歐盟制憲的紛爭(zhēng)：從萊肯到里斯本
世紀(jì)之交，“歐洲是否需要一部憲法”成為歐盟內(nèi)部討論的焦點(diǎn)。2000年5月12日，時(shí)任德國(guó)外長(zhǎng)的約瑟夫·菲舍爾(Joseph Fischer)在柏林洪堡大學(xué)發(fā)表了一篇有關(guān)歐洲未來(lái)的演講，其中談道：“憲法條約正是完全一體化的前提條件，從加強(qiáng)合作走向歐洲憲法條約，實(shí)現(xiàn)羅伯特·舒曼的偉大理想，建立一個(gè)歐洲聯(lián)邦才是康莊大道�！雹僮源思て鹆藲W盟內(nèi)部關(guān)于制憲必要性的大討論。作為歐盟的官方回應(yīng)，2001年年初簽署的《尼斯條約》附件中包含了一項(xiàng)關(guān)于開(kāi)展歐洲未來(lái)大討論的宣言。②進(jìn)一步地，2001年12月的萊肯歐洲理事會(huì)決定設(shè)立專門的“制憲會(huì)議”(convention)，負(fù)責(zé)起草憲法草案以供政府間會(huì)議討論。③2002年2月28日，由法國(guó)前總統(tǒng)吉斯卡爾·德斯坦(Valery Giscardd’Estaing)擔(dān)任主席的制憲會(huì)議正式開(kāi)始憲法草案的制定工作。之后，經(jīng)過(guò)政府間會(huì)議長(zhǎng)期的爭(zhēng)論和磋商，憲法文本在2004年6月17～18日的歐洲理事會(huì)上被正式確認(rèn)，并于當(dāng)年10月29日由歐盟當(dāng)時(shí)的25個(gè)成員國(guó)首腦在羅馬簽署。之后，《歐洲憲法條約》(以下簡(jiǎn)稱《憲法條約》)即進(jìn)入成員國(guó)國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)階段。2005年5月底至6月初，法國(guó)和荷蘭舉行的全民公決先后否決了《憲法條約》，使得批準(zhǔn)進(jìn)程陷人停滯。
由于歐盟成員國(guó)中已有18個(gè)國(guó)家(意大利、比利時(shí)、盧森堡、德國(guó)、西班牙、奧地利、芬蘭、希臘、塞浦路斯、匈牙利、愛(ài)沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、馬耳他、斯洛伐克、斯洛文尼亞、保加利亞、羅馬尼亞)按照國(guó)內(nèi)憲法程序批準(zhǔn)了《憲法條約》，所以歐盟內(nèi)部并沒(méi)有放棄挽救《憲法條約》的努力。但是，在英國(guó)、奧地利和芬蘭先后擔(dān)任歐盟輪值主席國(guó)期間，《憲法條約》的前景問(wèn)題雖然是歷次歐洲理事會(huì)強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，但始終沒(méi)有出現(xiàn)解決方案。不過(guò)，2006年6月15一16日召開(kāi)的歐洲理事會(huì)授權(quán)德國(guó)在2007年上半年擔(dān)任歐盟輪值主席國(guó)期間制訂“路線圖”計(jì)劃(Road Map for the EU’s constitutional process)，以結(jié)束歐盟制憲危機(jī)，重啟改革進(jìn)程。2007年1月1日起，德國(guó)擔(dān)任歐盟輪值主席國(guó)，此時(shí)的氣氛有利于歐盟尋求解決方案。同年3月25日，歐盟27國(guó)元首齊聚柏林，歡慶《羅馬條約》簽署50周年，期間發(fā)表了一份《柏林宣言》(BerlinDeclaration)。