可再生能源國際合作的困境與出路——構建可再生能源國際法律、政策體系的角度
彭 奕
隨著環(huán)境污染與能源枯竭問題的日益嚴重，各國紛紛開始采取措施應對�？稍偕茉礋o疑是解決上述難題的突破點，因此，可再生能源的開發(fā)和利用成為各國能源戰(zhàn)略的重中之重。由于可再生能源問題涉及到國際環(huán)境、安全、經濟、政治等諸多因素，必須通過國際合作的方式，才能實現全球利益最大化。保障世界的和平與發(fā)展。
一、可再生能源國際合作的現狀和困境
隨著19世紀80年代末可持續(xù)發(fā)展原則的確立，可再生能源逐漸被提到了聯合國的議事日程。2004年，波恩國際可再生能源大會在德國的邀請和籌劃下順利召開，可再生能源的開發(fā)利用第一次成為全球會議的正式議題。該大會形成的國際行動計劃在可再生能源開發(fā)利用國際合作史上具有里程碑意義D[’]近年來，可再生能源問題已成為國際政治議程上的首要問題，對可再生能源開發(fā)利用的國際合作已經轟轟烈烈地展開。
1．可再生能源國際合作中的國際機構與行動。從現狀看，可再生能源國際合作體現在非常寬泛的層面上。從合作的主體來看，一些區(qū)域性和集團性國家問合作組織成效顯著。這些可再生能源組織一方面能為信息、專家和資金來源起到重要的中介作用，另一方面，能夠對大多數國際組織和專家的工作進行協調。此外，還能承擔咨詢、技術傳播的任務，為國際法的協調制定框架o[2]因此，深人研究可再生能源國際合作的主要內容之一是，考察相關的可再生能源組織及行動。我們將其大致分為五類：
(1)組織機構。例如，聯合國可持續(xù)發(fā)展委員會(uN CSD)、聯合國經社理事會UN DESA)、聯合國環(huán)境規(guī)劃署(NEP)、聯合國開發(fā)計劃署(IJNDP)、聯合國工業(yè)發(fā)展組織(UNIDO)，國際能源署(1EA)等。
(2)合作伙伴關系的組織。例如，亞太清潔發(fā)展與氣候合作組織(AP6)、全球生物能源合作伙伴組織((；BEP)、全球農村能源計劃(GVEP)、約翰內斯堡可再生能源聯盟(JREC)、地中海可再生能源規(guī)劃署(MEDREP)、清潔室內空氣合作伙伴(PCIA)、可再生能源與節(jié)能合作伙伴(REEEP)等。
(3)網絡和信息交換組織。例如，能源可持續(xù)發(fā)展全球網絡(GNESD)，可再生能源國際科學工作組(IS．PRE)，21世紀可再生能源政策網(REN21)，國際能源署能源工業(yè)技術網(NEET)，CSD信息交換組織等。
(4)可再生能源系列會議。例如，北京國際可再生能源大會，國際可再生能源會議，華盛頓可再生能源大會(計劃安排)，世界可持續(xù)發(fā)展首腦會議(聯合國千年首腦會議)J．PoI一約翰內斯堡執(zhí)行計劃等。
(5)其他聯合、協會。例如，歐盟可再生能源委員會(EREC)，正在討論組建中的IRENA一國際可再生能源署(．IRENA)，太陽能協會(ISES)，可再生能源世界會議(WCRE)，工業(yè)化八國集團(G8)等。
2．困境的表象分析。這些關于可再生能源的國際機構或合作在過去的5年中變得越來越復雜o[0]其間凸顯出一些問題，妨礙了它們更大功效的發(fā)揮，使可再生能源國際合作的發(fā)展一時變得不慍不火，陷入困境。究其原因主要有以下表象。
(1)相關國際組織或行動、會議本身以及成果計劃的法律約束力淡弱。能源問題關系各國社會的根本利益，加上經濟、地理、政治等諸多因素差異，普遍性國際條約或協議確實難以達成。因此，不管是可再生能源國際合作的國際組織，還是作為成果體現的行動、計劃，均大多以自愿承諾和執(zhí)行為基石。以2004年波恩可再生能源會議為例．會議參與國被邀請自愿提交承諾的具體方案和行動．這些承諾將在會后被各國履行。在約翰內斯堡會議上，一些自愿的保障能源可支持性發(fā)展的保證已經作出。這種自愿作出承諾的方式在2004．波恩會議上被普遍化和系統(tǒng)化，最終形成了后來的可再生能源國際行動計劃。
