公共利益的域外比較
1．日本
日本雖立有《政府征收法》，但日本政府很少動(dòng)用政府征收權(quán)，充分體現(xiàn)政府對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的尊重和保護(hù)。例如，日本“最牛的釘子戶”因不肯搬遷，致使東京成田國(guó)際機(jī)場(chǎng)1號(hào)跑道拖延十多年才竣工，2號(hào)跑道無(wú)法修到規(guī)定長(zhǎng)度致使飛機(jī)起降屢發(fā)險(xiǎn)情，3號(hào)跑道至今還停留在圖紙上不能動(dòng)工。2006年11月24日，時(shí)任日本首相的安倍晉三主持內(nèi)閣經(jīng)濟(jì)財(cái)政會(huì)議時(shí)提出，希望成田機(jī)場(chǎng)可以24小時(shí)起降飛機(jī)，然而也未能如愿。成田機(jī)場(chǎng)是日本最重要的國(guó)際機(jī)場(chǎng)，1966年，日本政府在新東京國(guó)際機(jī)場(chǎng)的幾處選址均遭到強(qiáng)烈反對(duì)后；便作出決定，遭到了當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈反對(duì)，許多業(yè)主發(fā)起了“一坪抵制運(yùn)動(dòng)”，將自家的土地以一坪(3．3平方米)為單位出手，以大量增加土地所有者，提高政府談判的難度。1971年，日本政府依據(jù)《土地征收法》采取強(qiáng)制措施，才征收取得機(jī)場(chǎng)1號(hào)跑道及配套設(shè)施所需要的土地。一些“釘子戶”在自己的土地上搭建了很高的鐵塔，妨礙飛機(jī)起降，與警察發(fā)生過(guò)嚴(yán)重對(duì)立甚至流血沖突，最后政府承諾不再?gòu)?qiáng)行動(dòng)用《土地征收法》，機(jī)場(chǎng)與一些“釘子戶”訂立合同，明確約定夜間禁止飛機(jī)起降，以免影響他們的休息。直到1978年3月30日，1號(hào)跑道建成5年后才啟用。1999年為了承辦2002年韓日世界杯，當(dāng)局啟動(dòng)了2號(hào)跑道的修建工程，只好避開(kāi)“釘子戶”，改道向北，原定2500米的跑道只修建2018米，一些大型客機(jī)無(wú)法起降。2005年7月15日，日本有關(guān)方面決定放棄向南延長(zhǎng)跑道的談判，決定將跑道向北延伸。規(guī)劃中的3號(hào)跑道至今沒(méi)能動(dòng)工。①
征收的項(xiàng)目能否成立，關(guān)鍵在于該項(xiàng)目是否具有公益性。②日本的《土地征收法》第三條采用列舉主義的方式，列出了可以進(jìn)行征收或者征用的土地房屋的項(xiàng)目。只有符合該列舉出來(lái)的事項(xiàng)，才可以進(jìn)行土地房屋征收征用。反之，即使被認(rèn)為具有高度公共性的項(xiàng)目，只要未被列入《土地征收法》第三條的范圍，也無(wú)法采取征收的方式取得土地與房屋。
即使屬于《土地征收法》第三條所列出的項(xiàng)目，也并非理所當(dāng)然馬上就可以進(jìn)行征收。由于征收是將項(xiàng)目的公益性優(yōu)先于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)保護(hù)的制度設(shè)計(jì)，因此，必須要將征收土地和房屋的必要性付諸公共判斷，即首先需要進(jìn)行項(xiàng)目認(rèn)定。通過(guò)項(xiàng)目認(rèn)定程序，需要判斷確定相關(guān)土地房屋、項(xiàng)目計(jì)劃以及為此該項(xiàng)目只能征收或者使用相關(guān)土地房屋的公益性。
2．意大利
舊城改造因公共利益的需要才能進(jìn)行，當(dāng)政府與居民對(duì)公共利益理解產(chǎn)生矛盾時(shí)，所采取的解決方法，一是強(qiáng)化社區(qū)內(nèi)部制衡的作用，將被拆遷人的利益補(bǔ)償通過(guò)社區(qū)來(lái)實(shí)現(xiàn)，避免被拆遷人直截了當(dāng)與政府發(fā)生關(guān)系，也避免政府在舊城改造中孤軍混戰(zhàn)的局面；二是通過(guò)地區(qū)議會(huì)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，讓被拆遷人參加聽(tīng)證，使之面對(duì)面地闡述正反意見(jiàn)；三是事先將被拆遷人的利益示在媒體上，通過(guò)透明的操作程序，取得被拆遷人的理解與支持，化解可能產(chǎn)生的矛盾。
3．美國(guó)
