以管制行業(yè)立法為例看產(chǎn)業(yè)法“競(jìng)爭(zhēng)法化”的具體表現(xiàn)

一般認(rèn)為，管制行業(yè)主要是指電力、電信、鐵路運(yùn)輸、自來(lái)水、煤氣等自然壟斷行業(yè)以及農(nóng)業(yè)、金融、保險(xiǎn)、交通運(yùn)輸?shù)日�策性壟斷行業(yè)。由于行業(yè)本身的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、成本弱增性比較顯著，這些行業(yè)存在較明顯的壟斷屬性，而且出于國(guó)計(jì)民生等特殊原因的考慮，政府還通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)人等措施維持這種壟斷的存在。但近幾十年來(lái)，各國(guó)政府對(duì)管制行業(yè)的監(jiān)管理念、監(jiān)管體制和方式等發(fā)生了很大變化，特別是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制逐步“侵入”這些行業(yè)的監(jiān)管過(guò)程之中，行業(yè)的壟斷屬性逐步減弱。這種狀況下，以這些行業(yè)為規(guī)范對(duì)象的產(chǎn)業(yè)法則出現(xiàn)明顯的“競(jìng)爭(zhēng)法化”發(fā)展傾向。

(一)“打破壟斷，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)”的立法宗旨

在電信業(yè)，20世紀(jì)80年代之前，基于自然壟斷經(jīng)濟(jì)特性以及向政府和社會(huì)提供普遍服務(wù)的極端重要性，電信業(yè)在各國(guó)都是典型的管制行業(yè)，無(wú)一例外都采用壟斷經(jīng)營(yíng)模式。不同的是，歐洲國(guó)家一般是政企不分體制下的國(guó)有企業(yè)壟斷，美國(guó)等則是政府嚴(yán)格管制下的私營(yíng)企業(yè)壟斷。在壟斷經(jīng)營(yíng)模式下，一些國(guó)家以法律、法規(guī)或政府命令等方式確立了相關(guān)企業(yè)對(duì)電信業(yè)的壟斷權(quán)。如日本1953年頒布的《公共電氣通信法》規(guī)定，日本電信電話公社和國(guó)際電信電話公社是公共電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)者。在美國(guó)，第一部電信行業(yè)基本法——1934年《通信法》，確定了維持一個(gè)壟斷經(jīng)營(yíng)的電信市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的管制體制。①盡管這部法律沒(méi)有直接禁止新的電信運(yùn)營(yíng)商進(jìn)入電信市場(chǎng)，也沒(méi)有直接從法律上確立美國(guó)電話電報(bào)公司(AT&T)的壟斷地位，但是，電信業(yè)管制機(jī)構(gòu)聯(lián)邦通信委員會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)都拒絕批準(zhǔn)新的電信企業(yè)進(jìn)入電信市場(chǎng)，從而確立和維持了電信市場(chǎng)的壟斷經(jīng)營(yíng)。然而，自20世紀(jì)80、90年代以來(lái)，由于技術(shù)進(jìn)步以及市場(chǎng)需求的急劇擴(kuò)大，電信業(yè)的自然壟斷特性逐漸減弱，各國(guó)紛紛變革電信立法，首先表現(xiàn)在立法宗旨上發(fā)生了重大變化，即從原來(lái)的維持壟斷性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蚱茐艛�，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)”。美國(guó)1996年通過(guò)了新《電信法》，在其前言中開(kāi)宗明義地指出，為了促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、減少管制，以保證電信用戶能夠以更低的價(jià)格獲得更加優(yōu)質(zhì)的電信服務(wù)，并鼓勵(lì)電信新技術(shù)的快速發(fā)展，特制定該法。該法第一次對(duì)1934年《通信法》進(jìn)行了全面修改，把競(jìng)爭(zhēng)作為制定產(chǎn)業(yè)監(jiān)管框架的基礎(chǔ)和目標(biāo)。①這是一部具有里程碑意義的法律，它打破了電信壟斷的根基，在電信領(lǐng)域創(chuàng)立了鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，使電信管制的方向發(fā)生了根本性逆轉(zhuǎn)。同樣，德國(guó)1996年《電信法》第l條也明確指出，通過(guò)對(duì)電信部門(mén)的監(jiān)管，促進(jìn)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，保證在全國(guó)范圍內(nèi)提供適當(dāng)而充分的電信業(yè)務(wù)。在歐洲，英國(guó)是最早引入電信競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的國(guó)家，其電信市場(chǎng)經(jīng)過(guò)二十多年發(fā)展從完全壟斷逐步走向開(kāi)放。1984年《電信法》就取消了英國(guó)電信公司的壟斷服務(wù)專(zhuān)營(yíng)權(quán)，2003年的《通信法》不僅成立了強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——通信管理局(0Fc0M)，而且將電信市場(chǎng)準(zhǔn)入由許可證制度向一般授權(quán)轉(zhuǎn)變，無(wú)疑大大促進(jìn)了電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)目前還沒(méi)有電信法，2000年的《電信管理?xiàng)l例》雖然存在諸多不足，但打破壟斷、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的思想已有明確的表達(dá)。第4條就指出：“電信監(jiān)督管理遵循政企分開(kāi)、破除壟斷、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)發(fā)展和公開(kāi)、公平、公正的原則�！�

