立案的條件
立案條件是判斷賠償請求是否應(yīng)當(dāng)被受理的具體理由，是相對客觀化的標(biāo)準(zhǔn)�？蓮囊韵聨讉�(gè)方面加以判斷和把握：
第一，賠償請求人具備法律規(guī)定的主體資格。首先，有資格申請賠償?shù)淖匀蝗税ㄊ芎θ吮救�、死亡受害人的繼承人以及與死亡受害人有扶養(yǎng)關(guān)系的親屬。實(shí)務(wù)中，對以繼承人名義提出賠償請求的，必須查明有多少個(gè)繼承人，未提出申請的其他繼承人是不是放棄請求權(quán)。此外，為了平衡保護(hù)納稅人利益，與受害人有扶養(yǎng)關(guān)系的親屬提出賠償請求，必須同時(shí)具備缺乏勞動能力、沒有生活來源、與受害人存在親屬關(guān)系、除受害人以外沒有其他負(fù)有法定扶養(yǎng)義務(wù)的人等條件。被扶養(yǎng)人不是受害人親屬的，應(yīng)當(dāng)盡量通過當(dāng)?shù)孛裾块T尋求救濟(jì)，不宜通過賠償程序。其次，受害的法人、其他組織以及受害的法人、組織終止以后的權(quán)利承受人，有資格申請賠償。注意，修改后的《國家賠償法》采用的“權(quán)利承受人”概念，涵蓋了自然人作為權(quán)利繼受主體的情形，在外延上更加周延。另外，賠償請求人自己不參加賠償程序的，可以委托代理人；賠償義務(wù)機(jī)關(guān)指派法定代表人以外的其他人員進(jìn)行理賠或者參與賠償委員會審理的，也應(yīng)當(dāng)辦理委托代理手續(xù)。
第二，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)適格。判斷義務(wù)機(jī)關(guān)是否適格，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)原則把握：(1)誰侵權(quán)，誰賠償。如一審判決有罪而二審改判無罪的，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是一審法院，因?yàn)殄e誤是一審法院造成的。(2)誰收獲，誰賠償。涉及罰金、罰款、沒收、收繳等問題的，都可以根據(jù)這個(gè)原則判斷。(3)是否獨(dú)立機(jī)關(guān)法人。在賠償經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌納入財(cái)政預(yù)算后，這個(gè)原則可以弱化。實(shí)務(wù)中爭議比較大的是看守所人員侵權(quán)時(shí)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)如何確定的問題。從法律文本的表達(dá)看，“看守所”似乎是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，但實(shí)踐中看守所工作人員侵權(quán)的，基本都由其所屬的公安部門作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為，應(yīng)尊重公安部意見，不以看守所作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，這樣也可以與行政訴訟法上確定被告的原理相一致。(4)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)后置原則。即對于無罪的人被羈押的，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和人民法院，哪一家最后作出了錯誤決定，哪一家就是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。設(shè)置這個(gè)原則，主要也是考慮避免賠償義務(wù)機(jī)關(guān)之間上推下卸，方便賠償請求人確定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。
第三，有具體的賠償請求、基本的事實(shí)根據(jù)和齊全的申請材料。申請人認(rèn)為司法機(jī)關(guān)給其造成損害申請賠償?shù)�，�?yīng)提出明確清晰的賠償請求和基本的事實(shí)根據(jù)。賠償請求人可以提交書面的申請書，也可以口頭提出申請，由人民法院記人筆錄。立案階段并不要求賠償請求人提供全部證據(jù)材料，只要完成初步證明即可。如果賠償請求人遞交的證據(jù)材料不全，負(fù)責(zé)立案的部門應(yīng)當(dāng)通過釋明，指導(dǎo)賠償請求人補(bǔ)齊。