在美國(guó)建國(guó)初期，私有財(cái)產(chǎn)排除政府干預(yù)、神圣不可侵犯的原則深入人心。①在19世紀(jì)末和20世紀(jì)初，基于公共使用征收的立法原意得到普遍尊重。工業(yè)革命的興起逐漸沖擊私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的絕對(duì)性。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)資源開(kāi)發(fā)，政府的征收活動(dòng)在增加，這就意味著越來(lái)越多的私人財(cái)產(chǎn)成為公共利益的犧牲品。
1873年密歇根州米爾搭姆(Milldam)法令規(guī)定，通常情形為私人公司建造水力公司征收土地成為禁止，僅在“極大必需”的時(shí)候，才準(zhǔn)許私人公司征收土地的權(quán)利。在19世紀(jì)末和20世紀(jì)初，美國(guó)其他很多州的最高法院在適用征收原則問(wèn)題上持謹(jǐn)慎態(tài)度，即對(duì)公共使用采取狹義理解。1896年密蘇里太平洋鐵路公司訴內(nèi)布拉斯加州案件中，美國(guó)聯(lián)邦法院認(rèn)為，該州法案要求密蘇里太平洋鐵路公司準(zhǔn)許農(nóng)民們?cè)谄湄?cái)產(chǎn)上建造安裝機(jī)器設(shè)備。雖然這些農(nóng)民獲得利益，但社會(huì)大眾不能實(shí)際享受到該利益，法院因此認(rèn)為該項(xiàng)計(jì)劃實(shí)質(zhì)上是為了私人的利益剝奪私人財(cái)產(chǎn)，屬于違憲行為。
在該案發(fā)生20年之后，最高法院在林杰公司訴洛杉磯縣政府案中，認(rèn)為并非只有在整個(gè)地區(qū)甚至也不是任何人數(shù)眾多的區(qū)域直接享受到其利益或參與其中，才能構(gòu)成公共使用，在決定征收財(cái)產(chǎn)是否為公共使用所必需時(shí)，不僅僅應(yīng)該看到當(dāng)前公眾的需要，也要考慮在將來(lái)可以預(yù)期的需要。②1981年，美國(guó)底特律市政府征收了465英畝的土地，并廉價(jià)轉(zhuǎn)讓給通用汽車公司建造汽車制造廠。市政府認(rèn)為，如果城市不能給通用公司提供新廠址，工廠將搬遷他處，將會(huì)喪失6 000個(gè)就業(yè)崗位，存在減少稅收等不利因素。最高法院維持了征收行為。③在1984年的“米德基夫案”中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院首次明確闡述了征收的“公用”的含義：只要征收權(quán)的行使和可見(jiàn)的公共目的理性相關(guān)，法院就必須判決征收符合公用目的。此乃“米德基夫標(biāo)準(zhǔn)”(Midkifftest)。①
4．德國(guó)
在經(jīng)歷了近代公益征收、古典征收、魏瑪時(shí)代的“擴(kuò)張性征收”以及基本法時(shí)代的公益征收之后，德國(guó)的公共征收制度趨于完善�！段含攽椃ā返谝话傥迨龡l規(guī)定：“只因公共福利，根據(jù)法律規(guī)定方可財(cái)產(chǎn)征收，除聯(lián)邦法律有特別規(guī)定外，征收必須給予適當(dāng)補(bǔ)償�！贝四耸澜缟献钤鐚⒄魇盏某绦蛞�(guī)定于憲法中。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，《德國(guó)基本法》第十四條第(三)項(xiàng)在繼承魏瑪憲法相關(guān)規(guī)定的前提下，又發(fā)展了公共征收制度，將“公共使用”擴(kuò)張為“公共利益”、“公共福祉”，并在憲法中得以體現(xiàn)，將公共利益視為最高層次，一般的行政權(quán)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家任務(wù)的公權(quán)力行為，也是公共利益范疇。而政府征收是剝奪財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為，所以政府征收不僅是為了一般的公共利益，而是重大公共利益。1950年德國(guó)巴登邦高等法院判決決定，并非所有公共利益都成為政府征收的理由，盡管為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家及其他公共任務(wù)，國(guó)家斟酌這些任務(wù)而采取的措施符合公共利益的需求，但是，不一定能滿足公共利益之要件。②對(duì)重大公共利益的認(rèn)定，要遵循“量最廣、質(zhì)最優(yōu)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。“量最廣、質(zhì)最優(yōu)”在不同時(shí)期、不同發(fā)展階段的內(nèi)容是存在差異的。此，德國(guó)拉倫茲教授提出了以人民生存權(quán)及人類尊嚴(yán)為“公共利益”的最高價(jià)值。應(yīng)當(dāng)說(shuō)形式法治的執(zhí)法者和法官無(wú)法對(duì)“公共利益”作出客觀的、合乎理性的判斷，實(shí)質(zhì)法治方能施展智慧法治之力量。