電力業(yè)的情況與電信業(yè)基本相似，在20世紀(jì)70、80年代之前，各國(guó)均實(shí)行發(fā)電、輸電、配電、售電垂直一體化的壟斷經(jīng)營(yíng)模式。這種模式效率低下，各國(guó)在實(shí)踐中逐步認(rèn)識(shí)到其根本原因在于缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并試圖在電力產(chǎn)業(yè)引進(jìn)和不斷強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的積極作用。這樣，日、美、歐各國(guó)開(kāi)始了電力市場(chǎng)化改革，改革的基本目標(biāo)可以概括為：打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高效率，降低電價(jià)。②英國(guó)1990年出臺(tái)了《電力法》，開(kāi)始建立競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)。改革的突出特點(diǎn)是引入了用戶選擇和將電力行業(yè)中的壟斷環(huán)節(jié)(輸電和配電)與可進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)(發(fā)電與售電)分離，在當(dāng)時(shí)是項(xiàng)創(chuàng)舉，后來(lái)被不少?lài)?guó)家接受。2001年英國(guó)又施行了新電力規(guī)則。不僅發(fā)電側(cè)而且需求側(cè)也參與了電力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，其中發(fā)電與售電之間包括發(fā)電商與大用戶、發(fā)電商與售電商之間發(fā)展雙邊長(zhǎng)期合同交易的形式，為電力供需保持平衡營(yíng)造了非常有利的條件。在美國(guó)，主要是通過(guò)放松進(jìn)入管制，以更大限度地運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用。1978年，美國(guó)聯(lián)邦政府以法律的形式正式允許獨(dú)立發(fā)電企業(yè)出售電力，從而使私人獨(dú)立發(fā)電企業(yè)數(shù)量迅速增長(zhǎng)，大大增加了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。1992年頒布了新《能源政策法》，同意開(kāi)放電力輸送領(lǐng)域，進(jìn)一步促進(jìn)了電力市場(chǎng)自由化。1996年美國(guó)又頒布了兩項(xiàng)法律，詳細(xì)規(guī)定了電網(wǎng)開(kāi)放式輸送電力及其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，聯(lián)邦能源管制委員會(huì)也要求開(kāi)放電力批發(fā)市場(chǎng)，并提出了放松管制、引入競(jìng)爭(zhēng)、提高效率、降低電價(jià)的改革目標(biāo)。在我國(guó)，1995年制定的《電力法》尚未明確“打破壟斷、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)”的立法宗旨，但已經(jīng)顯露了電力市場(chǎng)化改革的苗頭。該法第3條明確規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)、引導(dǎo)國(guó)內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人依法投資開(kāi)發(fā)電源，興辦電力生產(chǎn)企業(yè)。2002年，國(guó)家印發(fā)了《電力體制改革方案》，拉開(kāi)了新一輪電力體制改革序幕，正式確立了“打破壟斷、廠網(wǎng)分開(kāi)、逐步建設(shè)可競(jìng)爭(zhēng)的區(qū)域市場(chǎng)和完備的監(jiān)管體系”的改革目標(biāo)。新一輪的電力體制改革目標(biāo)定位于電力市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)，構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性的電力市場(chǎng)，完全有別于我國(guó)之前行政管理下垂直一體化的電力體制。特別值得指出的是，2007年我國(guó)發(fā)布了《能源法》(征求意見(jiàn)稿)，第6條已經(jīng)明確指出：“國(guó)家積極培育和規(guī)范能源市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)在能源領(lǐng)域資源配置中的基礎(chǔ)性作用，鼓勵(lì)各種所有制主體依法從事能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)�！雹倬推渲械呐c風(fēng)能、太陽(yáng)能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮堋⒑Ｑ竽艿认嚓P(guān)的新能源領(lǐng)域，雖然受技術(shù)、成本等制約，還無(wú)法形成獨(dú)立的競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)，但2005年通過(guò)的《可再生能源法》明確表達(dá)了培育可再生能源市場(chǎng)從而促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展目標(biāo)，其中第4條指出：“國(guó)家將可再生能源的開(kāi)發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，通過(guò)制定可再生能源開(kāi)發(fā)利用總量目標(biāo)和采取相應(yīng)措施，推動(dòng)可再生能源市場(chǎng)的建立和發(fā)展。國(guó)家鼓勵(lì)各種所有制經(jīng)濟(jì)主體參與可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，依法保護(hù)可再生能源開(kāi)發(fā)利用者的合法權(quán)益�！�

