行政合同的效力
一、行政合同效力的概念
行政合同的效力，是指行政合同在法律上所發(fā)生的效果及對當(dāng)事人的影響，通常它總會存在一定的時間表現(xiàn)(存續(xù)時間)及變化狀況。合法有效的行政合同，具有約束雙方的法律效力，當(dāng)事人雙方都必須按合同的規(guī)定切實履行義務(wù)。①
行政合同是較晚出現(xiàn)的一種行政行為，在行為效力這一問題上，遵循了行政行為效力的一般特征，以區(qū)別于民事行為。例如，在效力內(nèi)容上，行政行為一旦具備意思表示、主體及其權(quán)力、法律效果等要素，行政行為即告成立(或存在)，行政行為在未被有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷或確認(rèn)無效之前，被推定為合法有效且具有強(qiáng)制性，這是由行政行為的特征所決定的，而民事行為在未被確認(rèn)合法有效之前，其效力往往處于不確定狀態(tài)。此外，在效力的產(chǎn)生原因上，雖然民事行為和行政行為都在于設(shè)定、變更和消滅當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)(法律地位)，但民事行為是雙方當(dāng)事人為了各自的利益所從事的行為，而行政合同則是為了達(dá)成公共利益之目的。但是，由于行政合同本身的特性，也存在一些不同于一般行政行為效力的地方。例如，在傳統(tǒng)的行政行為中，行政主體可單方面決定行政相對人的權(quán)利義務(wù)，區(qū)別于民事行為對雙方合意的完全遵從。但行政合同中的行政主體卻不能單方面決定合同相對方的法律地位和權(quán)利義務(wù)，行政主體的優(yōu)越地位僅表現(xiàn)在對合同內(nèi)容設(shè)定、變更等方面的主導(dǎo)性，一般情況下，達(dá)成行政合同必須取得相對方的同意——不是對于合同內(nèi)容的自由合意，而僅僅是對于既定條件的同意。但事實上，即使如此，行政合同也不一定就是合法有效的。
在私法上，基于私法自治原則，法律并不事無巨細(xì)地規(guī)定私人的各種具體活動，它僅僅劃定私人活動不得逾越的法律界限。凡是法律沒有明文禁止的，都屬于私人的自由領(lǐng)地。在此領(lǐng)域內(nèi)，各私人究竟如何具體行為，完全由私人自由決定。換言之，在私法上，凡是不違反法律的禁止性或命令性規(guī)定的行為，都是合法的行為。私法合同作為平等主體之間設(shè)立、變更或消滅權(quán)利義務(wù)關(guān)系的合意，只要其是雙方當(dāng)事人的真實意思表示一致，且不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，那么，它就是合法有效、受法律保護(hù)的。
但是，在行政法上，基于依法行政原則，法律系統(tǒng)地規(guī)定了行政主體的設(shè)立、職權(quán)、職權(quán)行使的條件、程序等。從理論上說，凡是沒有法律授權(quán)的行政行為，都是不合法的，即違法行政行為從邏輯上來講是不能列舉窮盡的，所以行政法主要從正面規(guī)定行政行為的合法要件。凡是不具備這些合法要件的行政行為，都是違法的。對于不符合合法性要件的行政合同，應(yīng)屬無效(部分無效或可撤銷)。行政合同無效的原因，從國外的規(guī)定來看，一般有：具有民法規(guī)定的無效原因的；具有行政行為無效原因的；違反法律規(guī)定的特殊條件的。①行政違法合同所導(dǎo)致的具體后果一般有：不產(chǎn)生合同的目的效果；受領(lǐng)人不當(dāng)?shù)美�，原則上應(yīng)予以返還，因而權(quán)利人具有返還請求權(quán)；權(quán)利人享有合同撤銷權(quán)或廢止請求權(quán)；因內(nèi)容錯誤或締約過失的，權(quán)利人享有損害賠償請求權(quán)。
二、行政合同的合法要件
行政合同的啟動主要在于行政機(jī)關(guān)一方，因而，行政機(jī)關(guān)締結(jié)行政合同必須遵循一些原則和符合基本的要求。例如，德國《行政程序法》對行政合同的合法性要件就作了規(guī)定。一般來說，行政合同須符合三個方面的要件：
(一)締結(jié)行政合同的允許性
締結(jié)行政合同的許可性(或稱適法性)②，即指行政機(jī)關(guān)是否可以與行政相對人締結(jié)行政合同。行政合同在法律上的許可性，不在于必須要有法律的根據(jù)或明確的法律授權(quán)，而在于是否為法律所禁止，即只要是法律所未禁止的，行政機(jī)關(guān)即有權(quán)與行政相對人締結(jié)行政合同。例如，德國《行政程序法》第54條規(guī)定：除非法律有相反規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有權(quán)以契約的方式活動；葡萄牙《行政程序法》第179條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在實現(xiàn)其所屬的法人的職責(zé)時，可訂立行政合同，但法律有相反規(guī)定或因擬建立的關(guān)系的性質(zhì)而不允許的，不在此限；行政機(jī)關(guān)不得要求不適度或與合同標(biāo)的無直接關(guān)系的合同給付�？梢姡瓌t上來說，行政機(jī)關(guān)基于其行政職權(quán)，為實現(xiàn)特定的行政目的，在不違反法律規(guī)定的前提下，可以與行政相對人締結(jié)行政合同。
(二)行政合同的形式合法性
1．在其職權(quán)管轄范圍內(nèi)。不僅行政機(jī)關(guān)的一般行政行為必須遵循權(quán)限規(guī)定，行政機(jī)關(guān)締結(jié)行政合同，也不得超出自己管轄的事務(wù)范圍和權(quán)限范圍，否則就應(yīng)屬于合同的無效。
2．行政合同以書面為之。通常情況下，行政合同應(yīng)當(dāng)采取書面的形式簽訂。
3．符合法定的程序。如果涉及第三人權(quán)益的，則須征得第三人的同意；如果需要經(jīng)相關(guān)行政機(jī)關(guān)同意的，只有相關(guān)行政機(jī)關(guān)參與到該締約程序中，合同才發(fā)生效力。例如德國《行政程序法》第58條規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)以行政合同替代行政行為，而相應(yīng)的行政行為需要其他行政機(jī)關(guān)同意的，行政合同的簽訂應(yīng)當(dāng)有其參與，才能生效。這一規(guī)定是為了防止行政機(jī)關(guān)通過合同方式廢除法律規(guī)定的程序限制。①締約前應(yīng)當(dāng)予以公告，以確保行政合同的公平與公開。
(三)行政合同的實體合法性
行政合同在內(nèi)容上不得違法，這種內(nèi)容上的合法性具體表現(xiàn)在：凡是有國家法律明令禁止的，行政機(jī)關(guān)均不得與行政相對人締結(jié)行政合同；沒有法律的明文禁止的，其內(nèi)容應(yīng)符合法律優(yōu)先原則和法律保留原則，而且不得違反公序良俗；對于限制公民權(quán)利的合同，則必須經(jīng)法律授權(quán)。行政合同在內(nèi)容上還須符合一些法定的特別要件(如和解合同的特別要件)；行政合同除受行政法約束外，還應(yīng)符合《合同法》等私法規(guī)范關(guān)于合同一般要件的規(guī)定。
摘自：楊解君著《中國行政合同的理論與實踐探索》
