司法多邊主義與公共事件斡旋
一、社會(huì)公共事件與危機(jī)中的司法斡旋
當(dāng)代中國城市化進(jìn)程正進(jìn)入新一輪的高速成長期，隨著社會(huì)分化出現(xiàn)的階層沖突已進(jìn)入多發(fā)時(shí)期，尤其一些積重之問題，往往經(jīng)由某一案件引發(fā)成為社會(huì)關(guān)注的公共事件。應(yīng)該承認(rèn)，進(jìn)入司法過程的社會(huì)公共事件，已不再是單純地通過上述的多元程式裝置的運(yùn)作就能輕易予以解決。案件處理結(jié)果意欲實(shí)現(xiàn)特殊正義的價(jià)值取向，堅(jiān)守司法多邊主義的立場，還必須在訴訟過程中介入特定的斡旋機(jī)制。
《南方周末》頭版曾大幅報(bào)道重慶“史上最牛釘子戶”拆遷案的獨(dú)家專訪，細(xì)述了一場引起社會(huì)廣泛關(guān)注且影響遠(yuǎn)及海外的公共事件如何通過各方的斡旋得以解決。這里，我們并不是要討論該案在法律適用上的是非，亦不是解決由此發(fā)酵而出的立法層面問題，而是分析在這一公共事件中扮演關(guān)鍵角色的司法運(yùn)作過程的可供借鑒之處。
這一公共事件的核心部分，是拆遷雙方未達(dá)成拆遷安置或補(bǔ)償協(xié)議，于是作為拆遷人的開發(fā)商申請當(dāng)?shù)胤抗懿块T出具行政裁定，仍未得以執(zhí)行后又申請當(dāng)?shù)氐幕鶎臃ㄔ鹤鞒隽藦?qiáng)拆裁定。圍繞這一司法裁定的執(zhí)行與否，引發(fā)了掀起千層巨浪的公眾輿論。對此始料未及的案中各級法院，在這場公共事件中斡旋于各大媒體、地方政府、上下級法院、開發(fā)商和被拆遷人之間，終而化解了這場公共危機(jī)。有輿論認(rèn)為，此案具有涉及面廣、矛盾尖銳、社會(huì)關(guān)注度高、理論爭議多和處理難度大等特點(diǎn)，現(xiàn)實(shí)司法采取了比較寬容的態(tài)度，并且在處理危機(jī)方面的能力上也比過去有了很大提高。
當(dāng)然，這起公共事件的處理過程引申出了一些耐人尋味的問題，頗為發(fā)人深省。對于點(diǎn)燃這場危機(jī)導(dǎo)火線的公眾輿論，法院在總結(jié)中十分重要的一條就是對網(wǎng)絡(luò)媒體不夠重視。事件從網(wǎng)絡(luò)開始，并為傳統(tǒng)媒體所跟進(jìn)，傳統(tǒng)媒體與網(wǎng)絡(luò)積極互動(dòng)，互動(dòng)背后又有強(qiáng)大的社會(huì)情緒，還招來無數(shù)外國記者，處理得好壞，事關(guān)中國的“形象”。更重要的是物權(quán)法剛剛通過，幾乎所有的觀察者都把事件的處理結(jié)果，作為衡量中國保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)尺度的依據(jù)。對此法院認(rèn)為，如果最初對網(wǎng)絡(luò)媒體措施得當(dāng)，就不可能造成輿論從一開始便成為一邊倒之勢，好像開發(fā)商與政府相互勾結(jié)在一起。但問題是如果個(gè)人權(quán)利在遇到問題時(shí)缺少一種制度化的解決機(jī)制，或者這種制度和機(jī)制根本沒有協(xié)商的余地，這時(shí)保護(hù)只能來自于能夠提供這種保護(hù)的群體或個(gè)人，其中就包括由于城市拆遷而屢屢發(fā)生的群體性或個(gè)體性抗拒事件，這種運(yùn)作邏輯必然會(huì)引發(fā)社會(huì)的高度關(guān)注，而非簡單地對網(wǎng)絡(luò)媒體加以控制就萬事大吉了。
當(dāng)然，處于這場風(fēng)暴中心的現(xiàn)實(shí)司法，本來可以根據(jù)法律規(guī)則和原則完全中立地解決糾紛，依法執(zhí)行作出司法裁定。但是，這一經(jīng)典按語之于本案過程卻得到了更為寬泛的解釋。案中法院在強(qiáng)拆裁定作出后，并未很快付諸實(shí)施，而是主動(dòng)融人當(dāng)?shù)卣畬@一事件的政治性安排，及時(shí)將案件情況向當(dāng)?shù)睾椭醒胗嘘P(guān)部門匯報(bào)溝通。除了避免法院自身不當(dāng)表態(tài)可能造成的被動(dòng)之外，此舉的根本意圖在于，可以依據(jù)所謂公共利益找出最為有利、最為理想的解決方案。誠然，現(xiàn)實(shí)司法與地方政府曾經(jīng)私下達(dá)成各自召開新聞發(fā)布會(huì)公布案情的默契，堅(jiān)守了形式上的審判獨(dú)立，然而，為了保持司法與行政的“口徑”一致而另外進(jìn)行的內(nèi)部協(xié)調(diào)，無疑在實(shí)質(zhì)上又使本為獨(dú)立的司法權(quán)向法外權(quán)威敞開了大門，變得不再那么獨(dú)立，成為一種權(quán)衡利弊的司法政治決策。