(二)與競(jìng)爭(zhēng)法相交叉的壟斷規(guī)制制度

管制行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的改革是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，不論是分割既有獨(dú)占企業(yè)，還是放松市場(chǎng)準(zhǔn)人引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)者，都不能一下子改變這樣的現(xiàn)狀，即該行業(yè)中雖然競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量開(kāi)始增加，但原有企業(yè)或分割后主要保留原有企業(yè)資產(chǎn)的企業(yè)，在市場(chǎng)中占據(jù)著絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。它們不僅規(guī)模龐大，技術(shù)領(lǐng)先，而且占據(jù)著電信、電力、天然氣、石油、郵政等網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，這些企業(yè)是典型的具有市場(chǎng)支配地位的企業(yè)。而市場(chǎng)支配地位正是各國(guó)反壟斷法中的一個(gè)重要概念。一般而言，具有市場(chǎng)支配地位的企業(yè)具有濫用優(yōu)勢(shì)進(jìn)行掠奪性定價(jià)、拒絕與交易相對(duì)人進(jìn)行交易、交易時(shí)附加不合理?xiàng)l件、對(duì)他人進(jìn)行歧視待遇、索取壟斷價(jià)格等行為，從而阻礙他人與自己進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，或者對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行盤(pán)剝。對(duì)此，各國(guó)反壟斷法普遍確立了禁止濫用市場(chǎng)支配地位制度，并對(duì)各種濫用行為進(jìn)行典型列舉。如德國(guó)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》第19條就對(duì)支配行為主體、支配地位的界定、濫用行為的情形作了詳細(xì)的規(guī)定，其中1998年修訂該法時(shí)還特別增加了第4項(xiàng)“基礎(chǔ)設(shè)施①理論”：“占市場(chǎng)支配地位的企業(yè)拒絕另一個(gè)企業(yè)以適當(dāng)?shù)膱?bào)酬進(jìn)入自己的網(wǎng)絡(luò)或其他基礎(chǔ)設(shè)施，而該另一個(gè)企業(yè)出于法律上或事實(shí)上的理由，非使用他人網(wǎng)絡(luò)或其他基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法在上游或下游市場(chǎng)上作為支配市場(chǎng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)者從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，此時(shí)市場(chǎng)支配地位企業(yè)的拒絕，構(gòu)成濫用行為；除非市場(chǎng)支配地位企業(yè)能夠證明這種使用因企業(yè)經(jīng)營(yíng)方面和其他方面的事由是不可能的或不能合理期待的。”照理說(shuō)，一般競(jìng)爭(zhēng)法的制度規(guī)范適用于所有行業(yè)，有關(guān)行業(yè)管制的產(chǎn)業(yè)法沒(méi)有必要再重復(fù)規(guī)定。但事實(shí)上，作為針對(duì)特定領(lǐng)域有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的補(bǔ)充，各國(guó)產(chǎn)業(yè)立法又將這些壟斷規(guī)制制度作為一個(gè)重要內(nèi)容予以規(guī)定。