法院人員分類管理改革心路
佛山中院以審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為核心的人員分類管理改革,最早在二零零九年四月珠三角地區(qū)中院院長(zhǎng)“科學(xué)發(fā)展、先行先試”研討班座談會(huì)上提出,力爭(zhēng)解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問(wèn)題,讓法官能夠獨(dú)立、公正地行使審判權(quán)……受體制、機(jī)制、環(huán)境、氛圍等多重因素限制,改革實(shí)施卻幾經(jīng)波折,直到二零一三年最高院發(fā)文試點(diǎn)、市委常委會(huì)討論通過(guò),歷經(jīng)四年,才不得不以“妥協(xié)”換發(fā)展。但亦因此在思路和體系上得以不斷礪新完備
□陳陟云
相信很多人了解或知曉佛山中院正在進(jìn)行的人員分類管理改革,是從2013年4月《南方周末》的一篇報(bào)道開始,雖然這項(xiàng)改革已經(jīng)默默進(jìn)行了四年。我做人做事一向率真坦蕩,接受采訪也是如此。后來(lái)報(bào)紙上攤,我發(fā)現(xiàn)文章的標(biāo)題本身,就對(duì)中國(guó)司法改革現(xiàn)狀的一次頗具“挑釁”意味的視覺(jué)沖擊——《佛山試行獨(dú)立審判改革最大膽的法院改革有待下文》:“獨(dú)立審判”,本旨回歸司法本質(zhì),重申法治常識(shí),讓裁判者獨(dú)立、公正地行使審判權(quán)；“最大膽”,意指在還沒(méi)有任何政策支持的情況下,自下而上,獨(dú)辟蹊徑,直指中國(guó)司法行政化、地方化痼疾；“有待下文”,是說(shuō)進(jìn)一步改革亟需中央、最高院、地方黨委政府在政策、人事、財(cái)政等各方面予以支撐,這也是佛山中院改革目前遇到的最大障礙。
阻力之下礪新完備改革思路
佛山中院以審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為核心的人員分類管理改革,最早在2009年4月珠三角地區(qū)中院院長(zhǎng)“科學(xué)發(fā)展、先行先試”研討班座談會(huì)上提出,力爭(zhēng)解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問(wèn)題,讓法官能夠獨(dú)立、公正地行使審判權(quán),培育真正意義上的法官隊(duì)伍。
“野徑云俱黑,江船火獨(dú)明”。受體制、機(jī)制、環(huán)境、氛圍等多重因素限制,改革實(shí)施卻幾經(jīng)波折,直到2013年最高院發(fā)文試點(diǎn)、市委常委會(huì)討論通過(guò),歷經(jīng)四年,才不得不以“妥協(xié)”換發(fā)展。但亦因此在思路和體系上得以不斷礪新完備。
當(dāng)前審判長(zhǎng)獨(dú)立行使審判權(quán)的內(nèi)部機(jī)制自2012年12月正式實(shí)施以來(lái),運(yùn)行良好,佛山中院審、判分離的現(xiàn)象得以終結(jié),審判質(zhì)量和效率明顯提升。但依靠外部力量的保障、選任和監(jiān)督機(jī)制均未能如愿,在措施上打了不少“折扣”,一些具有先進(jìn)性、前瞻性、科學(xué)性的思路未能“破繭”,審判長(zhǎng)職業(yè)身份保障、機(jī)構(gòu)設(shè)置優(yōu)化、執(zhí)行權(quán)分離等內(nèi)容尚待觀念樊籬、體制障礙的破除。
盡管困難重重,但然欣慰的是,我們的目標(biāo)和方向并未因挫折而動(dòng)搖,堅(jiān)守住了改革的核心,中央司改“曉看”在望。中央、最高院新一輪司法改革的動(dòng)向和趨勢(shì),包括最高院最近下發(fā)的《關(guān)于切實(shí)踐行司法為民大力加強(qiáng)公正司法不斷提高司法公信力的若干意見(jiàn)》精神,均表明佛山中院的改革思路是符合司法工作發(fā)展方向的。
面對(duì)理想、現(xiàn)實(shí)與未來(lái),我們把遺憾和欣慰寄予此書,將佛山中院人員分類管理改革思路的全貌“原汁原味”地呈現(xiàn)給世人,資以改革同行者、法律有識(shí)有志之士研究參考。
改革關(guān)鍵在于“還權(quán)”與“修道”