對于裁決案件應(yīng)提供的材料，《最高人民法院關(guān)于人民法院賠償委員會審理國家賠償案件程序的規(guī)定》第2條作了比較全面的規(guī)定：“賠償請求人向賠償委員會申請作出賠償決定，應(yīng)當(dāng)提供以下法律文書和證明材料：(一)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出的決定書；(二)復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定書，但賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是人民法院的除外；(三)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)或者復(fù)議機(jī)關(guān)逾期未作出決定的，應(yīng)當(dāng)提供賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對賠償申請的收訖憑證等相關(guān)證明材料；(四)行使偵查、檢察、審判職權(quán)的機(jī)關(guān)在賠償申請所涉案件的刑事訴訟程序、民事訴訟程序、行政訴訟程序、執(zhí)行程序中作出的法律文書；(五)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)職權(quán)行為侵犯賠償請求人合法權(quán)益造成損害的證明材料；(六)證明賠償申請符合申請條件的其他材料。”
第四，致害公權(quán)力行為屬于法律規(guī)定的范圍。對于行政賠償和刑事賠償?shù)姆秶�，《國家賠償法》作了列舉式的具體規(guī)定，對于非刑事司法賠償?shù)姆秶�，則僅從類型上作了概括性規(guī)定。其中，行政行為規(guī)定在第3條和第4條；刑事司法行為規(guī)定在第17條和第18條；非刑事司法行為包括強(qiáng)制措施、保全措施和執(zhí)行措施三種，規(guī)定在第38條。需要注意的是，第3條、第4條都有兜底條款，屬于不完全列舉；而第17條、第18條沒有兜底條款，屬于完全列舉。另外，雖然第18條第一款有一個(gè)“等”字，但筆者認(rèn)為解釋余地不大，實(shí)踐中應(yīng)從嚴(yán)掌握。
第五，屬于接受申請的人民法院管轄。總體而言，刑事賠償程序中出現(xiàn)管轄權(quán)異議的可能性不大。但從法院的角度來講，對于理賠案件，各級法院要注意審查本院是否是修改后的《國家賠償法》第21條確定的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。對于裁決案件，要注意根據(jù)修改后的《國家賠償法》第24條、第25條的規(guī)定，審查是否應(yīng)向本院賠償委員會申請作出賠償決定。
第六，受害人所遭受的損害無法通過執(zhí)行回轉(zhuǎn)或者追償?shù)却胧┑玫綇浹a(bǔ)。就這個(gè)條件，筆者說明三點(diǎn)：其一，這里的“執(zhí)行回轉(zhuǎn)”是指執(zhí)行過程中的錯誤行為引起的，不是執(zhí)行依據(jù)錯誤引起的，后者通常不產(chǎn)生賠償責(zé)任。實(shí)務(wù)中，能夠在執(zhí)行過程中直接糾正錯誤，填補(bǔ)損害的，應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行程序或執(zhí)行監(jiān)督程序中予以解決。其二，這里的“追償”是民事主體之間的追償，與對國家機(jī)關(guān)工作人員的追償是兩回事，后者是賠償決定履行以后的事情。其三，目前，有的法院在實(shí)施了侵權(quán)行為以后，既不積極執(zhí)行回轉(zhuǎn)，又拖延或拒絕賠償，社會影響很差。因此，將來制定司法解釋時(shí)應(yīng)當(dāng)限定一段合理的時(shí)間，如果錯誤執(zhí)行的法院在限定時(shí)間內(nèi)仍不執(zhí)行回轉(zhuǎn)，必須予以賠償。賠償以后，再由法院自己向有關(guān)主體進(jìn)行追償。
第七，需要通過既定程序完成確認(rèn)的，已經(jīng)完成確認(rèn)。目前學(xué)術(shù)界有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，修改后的《國家賠償法》未再使用“確認(rèn)”字樣，這意味著確認(rèn)被一律取消了。筆者認(rèn)為，這是不太準(zhǔn)確的，而之所以出現(xiàn)這種錯誤認(rèn)識，是由于對法律概念的模糊和對有關(guān)規(guī)定的解讀不深造成的：首先，按1994年《國家賠償法》的表述，“確認(rèn)”系對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是否“有本法第×條規(guī)定的情形之一”的判斷和認(rèn)定，這實(shí)際上是對構(gòu)成要件的判斷；至于最終賠償多少，應(yīng)在后續(xù)的賠償程序中解決。