與此同時(shí)，案中法院還受到來自上級法院的特別“指導(dǎo)”。重慶高院召集三級法院研究法律上的問題，分析法院在處置問題上有什么不當(dāng)，這與一個(gè)行政組織的領(lǐng)導(dǎo)者為了達(dá)到特定結(jié)果而承擔(dān)的任務(wù)無并無區(qū)別。顯然，上級法院又一次充當(dāng)了“司法科層”的高級管理人，而下級法院也樂于放下相對獨(dú)立的態(tài)度，熱衷服從于這種以“案件內(nèi)部請示”為通道的司法官僚制度。
此外，本為這一案件主角的當(dāng)事人，包括開發(fā)商與被拆遷人，由于事件的“升格”而在司法過程中變得不再那么舉足輕重。該案中，對于每天損失6萬元的開發(fā)商來說，即使?jié)M足被拆遷人的所有要求也更符合其利益，但事情到了這一步，案中法院必須考慮到其余280戶已經(jīng)搬走的拆遷戶的利益，還要考慮今后重慶乃至全國的拆遷工作格局。而在事件處理的最后階段，法院為了履行法律程序貼出了強(qiáng)拆公告，但由于擔(dān)心媒體因該公告而誤認(rèn)為會(huì)馬上強(qiáng)拆，公告貼出后特地又開了一次新聞發(fā)布會(huì)，披露雙方正在法院的協(xié)調(diào)下進(jìn)行談判�？梢哉f，此時(shí)的現(xiàn)實(shí)司法運(yùn)作已開始超越糾紛解決這一原初功能，在各種利害關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜的對立旋渦中采取了更為積極的立場，發(fā)揮了類似于政治那樣的功能。
從總體而言，處理這次公共事件的現(xiàn)實(shí)司法表現(xiàn)為集各種功能于一身的總體性組織。其間，起主要作用的可能不再是專業(yè)化功能，而是由政治與行政權(quán)力起到的強(qiáng)勢作用，并且通過這種作用來填充引發(fā)公共事件的現(xiàn)有制度與個(gè)人權(quán)利之間的真空狀態(tài)。應(yīng)當(dāng)說，這一過程正是堅(jiān)守司法多邊主義立場，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)特殊正義的重要進(jìn)路。
二、司法救濟(jì)的必然與司法的低效
事實(shí)上，重慶所發(fā)生的“釘子戶”拆遷糾紛只是當(dāng)前眾多潛在利益沖突的“冰山一角”。中國社科院在全國進(jìn)行的一次“社會(huì)和諧穩(wěn)定問題抽樣調(diào)查”顯示，民眾在認(rèn)同階層結(jié)構(gòu)狀況總體和諧穩(wěn)定的同時(shí)，也明顯感受到階層分化帶來的不同利益之間的矛盾沖突。④這種利益矛盾由潛在發(fā)展為顯性化，大大提高了激化的可能性，在現(xiàn)實(shí)司法中突出表現(xiàn)為城市房屋拆遷糾紛、土地征用糾紛、勞資沖突糾紛以及新建小區(qū)業(yè)主糾紛等新類型的案件。此類案件大多涉及某一階層或群體的特殊利益，而且由于涉及絕大多數(shù)民眾的基本利益而變得極為敏感，經(jīng)常成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)事件。
“歷史經(jīng)驗(yàn)表明，在劇烈變革的時(shí)代，立法由于層次高、程序復(fù)雜而遲緩，往往難以及時(shí)地回應(yīng)社會(huì)的變化，不大可能為各種新型社會(huì)矛盾的解決提供及時(shí)的和周到人微的方案。調(diào)和沖突、化解矛盾甚至在一定程度上創(chuàng)立規(guī)則的重任，勢必要更多地落在司法機(jī)關(guān)的肩上�！雹偃欢�，從反向思維來看，將公共事件較多地訴諸于司法過程解決的現(xiàn)象，也恰好意味著司法運(yùn)作機(jī)制本身的低效。