(2)缺乏真正代表全球利益的常設機構組織。部分區(qū)域性國際組織不能代表全球利益。例如，工業(yè)化八國集團、歐盟等區(qū)域組織。盡管它們的能源政策法律及機構運行的基本框架已經健全，但是，它們主要是積極謀求成員國的共同能源國際利益：甚至，在國際能源署、經濟與合作發(fā)展組織(OECD)中，也存在這樣的局部利益現象。
3．困境的根源剖析。國際社會為什么會形成且不斷繼續(xù)形成如此多沒有法律約束力的可再生能源國際合作機構、行動或會議?這固然可以說是因為可再生能源的國際合作起步較晚，但深層次的原因是，利益沖突難以協調。目前，代表多數國家利益的重大成果在普遍意義層面上的聯合國組織下不可能達成。退而求其次，一些以前試圖達成具有強制性普遍成果卻遭致失敗的國家轉而形成一些伙伴關系。這種伙伴關系被稱為“第二類型的成果”，區(qū)別于通常意義上談判達成的成果。因此，盡管2002年約翰內斯堡會議沒有強制約束力，但被認為是許多新型國際合作伙伴和行動產生的源泉。多數參與國和組織認為，這次會議提供了具有重大意義的機會，使得各國政府形成了關于可再生能源的具體量化的義務承諾。例如，以遠期戰(zhàn)略目標的形式，形成類似于《東京議定書》中的二氧化碳的減排目標。盡管這些成果是各國出于單方自愿而做出承諾、承擔義務。但根據21世紀能源政策網的追蹤調查顯示，79％的行動計劃已經被執(zhí)行o[1]另外，再生能源的開發(fā)利用已經開始逐漸影響貿易領域。如果一國長期游離在可再生能源國際合作領域外，其涉及可再生能源領域的工業(yè)產品必將達不到國際標準而遭致淘汰。例如，盡管美國政府拒絕簽署《京都議定書》，但議定書的制訂和生效卻在事實上影響了美國企業(yè)。美國電力公司主動制訂了在2006年將其電廠的二氧化碳排放量降低10％的計劃。
因此，缺乏法律約束力的國際合作計劃的功能不可小覷。它們是普遍性具有約束力協議的前身。同時，對于成員國而言，基于聲譽、承諾和自身需要來實際執(zhí)行；對于非成員國而言，基于競爭、國際環(huán)境、經濟增長的需要等因素，也會受到這些成果的實質影響。
二、可再生能源國際合作的前景和出路
1．重點推進小領域具有法律約束力的協議形成。從國際條約的理論和實踐來看，任何一個普遍性條約的出現都不是偶然的，其基礎是大量的雙邊、多邊、特定問題條約的積累。在可再生能源的條約問題上，我們也應該貫穿這一思路。但是，應該在各不同的相關國際組織和領域重點突破。
首先，可以從專業(yè)領域突破。相關國際商業(yè)協會聯盟和專業(yè)團體是倡導可再生能源國際合作的主力之一，它們大量存在于可再生能源技術的各個領域，對于可再生能源國際政策和法律的形成具有一定影響力。因此，它們可以形成一些技術領域、商業(yè)領域的具有法律約束力的協議。事實上，國際太陽能協會、全球生物能源合作伙伴組織等專業(yè)領域組織就不斷在醞釀相關法律和政策。
其次，從地域領域突破。歐洲可再生能源理事會、世界可再生能源理事會等區(qū)域性、國際性組織也在醞釀著國際政策這些地域性組織在組成成員上和支持來源上具有更大的一致性和傳統(tǒng)性。條約的達成在難度上相對降低。以歐盟為例，其在整個國際法律領域的地位非常典型獨特．對國際公法、私法、經濟法的貢獻毋庸置疑。以私法管轄權領域的《布魯塞爾公約》為例，其核心內容引領了世界主要國家關于普遍性管轄權公約長達20年的海牙談判。盡管最后流產了，但仍然形成了更小范圍的普遍性公約成果——《協議選擇法院公約》。