1996年制定后2004年又進(jìn)行全面修改的德國(guó)《電信法》中，有大量條款參引《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定，特別是第33條也對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施理論作了規(guī)定。根據(jù)這一理論，競(jìng)爭(zhēng)者有權(quán)向具有市場(chǎng)支配地位的運(yùn)營(yíng)商提出請(qǐng)求共同使用基礎(chǔ)設(shè)施。②美國(guó)1996年《電信法》為降低新競(jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入門(mén)檻，防止主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商阻礙競(jìng)爭(zhēng)，新增第251條網(wǎng)絡(luò)互連規(guī)范，規(guī)定所有電信業(yè)者均負(fù)有與其他電信業(yè)者直接或間接網(wǎng)絡(luò)互連的義務(wù)，并規(guī)定所有區(qū)域電話業(yè)者均負(fù)有提供轉(zhuǎn)售服務(wù)、號(hào)碼可攜服務(wù)、平等接取服務(wù)、路權(quán)接取及與其他區(qū)域電話業(yè)者簽訂互惠補(bǔ)償協(xié)定的義務(wù)；此外，出于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的目的，特別規(guī)定既有區(qū)域電話業(yè)者負(fù)有對(duì)其他電信業(yè)者開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)元件之義務(wù)，既有區(qū)域電話業(yè)者必須應(yīng)其他電信業(yè)者為提供電信服務(wù)之要求，在任何技術(shù)可行點(diǎn)將細(xì)分化網(wǎng)絡(luò)元件開(kāi)放給其他電信業(yè)者接取，且提供細(xì)分化網(wǎng)絡(luò)元件之交易必須符合公平、合理、無(wú)差別待遇及成本計(jì)價(jià)之原則。③我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“電信法”第26條則對(duì)主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)商的濫用支配地位作了更具體的禁止列舉。該條規(guī)定：“第一類(lèi)電信事業(yè)市場(chǎng)主導(dǎo)者，不得有下列行為：一、以專(zhuān)有技術(shù)直接或間接阻礙其他第一類(lèi)電信事業(yè)提出網(wǎng)絡(luò)連接之請(qǐng)求。二、拒絕對(duì)其他第一類(lèi)電信事業(yè)揭露其網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)費(fèi)用之計(jì)算方式及有關(guān)資料。三、對(duì)所提供電信服務(wù)之價(jià)格或方式，為不當(dāng)決定、維持或變更。四、無(wú)正當(dāng)理由，拒絕其他
第一類(lèi)電信事業(yè)租用網(wǎng)絡(luò)組件之請(qǐng)求。五、無(wú)正當(dāng)理由，拒絕其他電信事業(yè)或用戶承租電路之請(qǐng)求。六、無(wú)正當(dāng)理由，拒絕其他電信事業(yè)或用戶協(xié)商或測(cè)試之請(qǐng)求。七、無(wú)正當(dāng)理由，拒絕其他電信事業(yè)要求共置協(xié)商之請(qǐng)求。八、無(wú)正理由，對(duì)其他電信事業(yè)或用戶給予差別待遇。九、其他濫用市場(chǎng)地位或經(jīng)主管機(jī)關(guān)認(rèn)定之不公平競(jìng)爭(zhēng)行為。前項(xiàng)所稱(chēng)市場(chǎng)主導(dǎo)者，由主管機(jī)關(guān)認(rèn)定之�！雹�

同樣的情況也發(fā)生在能源領(lǐng)域的立法中。例如在我國(guó)，為培育能源市場(chǎng)，支持新加入企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)，防止擁有網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的支配地位企業(yè)濫用優(yōu)勢(shì)，從而阻礙競(jìng)爭(zhēng)和損害消費(fèi)者利益，《電力法》、《可再生能源法》、《能源法》等均有一些條款是關(guān)于壟斷規(guī)制制度的規(guī)定�！峨娏Ψā返�22條規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)不得拒絕發(fā)電企業(yè)的入網(wǎng)請(qǐng)求，另根據(jù)供電企業(yè)仍然具有壟斷地位的特點(diǎn)，在第26條、41條和43條、44條，分別規(guī)定了供電企業(yè)不得拒絕交易、不得歧視待遇、不得濫收費(fèi)用的條款�！犊稍偕�能源法》第14條和16條更是明確規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與依法取得行政許可或者報(bào)送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量，并為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)；利用生物質(zhì)資源生產(chǎn)的燃?xì)夂蜔崃�，符合城市燃�(xì)夤芫W(wǎng)、熱力管網(wǎng)的入網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)營(yíng)燃?xì)夤芫W(wǎng)、熱力管網(wǎng)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)接收其入網(wǎng)；油銷(xiāo)售企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)或者省級(jí)人民政府的規(guī)定，將符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的生物液體燃料納入其燃料銷(xiāo)售體系。《能源法》(征求意見(jiàn)稿)第48條規(guī)定：“能源輸送管網(wǎng)設(shè)施應(yīng)當(dāng)向合格的能源用戶和交易主體開(kāi)放，經(jīng)營(yíng)能源輸送管網(wǎng)設(shè)施的企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法提供公平、無(wú)歧視的接入和輸送服務(wù)。”第123條規(guī)定：“在關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的能源領(lǐng)域從事能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，不得濫用壟斷或支配地位損害國(guó)家和公共利益。國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)及有關(guān)部門(mén)對(duì)前款涉及企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控�！�

(三)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)法基本原則的遵循

產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)管制行業(yè)的發(fā)展肩負(fù)著非常重要的職責(zé)，它不僅以保障網(wǎng)絡(luò)安全與順暢運(yùn)行為目標(biāo)，對(duì)設(shè)備、標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)施技術(shù)性管制以及以保障用戶和消費(fèi)者利益為目標(biāo)進(jìn)行一些社會(huì)性管制，而且對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企業(yè)市場(chǎng)行為實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)管制。除澳大利亞、新西蘭等少數(shù)國(guó)家將管制行業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一交由反壟斷主管機(jī)構(gòu)外，其他國(guó)家在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的反壟斷權(quán)力配置問(wèn)題上，不論采用分工負(fù)責(zé)模式還是共同執(zhí)法模式，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的反壟斷問(wèn)題都享有一定的執(zhí)法權(quán)力。如在我國(guó)，早于《反壟斷法》出臺(tái)的《電力法》和《電信管理?xiàng)l例》，明確將企業(yè)的拒絕交易、歧視待遇、壟斷價(jià)格等管制權(quán)力授予各自行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在一些國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的行政文件中還有更為具體的規(guī)定，如《國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》分別明確了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)操縱價(jià)格行為、公平開(kāi)放電網(wǎng)、企業(yè)兼并重組等的管制權(quán)。在近幾年制定的《可再生能源法》、《能源法》(征求意見(jiàn)稿)中，也都將能源領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題交由能源主管機(jī)構(gòu)處理。

當(dāng)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)事項(xiàng)享有執(zhí)法權(quán)時(shí)，必須明確另一個(gè)問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)適用何種法律：反壟斷法還是產(chǎn)業(yè)立法?一般都會(huì)認(rèn)為是適用產(chǎn)業(yè)法。事實(shí)上，當(dāng)產(chǎn)業(yè)法中涉及的反壟斷條款與反壟斷法的基本精神或具體條文保持一致時(shí)，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)適用產(chǎn)業(yè)法所作出的裁決不會(huì)引起任何沖突。然而，由于產(chǎn)業(yè)法通常要考慮比競(jìng)爭(zhēng)法更為寬泛和復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)很可能要采用限制競(jìng)爭(zhēng)的方式，這種情況下，產(chǎn)業(yè)法中涉及競(jìng)爭(zhēng)事項(xiàng)的條款有可能與競(jìng)爭(zhēng)法的條文或基本精神出現(xiàn)背離。對(duì)此，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在產(chǎn)業(yè)內(nèi)行使競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法權(quán)力，就不能僅僅局限于專(zhuān)門(mén)適用于本產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的“特別競(jìng)爭(zhēng)法”，而是要與一般競(jìng)爭(zhēng)法保持一致。關(guān)于這一點(diǎn)，美國(guó)1996年《電信法》明確規(guī)定，在電信監(jiān)管領(lǐng)域，除非法律作出明確的除外規(guī)定，否則1934-年《電信法》和1996年《電信法》的任何規(guī)則不能改變、削弱或取代反托拉斯法所有條款的適用性。①在德國(guó)，根據(jù)《電信法》第82條第5句，監(jiān)管當(dāng)局在依據(jù)《電信法》進(jìn)行執(zhí)法時(shí)，須遵循與《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》協(xié)調(diào)一致的原則，而且從學(xué)理上解釋?zhuān)�監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法時(shí)，具有適用性的并非僅是《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》的一般性規(guī)定，而是所條款。②這樣，如果針對(duì)拒絕接入基礎(chǔ)設(shè)施而根據(jù)《電信法》第33條第l款提起的一項(xiàng)濫用市場(chǎng)支配力指控，被電信與郵政監(jiān)督管理局否決，管理局必須再根據(jù)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》第19條第4款第4項(xiàng)來(lái)審查(競(jìng)爭(zhēng)法意義上的)接人權(quán)。③