首先，人們?nèi)狈σ环N執(zhí)行規(guī)則的傾向，很多情況下是因制度本身的不公平造成的。以群體訴訟為例，社會(huì)公共事件常常是以群體訴訟表現(xiàn)出來的，但是，中國法院處理群體糾紛的司法實(shí)踐存在不少突出問題。一方面，表現(xiàn)在群體訴訟、共同訴訟的立案上，不恰當(dāng)?shù)叵拗圃V的合并、行使訴訟的分離等權(quán)力。有時(shí)，一個(gè)訴訟完全可以解決的案件被分拆成幾百甚至上千個(gè)案件，使案件的統(tǒng)計(jì)數(shù)字嚴(yán)重扭曲。這樣做的一個(gè)結(jié)果，是法院的收費(fèi)提高而當(dāng)事人的訴訟成本大大增加，但是，更為重要的是，現(xiàn)行法律明文規(guī)定的代表人訴訟制度，被法院不恰當(dāng)?shù)叵拗七m用乃至拒絕適用，群體訴訟和共同訴訟的功能得不到發(fā)揮，使那些原本可以借助團(tuán)隊(duì)訴訟力量尋求的實(shí)體正義得不到伸張，受害者必須親自上陣，以自己的名義或委托代理人直接提起訴訟，并參加整個(gè)訴訟過程。這就相當(dāng)程度地增加了受害人的訴訟難度，使他們中的許多人為權(quán)利而斗爭的勇氣受限于經(jīng)濟(jì)、時(shí)間、精力等客觀障礙而衰退甚至消失，只能任由加害者逍遙法外。另一方面，主要是對處理群體糾紛采取了不恰當(dāng)?shù)乃痉ㄕ�。最高人民法院作出�?guī)定：“當(dāng)事人一方或雙方人數(shù)眾多的共同訴訟，依法由基層人民法院受理�！雹谄浔疽馐钦J(rèn)為共同訴訟增加了案件審理上的困難，影響了社會(huì)穩(wěn)定，所以應(yīng)當(dāng)取消或減少其適用，即使偶爾適用也放在基層法院。但是，該解釋卻明顯與民事訴訟法的級別管轄規(guī)定相互抵牾。③
這種對既定規(guī)則的拒絕適用或與上位規(guī)則產(chǎn)生的沖突，客觀造成現(xiàn)實(shí)司法運(yùn)作的非制度化狀態(tài)。非制度化狀態(tài)，是指人們賴以生存的制度環(huán)境缺少確定性，在遭遇某種需要解決的問題或情況時(shí)，不是依據(jù)明確、穩(wěn)定的制度安排來解決，而是依靠一次次的具體博弈。缺乏制度化保護(hù)的權(quán)利低水平必然造成事實(shí)上的不均衡，因?yàn)樵谌狈χ贫然瘷?quán)利保護(hù)的情況下，強(qiáng)勢階層和弱勢階層在為自己牟取利益的實(shí)際能力上是不對等的。在幾乎完全依靠實(shí)力角逐的時(shí)候，強(qiáng)勢階層可以利用種種非制度化的手段為自己謀取利益，而弱勢階層則缺乏這種能力。為了恢復(fù)力量失衡，弱勢階層自然選擇在司法運(yùn)作的同時(shí)，借助于網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊和電視等媒體構(gòu)造一個(gè)公共話語空間，進(jìn)行“社會(huì)總動(dòng)員”，給人以強(qiáng)烈的震撼。
其次，只有那些認(rèn)為自己會(huì)贏的當(dāng)事人才會(huì)訴諸法院，潛在的認(rèn)為勝算很低的一方不會(huì)選擇司法救濟(jì)，這種現(xiàn)象稱之為司法過程中的“逆向選擇效應(yīng)”。①這種逆向選擇導(dǎo)致的后果是明顯的，本來那些當(dāng)事人自己無法解決的案件最應(yīng)由司法加以解決，但由于這種逆向選擇，使得司法功能的范圍變得有選擇性，而且造成現(xiàn)實(shí)司法在適當(dāng)場合反而不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。比如，一旦批準(zhǔn)某地塊的拆遷，就意味著這片土地的使用權(quán)已被收回，被拆遷人在提上就已經(jīng)失去與開發(fā)商討價(jià)還價(jià)的余地，更何況最高人民法院發(fā)布的司法解釋規(guī)定，不再受理達(dá)不成拆遷補(bǔ)償協(xié)議的糾紛案件，亦即當(dāng)事人只能訴諸行政裁決，不服行政裁決也只能提起行政訴訟，較之民事訴訟而言，這種司法救濟(jì)的勝算顯然大為降低。因此，在拆遷引發(fā)的公共事件中，在土地已被征用，房屋拆遷勢不可擋的情形下，被拆遷人的最大希望就是有周全公平的程序制度來規(guī)范開發(fā)商的行為。然而，就是在程序資源方面，被拆遷人不僅自始至終都是一個(gè)被動(dòng)者，而且無法行使應(yīng)有的知情權(quán)，信息嚴(yán)重不對稱，行政關(guān)系與民事關(guān)系混雜不清，加之民事救濟(jì)手段得不到國家公權(quán)力的支持，留給當(dāng)事人的唯一救濟(jì)途徑就只能是新聞輿論。
摘自：楊力著《司法多邊主義:以中國城市化進(jìn)程的階層趨勢為主線/區(qū)域法治叢書》