在這個(gè)意義上，“確認(rèn)”本身是不可能被取消的。其次，由于1994年《國家賠償法》在實(shí)踐發(fā)展中并非堅(jiān)持一元的違法歸責(zé)體系，所以“確認(rèn)”并不僅僅意味著對行為是否違法的判斷，還包括對法定結(jié)果是否出現(xiàn)的判斷，以及對行為是否存在過錯的判斷。然而，這三種判斷，也即完整意義之“確認(rèn)”，是通過兩種途徑或方式完成的。一是通過一個(gè)新設(shè)的、單獨(dú)的、前置的程序完成，此即通常所謂之“確認(rèn)程序”。二是通過一些既定的程序完成，這些程序中出具的某些法律文書或證明材料，已經(jīng)能夠完成前述三種判斷，賠償請求人可以據(jù)此請求啟動賠償程序，所以這種隋況通常被稱為“視為確認(rèn)”或“以確認(rèn)論”。這些既定程序主要指行政復(fù)議和行政訴訟程序，刑事追訴程序、審判監(jiān)督程序以及民事、行政訴訟和執(zhí)行中的異議、復(fù)議、執(zhí)行監(jiān)督程序。《國家賠償法》修改之后，第二種途徑并沒有被取消，真正被取消的是第一種途徑，是前置的、單獨(dú)的“確認(rèn)程序”，而非所有的“確認(rèn)”工作，也就是說對于實(shí)行違法歸責(zé)、過錯歸責(zé)，但又沒有在既定程序中予以確認(rèn)的致害行為，賠償委員會將在新的賠償程序中一并判斷其違法性或過錯以及造成損害的大小。對于實(shí)行結(jié)果歸責(zé)的，或者雖然實(shí)行違法歸責(zé)或過錯歸責(zé)，但處于原來的既定程序進(jìn)行過程中的，確認(rèn)工作或“視為確認(rèn)”的依據(jù)，仍然需要通過既定的程序來完成，賠償委員會不能直接受理。
第八，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及其上級機(jī)關(guān)已先行處理或超過法定期限不予處理。這一點(diǎn)主要針對裁決案件而言。根據(jù)《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定，刑事賠償和非刑事司法賠償實(shí)行賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理原則，對于法院以外的其他機(jī)關(guān)作出的賠償決定不服的，賠償請求人還需要先向其上級機(jī)關(guān)申請復(fù)議。只有先行程序或復(fù)議程序走完了，才能到賠償委員會請求賠償。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及其上級機(jī)關(guān)怠于處理、逾期未作出處理決定的，賠償請求人可以直接請求賠償委員會作出賠償決定。此時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求賠償請求人提供相應(yīng)的證據(jù)，并要與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)或其復(fù)議機(jī)關(guān)溝通聯(lián)系，了解情況后再立案。
第九，沒有超過法定的申請期限。對于這個(gè)條件是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立，有不同意見。一種認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒民事訴訟時(shí)效制度，超過時(shí)效只消滅勝訴權(quán)，故立案時(shí)不審查時(shí)效問題。一種認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒行政訴訟起訴期限制度，超過期限就喪失起訴資格，立案時(shí)應(yīng)決定不予受理，已經(jīng)受理的應(yīng)當(dāng)駁回。筆者同意第二種意見。國家賠償畢竟不是平等主體間的對抗，采用民事訴訟時(shí)效制度，通過啟動賠償程序解決一些只要稍作時(shí)效抗辯即可解決的糾紛，未免會降低國家管理效率。因此，筆者支持將申請期限作為起訴條件。在具體判斷是否超過申請期限時(shí)，筆者建議采取從寬標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，如果賠償請求人對于超過申請期限存有故意或重大疏忽，則應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定。
摘自： 江必新 主編《最高人民法院國家賠償法最新司法解釋理解與適用(2011卷)》