雖然宣言通篇沒(méi)有提及《憲法條約》，但在結(jié)尾處，宣言特別指出：“歐洲統(tǒng)一，這個(gè)先前幾代人的夢(mèng)想已經(jīng)化為現(xiàn)實(shí)。我們的歷史提醒我們，為了后人的利益，我們必須保護(hù)之。為此，我們必須始終更新歐盟的政治形態(tài)以緊貼時(shí)代。這就是為何今日——在《羅馬條約》簽署50年之后——我們聚集在一起，目的是在2009年歐洲議會(huì)大選前將歐盟置于一個(gè)更新的共同基礎(chǔ)之上。”①這一宣言為歐盟內(nèi)部解決制憲危機(jī)提供了良好的政治基調(diào)。
2007年6月2l一22日，在布魯塞爾舉行的歐洲理事會(huì)上，歐盟成員國(guó)終于就《憲法條約》的出路問(wèn)題達(dá)成了一致。歐洲理事會(huì)表示：“在歐盟的條約改革進(jìn)程經(jīng)歷了兩年的不確定性后，解決這一問(wèn)題并使歐盟繼續(xù)前行的時(shí)機(jī)到了。這段反思期同時(shí)為公開(kāi)討論提供了契機(jī)，并為尋求解決之道預(yù)備了基礎(chǔ)�！雹贇W洲理事會(huì)的解決方案是在7月底以前盡快召開(kāi)政府間會(huì)議(．IGC)，由下一任歐盟輪值主席國(guó)——葡萄牙——根據(jù)歐洲理事會(huì)的授權(quán)，盡快制定一部新的“改革條約”(reformtreaty)草案，供政府間會(huì)議討論。政府間會(huì)議應(yīng)盡量爭(zhēng)取在2007年年底之前完成條約的制定工作，以便在2009年6月歐洲議會(huì)大選前成員國(guó)有充分的時(shí)間批準(zhǔn)條約。
2007年7月23日，葡萄牙向政府間會(huì)議提交了“改革條約”草案。②之后，歐盟成員國(guó)在政府間會(huì)議中就條約的文本進(jìn)行了閉門討論和磋商，直至10月19日歐盟成員國(guó)才就條約最終文本達(dá)成一致。其中涉及一系列的政治妥協(xié)。例如，波蘭要求在決策機(jī)制中引進(jìn)新的“艾歐尼娜條款”(Ioannina clause)，③以阻止歐盟特定多數(shù)表決機(jī)制適用范圍的擴(kuò)大。作為折中，條約雖然沒(méi)有將之納入正文，但最終專門就該條款規(guī)定了一項(xiàng)宣言。又如，意大利要求在未來(lái)的歐洲議會(huì)中增加代表數(shù)量，以與英國(guó)和法國(guó)的代表數(shù)量相同。條約最終為意大利增加了一個(gè)席位，這就使得原定的750個(gè)立法席位的上限無(wú)法維持。為此，條約又規(guī)定歐洲議會(huì)的主席不能以立法者身份參與立法。再如，保加利亞反對(duì)條約中“eugo”(歐元)的拼寫方式，最終條約同意在保加利亞語(yǔ)(西里爾文)版本的條約和法律文件中使用“evro”一詞。此外，由于英國(guó)和波蘭的反對(duì)，《歐盟基本權(quán)利憲章》并沒(méi)有被納入條約正文，條約只是原則性規(guī)定“憲章具有和條約一樣的法律地位”。而作為對(duì)英國(guó)和波蘭的妥協(xié)，條約所附《關(guān)于(歐盟基本權(quán)利憲章)在英國(guó)和波蘭適用的議定書》規(guī)定，這兩個(gè)國(guó)家在適用憲章時(shí)有一定的前提條件限制。盡管存在種種“選擇性退出”(opt—out)之類的例外性制度安排，因而使條約的規(guī)定顯得“支離破碎”，但正如葡萄牙首相蘇格拉底在政府間會(huì)議達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)所言：“由于這種一致，我們?cè)O(shè)法走出了僵局……我們將準(zhǔn)備好應(yīng)對(duì)世界的挑戰(zhàn)�！雹�
2007年12月13日，《里斯本條約》按照原定計(jì)劃在里斯本的吉羅尼莫斯修道院(Jeronimos Monastery)由各成員國(guó)代表正式簽署。之后進(jìn)入成員國(guó)的批準(zhǔn)程序，條約原定于2009年1月1日正式生效。在歐盟27個(gè)成員國(guó)中，只有愛(ài)爾蘭根據(jù)憲法規(guī)定需要全民公決，其他26國(guó)都是經(jīng)過(guò)議會(huì)批準(zhǔn)程序�！独锼贡緱l約》的批準(zhǔn)一直比較順利，但在愛(ài)爾蘭2008年6月12日舉行的全民公決中，參與投票的選民以53．4％的反對(duì)票否決了《里斯本條約》，使得這一條約的批準(zhǔn)進(jìn)程陷入停頓。
《里斯本條約》第6條規(guī)定：“條約應(yīng)由締約方根據(jù)各自的憲法要求批準(zhǔn)。批準(zhǔn)文書應(yīng)交存意大利政府。假如所有的文書都已交存，本條約應(yīng)于2009年1月1日生效；如不可行，則在最后一個(gè)簽署國(guó)交存批準(zhǔn)書之后一個(gè)月的第一天生效�！雹诟鶕�(jù)這一規(guī)定，《里斯本條約》最早應(yīng)于2009年1月1日生效，但不排除在成員國(guó)否決的情況下推遲生效。所以，2009年1月1日并不是一個(gè)最后期限。但是，2009年6月歐洲議會(huì)將舉行大選，屆時(shí)若《里斯本條約》未能生效，則歐洲議會(huì)的議員數(shù)量將根據(jù)《尼斯條約》的規(guī)定削減至732個(gè)席位，而不是《里斯本條約》中規(guī)定的751個(gè)席位。因此，《里斯本條約》實(shí)際上必須在2009年6月歐洲議會(huì)大選前生效。
另外，《尼斯條約》中《關(guān)于歐盟擴(kuò)大的議定書》①第4(2)條規(guī)定：“歐盟委員會(huì)成員的數(shù)量應(yīng)少于成員國(guó)的數(shù)量，委員會(huì)成員應(yīng)在平等原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)輪換制選任。具體的實(shí)施安排由歐盟理事會(huì)以全體一致方式通過(guò)。委員會(huì)成員的數(shù)目應(yīng)由理事會(huì)根據(jù)全體一致方式確定。”該條進(jìn)一步規(guī)定，“這一修訂應(yīng)自歐盟第27個(gè)成員國(guó)加入之日后的第一屆歐盟委員會(huì)履行職責(zé)時(shí)適用”。羅馬尼亞和保加利亞在2007年1月1日正式加人歐盟，使歐盟的成員國(guó)數(shù)量上升至27國(guó)。這就意味著，新規(guī)定應(yīng)于下屆委員會(huì)選舉時(shí)適用，即2009年11月1日。《里斯本條約》將這一規(guī)定的適用期限延長(zhǎng)至2014年，這表明目前的一國(guó)一席制將得以延長(zhǎng)適用�！独锼贡緱l約》如在2009年不能按期生效，自然會(huì)直接影響到下一屆歐盟委員會(huì)的組成問(wèn)題。