另外，借助一些重要的政治性普遍國際組織的影響力，例如，聯合國。聯合國下設的可持續(xù)發(fā)展委員會、聯合國經社理事會、聯合國環(huán)境規(guī)劃署等組織中，多數存在著專門的可再生能源的工作組或部門。例如，在國際能源署中就設有可再生能源工作部門。盡管目前普遍性條約無法在次層面上達成。但時機成熟時，這些相關組織的力量不可或缺。
因此，可再生能源國際政策與法律正在形成一個由核心協議和補充計劃組成的框架體系。其中，談判達成普遍性協議是核心的，具有較高的法律地位，但同時也具有寬泛性和模糊性，詳細具體的協議很可能招致失敗的命運；其他形式行動和計劃是補充性的。補充性行動和計劃也是可再生能源國際合作進程中的重要組成部分，它們推動了普遍性國際政策協議的形成o[0]這個框架體系不斷發(fā)展，動態(tài)的周邊向核心靠攏和質變所形成的普遍性國際可再生能源公約和協議是可再生能源國際合作的前景所在。
2．建立全球可再生能源國際合作的專門組織。我們前面已經提及，代表部分國家利益的組織、集團已經不在少數，但缺乏一個站在全球利益高度的可再生能源專門組織。同時，聯合國這樣的綜合性國際組織又無暇專注于可再生能源。因此建立一個這樣的專門組織從長遠來看是必要的。德國與部分國家正在積極磋商建立國際可再生能源規(guī)劃署(IRE—NA)，但該組織如果不能注意以下事項，將很難逃脫發(fā)展成為另一個利益集團的命運。
(1)邀請廣泛的參與國，實行開放加入制度。目前很多能源組織出于地域因素、利益因素，或者是區(qū)域性組織，或是部分國家組成的經濟利益。很難實行開放性的加入制度。
(2)基本原則。在組建原則上，除了恪守傳統(tǒng)國際法中的和平共處五項原則。特別要處理好發(fā)展中國家和發(fā)達國家的關系，能源資源豐富國和消費國的關系。發(fā)達國家已經完成了工業(yè)化進程，在開發(fā)利用清潔能源、保護環(huán)境方面應該承擔更大的責任。因此，在促進世界可再生能源的發(fā)展中，發(fā)達國家和發(fā)展中國家應當承擔共同而有區(qū)別的責任，加強合作、取長補短、協調行動、互惠互利，這是促進世界可再生能源發(fā)展的前進方向。
(3)具體組織制度的合理構建。組織的成立只是一個外殼，合理的運行制度是關鍵。例如，表決制度，爭端解決機制，發(fā)展中國家的過渡階段制度等。在表決制度的設計上一定要能夠公平體現各國意愿，避免成為大國的操縱機器。國際能源署的石油消費投票權就是一個形式上公平、實質上太不公平的表決權機制。而爭端解決機制則可以借鑒諸如wro組織的爭端解決機制，通過專家組的裁判、上訴機制等程序來和平公正地解決爭端，謀求和平與共同發(fā)展。
三、中國在可再生能源國際合作中的反思與啟示
1．現狀及反思。我國對于可再生能源的國際合作一直采取積極的態(tài)度。早在1992年，國務院就批準建立了中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會。1999年，世界銀行集團(WBG)向全球環(huán)境基金(GEF)提出在可再生能源領域建立戰(zhàn)略合作伙伴關系，第一個試點國家就是中國。2005年，北京成功主辦了國際可再生能源大會。為可再生能源的國際合作做出了貢獻。國家主席胡錦濤在會上指出：“加快可再生能源開發(fā)利用，必須加強國際合作。國際社會應該在研究開發(fā)、技術轉讓、資金援助等方面加強合作，使可再生能源在人類經濟社會發(fā)展中發(fā)揮更大作用�！薄�1]我國可再生能源政策及立法的起步較晚，但已成為我國長期發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。2005年《可再生能源法》通過后，一些具體的配套政策也在積極擬訂之中。20，07年4月國家發(fā)改委制定了《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，其中對可再生能源進行了重點部署，大力扶持發(fā)展可再生能源產業(yè)化工程�！犊稍偕茉捶ā吩谥贫ㄟ^程中考察過多個國家的相關法規(guī)，并和一些外國研究機構建立了合作關系。讓它們提供建議案并參與討論在某種程度上該法就是國際合作的產物。2008年公布的《能源法》征求意見稿中專門設立了“能源國際合作”作為第12章。內容涉及國際合作方針與方式、境外能源合作、境內能源合作、能源貿易合作、能源運輸合作、能源科技與教育合作、能源安全合作7個方面。第一次將國際合作如此全面地提到立法高度，且內容翔實，值得欣喜。
