中外住房保障制度的發(fā)展路徑比較


不同的歷史環(huán)境會影響法的發(fā)展、進化途徑。經(jīng)濟法的產(chǎn)生是法結(jié)構(gòu)變動的結(jié)果，就變動的過程來說，外國經(jīng)濟法產(chǎn)生和發(fā)展的過程體現(xiàn)為私法公法化，中國經(jīng)濟法產(chǎn)生和發(fā)展的過程為公法私法化。從一定意義來說，經(jīng)濟法是從私法公法化和公法私法化的法律運動中產(chǎn)生的，私法公法化和公法私法化運動過程背后所隱藏的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)是“市場失靈”理論和“政府失靈”理論。
中外住房保障制度的發(fā)展路徑與中外經(jīng)濟法的產(chǎn)生、發(fā)展路徑有著驚人的相似性。
(一)國外住房制度的發(fā)展路徑
從國外住房保障制度產(chǎn)生、發(fā)展的情況來看，在自由競爭資本主義階段，住房的商品屬性發(fā)揮得淋漓盡致。政府認為住房屬于私人的事情，由私法(民商法)來調(diào)整，政府不加以干涉。
在英國，城市住房出租率居高不下，但政府對房屋租賃市場并沒有干預(yù)，任由出租者高租剝奪進城農(nóng)民，因此出現(xiàn)不少無家可歸者，也引發(fā)了工人運動。德國亦出現(xiàn)因為工業(yè)化、城市化帶來的城市住房租賃市場興旺的景象，在沒有政府的干預(yù)下，出現(xiàn)專門出租房屋的“食利階層”。新加坡和香港地區(qū)等都經(jīng)歷過住房市場自由競爭、政府不加干預(yù)而最終導(dǎo)致諸多社會問題發(fā)生的發(fā)展階段。
進入壟斷資本主義階段，尤其是二戰(zhàn)以來，資本主義國家普遍對市場進行干預(yù)，房地產(chǎn)市場亦毫不例外。干預(yù)的手段包括租金控制、政府直接投資興建住房和發(fā)放住房補貼等。資本主義國家不再認為住房問題屬于純粹私人問題或僅涉及私權(quán)利，而是認為住房問題涉及公民的基本權(quán)利，涉及公共利益，所以公權(quán)力應(yīng)該介入。由此而制定的《租金控制法》《住房法》《住房補貼法》等不再屬于民商法的范疇，而是屬于經(jīng)濟法或社會法的范疇。值得注意的是，西方國家對住房市場的干預(yù)并不是取代市場機制的作用，而是在“市場失靈”時以政府這只“看得見的手”來矯正市場經(jīng)濟這只“看不見的手”。一旦“政府失靈”時，資本主義國家又來糾正“政府失靈”的問題，重新發(fā)揮市場機制這只“看不見的手”在住房市場中的作用。從總的發(fā)展趨勢來
看，國外住房保障制度的發(fā)展遵循一條從自由競爭到國家干預(yù)，再到私有化的發(fā)展路徑。有關(guān)住房的法律也走出私法公法化的發(fā)展路徑。
(二)中國住房制度的發(fā)展路徑
反觀我國住房保障制度的發(fā)展路徑，顯得曲折和艱難。新中國成立以后，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民翻身做主人，迫切需要解決穿衣吃飯和住房問題，于是我們設(shè)計了一條由國家全部包辦起來的住房保障制度。平心而論，計劃分配、福利性住房制度的本意是好的，社會主義優(yōu)越性的最基本體現(xiàn)應(yīng)該是人人都有飯吃、有衣穿和有房住。但否認住房的商品性、投資性，甚至是消費性以后，不可避免地出現(xiàn)供應(yīng)不足、住房短缺的問題，甚至這種制度竟然走向它的反面，如同“產(chǎn)權(quán)扭曲的住房制度說”所指出的，“在我國實際上是將政府財政性住房福利補貼與職工工資扣除混在一起，統(tǒng)一建造住房，然后國家將全部新建住房作為‘福利’，以低租金實物形式按‘官本位’優(yōu)先分配給官位和工資收入較高的職工，使他們獲得豐厚的‘暗補’；而官位和工資收入較低的職工由于少分房，或根本分不到房，不但很少或根本得不到政府純財政性住房福利補貼，反而通過國家對工資中住房消費的統(tǒng)一扣除，將本屬于自己工資一部分的住房消費無償轉(zhuǎn)讓給多分房、分好房的職工身上”。這就是住房保障制度的異化。本來住房保障應(yīng)該是政府補貼給低收入住房困難者，結(jié)果卻異化為補貼給有官位的和工資收入較高的人，最終造成“富者愈富、貧者愈貧”，這可能也是傳統(tǒng)住房制度設(shè)計者所始料不及的。
另外，完全否認住房的商品性，其前提應(yīng)該是人類已經(jīng)實現(xiàn)了共產(chǎn)主義或地球上僅有一個國家。當(dāng)年我國是通過“閉關(guān)鎖國”來否認住房的商品性，但是，隨著20世紀(jì)七八十年代進入全球化時代，各國之間的融合和競爭已經(jīng)是不可避免的，住房作為一個生產(chǎn)、消費要素，跨地區(qū)、跨國境的流動趨勢也無法避免。所以，傳統(tǒng)的福利住房制度只能夠在特定的時期存在，在經(jīng)濟全球化年代是無法存續(xù)的。
改革開放以后，中國終于意識到否認住房商品性、投資性的錯誤，積極推進“房改”，其實質(zhì)也就是住房商品化、住房分配貨幣化。但在房改的過程中卻將住房問題全部推給市場，政府(尤其是地方政府)不再承擔(dān)住房保障的職責(zé)，從而造成高房價下的“房奴”問題、農(nóng)民工的住房問題、“夾心層”的住房問題、“蝸居”問題、“蟻族”問題等，進而引發(fā)社會的不安定和治安問題等等。這又是從一個極端(全部包攬)走向另一個極端(放任不管)。
當(dāng)政府意識到住房問題的嚴(yán)重性以后，再次提出要實現(xiàn)“居有所居”，以廉租住房制度的建設(shè)為契機來解決城市低收入住房困難者的住房問題。所以，從我國的住房保障制度發(fā)展路徑來看，我國走的是一條“先是政府全面管制(主要以行政指令的方式，缺少住房保障方面的法律)，接下來是全面市場化(主要靠政策推動，法律規(guī)定缺乏)，再后來就是國家宏觀調(diào)控下的住房商品化或住房市場化+住房保障制度”的發(fā)展道路。
由于歷史環(huán)境和決策者決策等原因，中外住房保障制度走出不同的發(fā)展路徑，中外的住房保障制度還在不斷變化及完善當(dāng)中。雖然經(jīng)濟發(fā)展水平不同，社會制度也不一樣，各國采取的保障措施及方式也不同，但住房保障的宗旨和目標(biāo)應(yīng)該是一致的：即通過政府(包括中央政府和地方政府)及社會的力量，解決特殊群體的住房問題，保障社會成員的居住權(quán)。
國外的住房保障制度已發(fā)展近百年，而我國的住房保障制度也走過60年的發(fā)展歷程。積極總結(jié)我國住房保障制度的得失經(jīng)驗，如何借鑒國外的發(fā)展經(jīng)驗將我國的住房保障制度設(shè)計得更為科學(xué)，讓我們的住房保障制度盡量少走一些彎路，不再那么曲折艱難，這是擺在每一位有責(zé)任感的中國人面前的重大課題。


摘自：符啟林 等著 《住房保障法律制度研究/經(jīng)濟法專題研究書系》