各國(guó)產(chǎn)業(yè)法關(guān)于產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法不僅要遵循產(chǎn)業(yè)法的規(guī)定，同時(shí)也不能排除反壟斷法具體條款和一般原則的適用的要求，這深刻體現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)政策在產(chǎn)業(yè)管制中的重要地位。在具體操作中，為保證產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法權(quán)不違背反壟斷法的一般性規(guī)定，各國(guó)法律往往還在程序上對(duì)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出要求，特別是規(guī)定產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在就競(jìng)爭(zhēng)事項(xiàng)作出最后裁決前向反壟斷主管機(jī)關(guān)征詢意見(jiàn)。如根據(jù)韓國(guó)《規(guī)制壟斷與公平交易法》第63條，有關(guān)行政機(jī)關(guān)以限制競(jìng)爭(zhēng)事項(xiàng)為內(nèi)容作出承認(rèn)或者進(jìn)行其他處分時(shí)，應(yīng)當(dāng)向公平交易委員會(huì)通報(bào)，公平交易委員會(huì)可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官提出糾正限制競(jìng)爭(zhēng)事項(xiàng)的意見(jiàn)。在德國(guó)，根據(jù)《電信法》第82條，電信與郵政監(jiān)督管理局有權(quán)界定相關(guān)商品市場(chǎng)、相關(guān)地域市場(chǎng)以及確立市場(chǎng)支配地位，但這一切均須聽(tīng)取聯(lián)邦卡特爾局的意見(jiàn)。