從國際合作項目的角度看，我國可再生能源國際合作項目總體進展順利，但某些方面也有待進一步加強。從國家發(fā)展改革委能源局獲悉，將進一步加強相關的管理工作，建立健全項目辦公室管理制度。2006年實施可再生能源國際合作項目中出現了一些問題：在項目資金使用方面，由于管理理念等導致中外雙方經常出現分歧，影響了項目的正常實施。在項目辦公室的管理方面，制度不夠健全，工作人員的能力和素質還不能完全適應項目管理的要求。從參與國際合作組織和行動角度看，盡管近年來取得一定成績，但總體上考察，參與國際組織和行動的深度不夠，缺少對主要可再生能源國際計劃的深入研究和信息利用，進而在國際地位上缺乏具有影響力的發(fā)言權。
2．啟示與應對。我國應該更全面、深入地參與可再生能源的國際合作，積極合作研發(fā)可再生能源開發(fā)利用技術，積極加入相關國際組織和行動計劃，更有效利用現在已經成熟的國際信息網絡，參與組建新的可再生能源區(qū)域組織和國際組織。在這些行動中，尤其要注意以下方面的問題：
(1)站在發(fā)展中國家的辯證立場。首先，堅持發(fā)展中國家與發(fā)達國家的責任區(qū)別制工業(yè)發(fā)達國家的技術和經濟處于領先地位，它們的發(fā)達史是污染一經濟發(fā)達一環(huán)境治理。發(fā)展中國家在各方面落后的情況下，卻要創(chuàng)造難度更高的經濟發(fā)展道路，自然應當在國際合作中享有低于發(fā)達囝家的責任，建立公平的國際合作秩序。其次，主動承擔能力范圍內的義務，跟進發(fā)達國家的步伐。在溫室氣體減排等問題上，盡管我國暫時享有過渡期等優(yōu)待權，但作為溫室氣體的排放大國，應該主動承擔可能的義務，這不僅會促進更多國家承擔起自己應盡的義務，[1]體現我們大國對國際社會發(fā)展做出的貢獻，同時，這對于我們的國際貿易競爭是有利的。發(fā)展中國家應該盡早關注和加強可再生能源的國際合作。否則，將跟不上發(fā)達國家的步伐，在國際貿易領域中遭受損失。
(2)資金投入和籌措問題。新能源與可再生能源的開發(fā)利用，不僅依賴于本國政府扶持，更需要借助于社會(包括私人)的整體合力。據預測，為實現近期公布的可再生能源發(fā)展目標，到2020年我國至少需要1790億美元的投資。但是．我國新能源私人投融資仍存在眾多問題。如投資領域不均衡、長期技術發(fā)展投資欠缺、過多依賴海外資本市場。究其原因，我國《可再生能源法》雖然明文鼓勵發(fā)展可再生能源產業(yè)，但相關輔助政策尚待落實，加之1997年亞洲金融危機的影響，投資者相對較為謹慎。因此，如何適應我國國情，在一個良好的政策政治環(huán)境下，創(chuàng)建新能源與可再生能源的私人投融資體系，對于我國新能源與可再生能源的開發(fā)利用具有重大的理論和實踐意義。
可再生能源的國際合作是個復雜的問題。隨著可再生能源開發(fā)利用的國際合作在未來的進一步得到加強，我們要不斷提高技術水平和管理能力，加強數據資源共享，促進國際合作法律框架的形成：參照借鑒各國可再生能源的先進立法經驗和實踐，在我國《可再生能源法》的實施過程中借鑒和改進；[1]處理好和各國、各不同利益團體的關系，確立我們國際大國的地位和風范。
摘自：肖國興，葉榮泗著《中國能源法研究報告(2009)》