愛(ài)爾蘭全民公決否決了《里斯本條約》，無(wú)疑給正在積極推動(dòng)條約批準(zhǔn)進(jìn)程的歐盟各國(guó)“潑了一瓢冷水”。2008年9月，愛(ài)爾蘭外交部委托Millward Brown IMS進(jìn)行的調(diào)查報(bào)告顯示，只有53％的選民參與這次全民公決，但高于2001年《尼斯條約》第一次全民公決時(shí)的比率(35％)，只是較之于《尼斯條約》第二次全民公決的反對(duì)率(18％)，這次全民公決的反對(duì)率上升也很大(28％)。棄權(quán)選民中有46％表示對(duì)條約缺乏了解，而投反對(duì)票的選民中，也有42％的選民同樣認(rèn)為對(duì)條約缺乏了解。這成為選民投反對(duì)票的主要理由。愛(ài)爾蘭選民否決條約的具體理由有：《里斯本條約》有可能影響愛(ài)爾蘭的中立政策；現(xiàn)行對(duì)墮胎的嚴(yán)格控制將被廢除；歐洲軍團(tuán)的強(qiáng)制征兵制度。投否決票的選民尤其擔(dān)心歐盟委員會(huì)即將實(shí)行的委員輪換制，認(rèn)為這將會(huì)使愛(ài)爾蘭喪失委員名額，導(dǎo)致愛(ài)爾蘭在歐盟中的影響下降。另外，對(duì)移民問(wèn)題和稅收政策的擔(dān)憂也是愛(ài)爾蘭選民投反對(duì)票的原因。①而民眾對(duì)愛(ài)爾蘭政府的不滿也使得這次全民公決一定意義上成為選民宣泄的“犧牲品”。②
幸運(yùn)的是，愛(ài)爾蘭否決《里斯本條約》后，其他成員國(guó)并沒(méi)有停止批準(zhǔn)程序。在這種情況下，愛(ài)爾蘭被置于輿論的“風(fēng)口浪尖”。為了避免被其他歐盟成員國(guó)視為阻止歐盟機(jī)制改革的“絆腳石”，也為了避免在歐盟被進(jìn)一步的孤立和邊緣化，愛(ài)爾蘭必須作出抉擇。在2008年12月12日舉行的歐洲理事會(huì)上，歐盟各國(guó)部長(zhǎng)就《里斯本條約》的出路達(dá)成了新的“路線圖”。歐盟各國(guó)同意解決愛(ài)爾蘭選民關(guān)切的議題，保證在《里斯本條約》生效后仍將由每一個(gè)成員國(guó)派任一名歐盟委員會(huì)的委員，愛(ài)爾蘭享有“選擇性退出”《歐盟基本權(quán)利憲章》的權(quán)利等。③愛(ài)爾蘭則承諾在2009年11月以前舉行第二次全民公決。
2009年10月2日，愛(ài)爾蘭如約舉行第二次全民公決。此次公決有59％的選民參與，其中贊成比率為67．13％，反對(duì)比率為32．87％，《里斯本條約》獲得通過(guò)。④10月10日，波蘭總統(tǒng)卡欽斯基(Lech Kaczynski)在經(jīng)歷了長(zhǎng)期的動(dòng)搖后終于簽署了《里斯本條約》。⑤10月16日，愛(ài)爾蘭總統(tǒng)麥卡利斯(Mary Mc~eese)在全民公決兩周后也正式簽署《里斯①M(fèi)mwaId BmwTIIMS，Post上抽的n TreatyReferendunl船剃脅H咖，september2008，h坤／／www本條約》，從而最終完成了國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)程序。①面對(duì)捷克總統(tǒng)的疑慮，類似于對(duì)待英國(guó)和波蘭的做法，10月30日的歐洲理事會(huì)授予捷克“選擇性退出”《歐盟基本權(quán)利憲章》的權(quán)利，②捷克憲法法院旋即于11月3日裁定《里斯本條約》與捷克憲法相符，總統(tǒng)克勞斯(Vaclav Klaus)也于當(dāng)日簽署了這一條約。③至此，歐盟27國(guó)已經(jīng)完成了所有的國(guó)內(nèi)憲法批準(zhǔn)程序。《里斯本條約》于2009年12月1日正式生效。
摘自：張華著《歐洲聯(lián)盟對(duì)外關(guān)系法中的“人權(quán)條款”問(wèn)題研究/南京大學(xué)法學(xué)文叢》