5．加拿大
加拿大地域遼闊，所有的土地在名義上都屬于女皇所有，這種所有實(shí)際上是虛化的，其處置權(quán)即使用權(quán)大部分歸私人所有，聯(lián)邦政府、省政府和市政府也擁有自己的土地。所有權(quán)與使用權(quán)相分離。征用土地是國(guó)家為了公共利益強(qiáng)制向私人收回土地的行為。征地的目的必須為公共利益服務(wù)，征地的范圍被限制在為公眾服務(wù)的交通、能源、水利、環(huán)境保護(hù)、市政建設(shè)、文物保護(hù)、教育、醫(yī)療等社會(huì)福利。公共利益的概念是狹義的，土地征用的范圍和條件很嚴(yán)格。一旦土地征用是為公眾服務(wù)，法定的征地機(jī)構(gòu)就可以行使土地征用權(quán)。④
6．韓國(guó)
韓國(guó)有關(guān)部門(mén)征用土地除了依據(jù)《土地征收法》與《公共用地征得及損失補(bǔ)償特例法》外，還依據(jù)項(xiàng)目審批程序特例法、裁決申請(qǐng)期限的特別規(guī)定、管轄的特例、補(bǔ)償費(fèi)的債券的特例，緊急用地特例法等都屬特別法，其法律效力優(yōu)于一般法。因此，在韓國(guó)對(duì)于所謂特別法規(guī)定的項(xiàng)目都按《土地征收法》程序?qū)徟��！锻恋卣魇辗ā返谌龡l列舉了可以進(jìn)行土地征收或使用的項(xiàng)目，其中第八款規(guī)定“依法可以征用或使用土地的其他項(xiàng)目”，它概括規(guī)定了其他法律認(rèn)可的公共事業(yè)。
韓國(guó)規(guī)定公用土地的征用必須有非常嚴(yán)格的目的性和強(qiáng)制性，即征用公共用地是為了公共利益的需要，土地所有者在項(xiàng)目發(fā)起人不放棄征用該土地的情況下，必須提供。根據(jù)韓國(guó)1991年修訂的《土地征收法》的規(guī)定，項(xiàng)目發(fā)起人為了公益事業(yè)要征用或使用土地時(shí)，必須依據(jù)總統(tǒng)令，接受建設(shè)交通部部長(zhǎng)對(duì)項(xiàng)目的審查并獲得批準(zhǔn)。根據(jù)《土地征收法》第二十五條，該項(xiàng)目在獲準(zhǔn)公告之后，項(xiàng)目發(fā)起人為了征得或取消該土地使用權(quán)，應(yīng)按總統(tǒng)令，與土地所有者及關(guān)系人進(jìn)行協(xié)商。如果協(xié)商不能達(dá)成一致時(shí)，項(xiàng)目發(fā)起人則應(yīng)自該項(xiàng)目獲準(zhǔn)公告之日起一年內(nèi)向管轄的土地征收委員會(huì)提出征用申請(qǐng)裁決。如果協(xié)商達(dá)成一致，也要征得土地所有者的同意，報(bào)土地征收委員會(huì)審核。經(jīng)審核認(rèn)可，即被視同為與依據(jù)《土地征收法》裁決具有同等法律效力。據(jù)此，項(xiàng)目發(fā)起人、土地所有者及關(guān)系人不得再就協(xié)議內(nèi)容發(fā)生爭(zhēng)議。最后根據(jù)征用辦理程序的順序，分階段實(shí)施。
韓國(guó)的土地征收委員會(huì)分為中央與地方兩級(jí)。建設(shè)交通部設(shè)有中央土地征收委員會(huì)，管轄國(guó)家確定的項(xiàng)目以及韓國(guó)稱為道的行政機(jī)構(gòu)、漢城及人口超過(guò)100萬(wàn)的大城市提出的項(xiàng)目。如果是跨越兩個(gè)以上人口超過(guò)100萬(wàn)的大城市的項(xiàng)目，依然歸中央土地征收委員會(huì)管轄。在各個(gè)城市內(nèi)的征用項(xiàng)目則由地方土地征收委員會(huì)裁決。韓國(guó)在土地交易中，實(shí)施嚴(yán)格的許可審批制。此外，由總統(tǒng)令認(rèn)可的政府投資機(jī)構(gòu)及公共團(tuán)體，為了公共公益事業(yè)的需要使用土地時(shí)，為了確保公益用地，可以指定應(yīng)該征購(gòu)的購(gòu)買(mǎi)方，由其進(jìn)行所謂的協(xié)商征購(gòu)。②
總之，上述國(guó)家在征收中對(duì)公共利益的理解，突出了尊重私權(quán)、聽(tīng)證、制衡政府、禁止為商業(yè)目的進(jìn)行征收等理念，值得我國(guó)在完善征收制度、公共利益立法等方面借鑒。
摘自：王達(dá)著《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例解讀》