(四)保障和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的制度措施

為實(shí)現(xiàn)“打破壟斷，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)”的立法宗旨，產(chǎn)業(yè)法和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅要對(duì)管制行業(yè)內(nèi)發(fā)生的限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行事后制裁，而且更重要的是為實(shí)現(xiàn)自由公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造基本條件，即制定和實(shí)施有利于保障和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)展開(kāi)的制度措施。些制度措施對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)實(shí)現(xiàn)自由公平競(jìng)爭(zhēng)具有前提性意義。例如在各國(guó)電信法上，都將互聯(lián)互通作為一個(gè)基本制度予以規(guī)定。這是因?yàn)榛ヂ?lián)互通對(duì)于電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是至關(guān)重要的，是電信市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)的前提條件。新興運(yùn)營(yíng)商在進(jìn)入市場(chǎng)之初，盡管可以新建網(wǎng)絡(luò)或者本來(lái)就擁有網(wǎng)絡(luò)，如有線電視網(wǎng)絡(luò)以及一些專(zhuān)用網(wǎng)絡(luò)，但如果沒(méi)有互聯(lián)互通，其用戶就無(wú)法和傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商的用戶進(jìn)行通信，也就難以吸引新用戶，最終只能退出電信市場(chǎng)。所以，很多國(guó)家都將網(wǎng)問(wèn)互聯(lián)及相關(guān)問(wèn)題作為電信業(yè)實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，而隨著互聯(lián)互通制度的建立，很多國(guó)家的電信業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)了開(kāi)放和競(jìng)爭(zhēng)。另外，長(zhǎng)期以來(lái)，向政府和社會(huì)提供普遍服務(wù)被認(rèn)為是電信業(yè)保持壟斷經(jīng)營(yíng)的一個(gè)重要原因。因?yàn)樵趬艛鄺l件下，電信運(yùn)營(yíng)商通過(guò)內(nèi)部的高盈利業(yè)務(wù)向低盈利業(yè)務(wù)的交叉補(bǔ)貼，可實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)目標(biāo)。一般情況是，長(zhǎng)途電話業(yè)務(wù)補(bǔ)貼本地電話業(yè)務(wù)、城市電話業(yè)務(wù)補(bǔ)貼農(nóng)村電話業(yè)務(wù)、商業(yè)電話業(yè)務(wù)補(bǔ)貼居民電話業(yè)務(wù)。通過(guò)交叉補(bǔ)貼，可以使本地電話價(jià)格保持在較低的水平，保證電話服務(wù)的可購(gòu)性，從而提高各地的電話普及率。而一旦電信業(yè)放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，新興運(yùn)營(yíng)商會(huì)首先擠入國(guó)內(nèi)長(zhǎng)途、國(guó)際長(zhǎng)途等盈利較高的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，不會(huì)顧及普遍服務(wù)問(wèn)題。此外，激烈的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致高盈利業(yè)務(wù)的資費(fèi)迅速下降并趨向于成本，以致原有運(yùn)營(yíng)商傳統(tǒng)的交叉補(bǔ)貼也無(wú)以為繼，而且事實(shí)上，在競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，交叉補(bǔ)貼也是違反競(jìng)爭(zhēng)法的，因?yàn)榻徊嫜a(bǔ)貼極有可能被用于妨礙競(jìng)爭(zhēng)的目的，主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商可以通過(guò)占支配地位領(lǐng)域的業(yè)務(wù)補(bǔ)貼完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)，從而排擠弱勢(shì)運(yùn)營(yíng)商。這樣，普遍服務(wù)政策就可能成為電信業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)的障礙。為打破這一障礙，美國(guó)、澳大利亞、加拿大、法國(guó)、南非、印度等國(guó)家開(kāi)始了新的探索，最終通過(guò)立法建立了普遍服務(wù)基金制度。一般做法是，電信普遍服務(wù)基金的收繳和管理獨(dú)立于電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者，由一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)實(shí)施。在電信市場(chǎng)上，所有的電信運(yùn)營(yíng)商都平等地承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)，都要按照一定的標(biāo)準(zhǔn)繳納普遍服務(wù)費(fèi)用以形成普遍服務(wù)基金。而普遍服務(wù)的實(shí)施者可由電信規(guī)制機(jī)構(gòu)指定產(chǎn)生，也可由競(jìng)標(biāo)、拍賣(mài)等方式產(chǎn)生。如果通過(guò)競(jìng)標(biāo)、拍賣(mài)等競(jìng)爭(zhēng)性方式產(chǎn)生普遍服務(wù)實(shí)施者，會(huì)為新興的市場(chǎng)進(jìn)入者及弱勢(shì)運(yùn)營(yíng)商提供平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，它們可以由此獲得資金支持以及建設(shè)網(wǎng)絡(luò)和開(kāi)展業(yè)務(wù)的權(quán)利，從而進(jìn)一步促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的
展開(kāi)�？梢�(jiàn)，電信普遍服務(wù)基金制度的建立，為電信業(yè)自由競(jìng)爭(zhēng)掃清了另一個(gè)障礙，日益成為各國(guó)電信法的必然選擇。

類(lèi)似的促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的管制制度也存在于其他管制行業(yè)的立法中，這種情況的普遍存在，也許就是0EcD在一個(gè)報(bào)告中所表達(dá)的，產(chǎn)業(yè)管制既能復(fù)制競(jìng)爭(zhēng)政策，例如管制者為避免企業(yè)的一致性行為或?yàn)E用市場(chǎng)地位，可能采取與競(jìng)爭(zhēng)政策相一致的做法，也可以利用競(jìng)爭(zhēng)政策，也就是，為達(dá)到管制目的，管制工具的設(shè)計(jì)可以利用市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。④

　　摘自：劉桂清著《反壟斷法中的產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策/經(jīng)濟(jì)法文庫(kù).第2輯》