起的訴訟近來(lái)不斷增加。這種狀況被大多數(shù)的比較法學(xué)者認(rèn)為是民事訴訟今后最主要的發(fā)展�！雹苌w茨教授的論斷同樣也適用于公法訴訟領(lǐng)域。
在1943年的紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯(．Associated Industries 0f New YorkState，Inc．v．Ickes)一案中，美國(guó)第二上訴法院提出了“私人檢察總長(zhǎng)理論”(private attorney-general theory)。法院認(rèn)為，國(guó)會(huì)為了保護(hù)公共利益，可以授權(quán)檢察總長(zhǎng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為申請(qǐng)司法審查，國(guó)會(huì)也有權(quán)依法律指定其他當(dāng)事人作為私人檢察總長(zhǎng)，主張公共利益。國(guó)會(huì)對(duì)遭受行政行為侵害或不利影響的人授予起訴資格，正是指定了一個(gè)私人檢察官。⑤日本《行政案件訴訟法》第2條列舉了抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四種類型。前兩種訴訟是以保護(hù)國(guó)的個(gè)人利益為目的的主觀訴訟，后兩種訴訟是以維護(hù)客觀的法律秩序或者公共利益為目的的客觀訴訟。所謂機(jī)關(guān)訴訟，是指關(guān)于國(guó)家或者公共團(tuán)體的機(jī)關(guān)相互間權(quán)限的存在與否或者其行使的紛爭(zhēng)的訴訟。所謂民眾訴訟，是指請(qǐng)求糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)違法行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無(wú)關(guān)的資格提起的訴訟，其典型形式有根據(jù)《公職選舉法》進(jìn)行的選舉訴訟或者當(dāng)選訴訟和《地方自治法》所規(guī)定的居民訴訟。①在法國(guó)，越權(quán)之訴是法國(guó)行政法上最具特色的制度，屬于客觀的訴訟，其主要目的在于制裁違法的行政行為，保障良好的行政秩序，而不在于保護(hù)申訴人的主觀權(quán)利。這是一個(gè)對(duì)事不對(duì)人的訴訟，此外，越權(quán)之訴的判決發(fā)生對(duì)事的效果，不以當(dāng)事人為限，也是客觀性的表現(xiàn)。②
傳統(tǒng)訴訟的一個(gè)重要特征是事后的懲戒和補(bǔ)救。而行政公益訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)，“因?yàn)樵V訟的提起不以發(fā)生實(shí)質(zhì)性的損害為要件，即對(duì)公益的侵害不需要現(xiàn)實(shí)地發(fā)生，只要根據(jù)有關(guān)情況合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性即可提起訴訟。從社會(huì)效果來(lái)看，行政公益訴訟實(shí)際上是用較小的司法投入保護(hù)了更大范圍的社會(huì)利益，節(jié)約了社會(huì)資源”。③
(二)公益訴訟一可持續(xù)發(fā)展實(shí)施的基本保障
任何權(quán)利如果缺少必要的救濟(jì)就很難保證實(shí)現(xiàn)�？沙掷m(xù)發(fā)展的實(shí)施影響的不僅是我們現(xiàn)在的生活，更多的是為我們的未來(lái)保留一個(gè)適宜生活的環(huán)境，它的實(shí)施將直接影響到我們?nèi)祟惖纳姝h(huán)境。所以，從一定意義上來(lái)說(shuō)，所有的人都是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的受益者。如果可持續(xù)發(fā)展不實(shí)施或?qū)嵤┎划?dāng)，勢(shì)必對(duì)所有的人都會(huì)造成不利影響。因此，公眾不僅應(yīng)當(dāng)然地享有這種權(quán)利，而且還應(yīng)當(dāng)然地享有與之相對(duì)應(yīng)的救濟(jì)權(quán)，且這種權(quán)利不能僅僅停留在權(quán)利的享有，還應(yīng)包括權(quán)利的實(shí)際、有效地行使。
從可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)說(shuō)，由于可持續(xù)發(fā)展的影響關(guān)系到我們所有“人”的利益，這就對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)訴訟模式提出了挑戰(zhàn)，根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第2條的規(guī)定，只有公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，才有權(quán)依據(jù)《行政訴訟法》向人民法院提起訴訟。這一條的規(guī)定導(dǎo)致了當(dāng)行政機(jī)關(guān)的“抽象行政行為”侵害到公眾的權(quán)益時(shí)，公眾無(wú)權(quán)向人民法院提起訴訟，來(lái)防止其權(quán)利受到進(jìn)一步的侵害。但在現(xiàn)行法制下，公眾只能依照對(duì)部分“抽象行政行為”向具有管轄權(quán)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，不能起訴到人民法院。①因此，有必要擴(kuò)大司法審查的范圍，確立對(duì)“抽象行政行為”的司法審查權(quán)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)制定的各種法規(guī)、規(guī)章及其制度妨礙到公眾參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的，公眾可以依法提起訴訟，從而保障公眾的權(quán)利，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)施。
如果行政機(jī)關(guān)或者其他組織、自然人的行為違背了可持續(xù)發(fā)展相關(guān)法律法規(guī)的要求，特別是對(duì)環(huán)境的破壞，我們應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行救濟(jì)，以維持一個(gè)良好、協(xié)調(diào)、適宜生存的環(huán)境呢?依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行訴訟法的規(guī)定，只有直接利害關(guān)系人才有權(quán)向人民法院提起訴訟。《行政訴訟法》和《民事訴訟法》都明確規(guī)定了只有直接利害關(guān)系人才有資格向人民法院提起訴訟，對(duì)于其他間接利害關(guān)系人或者是沒(méi)有利害關(guān)系的人則無(wú)權(quán)向人民法院提起訴訟。而《刑事訴訟法》除了第170條所規(guī)定的自訴案件要求自訴人必須是被害人外，其他刑事案件都只能是由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家出于公益的需要，為了維護(hù)正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)秩序而向法院提起訴訟以追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任。這些規(guī)定，在一定程度上限制了公眾維護(hù)自身權(quán)利的途徑。只有當(dāng)這種救濟(jì)的權(quán)利擴(kuò)大到公眾中的每一個(gè)人，才有望起到保障和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的作用。所以，在可持續(xù)發(fā)展實(shí)施方面，我們有必要引入公益訴訟制度，以保障公眾的合法權(quán)利。
公益訴訟是為了保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟。公益訴訟制度由于對(duì)原告資格沒(méi)有過(guò)多的限制，任何組織和個(gè)人都有權(quán)對(duì)侵犯到國(guó)家利益、社會(huì)利益、公眾利益的行為訴至人民法院。這一制度在一定程度上彌補(bǔ)了我國(guó)現(xiàn)行訴訟法制度的不足，公眾都可以參與到可持續(xù)發(fā)展的實(shí)施中，也應(yīng)都可以為之而提起公眾訴訟。在環(huán)境污染事件中，由于很多環(huán)境污染的不特定性和復(fù)雜性，導(dǎo)致普通公眾很難獲知其所受到的影響是否是由環(huán)境的污染所致，也很難判斷其可能會(huì)受的影響的程度。例如，在公益訴訟制度下，任何組織和個(gè)人都可以對(duì)該污染事件訴訟到法院，而無(wú)須證明自己與該事件之間是否存在著利害關(guān)系，這樣就可以快速、有效地防止污染的進(jìn)一步擴(kuò)大，達(dá)到自然環(huán)境免遭破壞之目的，進(jìn)而保障可持續(xù)發(fā)展的實(shí)施。
摘自：楊解君著《可持續(xù)發(fā)展與行政法關(guān)系研究》