在我國(guó),法院案件審理普遍沿用行政機(jī)關(guān)的層級(jí)管理模式,造成審判工作長(zhǎng)期處于“審而不判、判而不審”的割裂狀態(tài),既有違審判居中裁判的特有機(jī)制內(nèi)涵,不符合審判工作規(guī)律要求,更不利于司法公正的實(shí)現(xiàn)。同時(shí),龐大的法院隊(duì)伍,人才高度集中與素質(zhì)良莠不齊并存,全都擠到行政晉升這一條“道”上。好比高速路上車多擁堵,稍有空隙便爭(zhēng)相填塞,最終“高速”變“低速”,各類人員前進(jìn)空間狹窄,人才流失嚴(yán)重。
如何解決?我認(rèn)為首先要做“兩件事”。一是“還權(quán)”于法官,讓審判權(quán)運(yùn)行回歸司法本質(zhì)。正如最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)所強(qiáng)調(diào)的,法院要以審判為中心,隊(duì)伍應(yīng)以法官為主體,確保法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)力；二是“修道分流”。通過(guò)人員分類管理改革,鋪平法官職業(yè)化道路,讓不同類別的人才“各行其道”,為整個(gè)隊(duì)伍的發(fā)展增速擴(kuò)容。
圍繞這“兩件事”,佛山中院逐漸形成了以審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為核心的人員分類管理改革思路:一是審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制改革。完善審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制,選任精英法官擔(dān)任審判長(zhǎng),廢除案件層級(jí)審批制,審判長(zhǎng)親自閱卷或提審、親自庭審、親自簽發(fā)法律文書,實(shí)現(xiàn)審判權(quán)與行政權(quán)相對(duì)分離,同時(shí)建立符合司法規(guī)律的審判長(zhǎng)職業(yè)保障體系。二是機(jī)構(gòu)設(shè)置改革。精簡(jiǎn)審判組織構(gòu)架,全面梳理部門職能,整合業(yè)務(wù)相關(guān)、職能相近的機(jī)構(gòu),凸顯審判部門的中心地位,形成職能配置科學(xué)合理、機(jī)構(gòu)設(shè)置綜合精干、權(quán)責(zé)明確清晰的法院組織架構(gòu)。三是人員分類管理改革。法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)劃分為審判部門、審判綜合部門和行政綜合部門三大類別,將法院在編人員劃分為法官、審判輔助人員和司法行政人員三大序列,不同的部門和不同的序列人員適用不同的管理模式。同時(shí),圍繞審判權(quán)與法官的中心地位,還對(duì)將執(zhí)行權(quán)行使、司法警察管理從法院職能分離等內(nèi)容進(jìn)行了大膽的改革設(shè)想。這三部分環(huán)環(huán)相扣,共同的指向只有一個(gè):讓法官獨(dú)立、公正地行使審判權(quán)。
對(duì)法院人員分類管理的全面闡釋
本書從起草到出版,歷經(jīng)四稿,幾經(jīng)修善,凝聚了佛山中院法官的思想和智慧。確切的說(shuō),這是佛山中院四年改革探索的實(shí)踐載體和理論升華:2009年至2011年間,改革小組查閱研究了大量文獻(xiàn)資料,走訪了江蘇常州、北京房山、青島、深圳等地法院,并在全院進(jìn)行了多次問(wèn)卷調(diào)查,為本書積累了扎實(shí)的理論基礎(chǔ)和豐富的實(shí)證資料。2012年初,審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在佛山中院刑一庭、民四庭和行政庭試點(diǎn),同年12月在全院鋪開推行,近兩年的機(jī)制運(yùn)行和四年多的改革經(jīng)驗(yàn)又為本書觀點(diǎn)提供了可靠的實(shí)踐基礎(chǔ)。
經(jīng)反復(fù)推敲,最終我們決定將本書內(nèi)容分為四篇。第一篇闡述法院人員分類管理的基礎(chǔ)理論,通過(guò)理論研究方法,為司法改革實(shí)踐提供理論指導(dǎo)和支撐；第二篇介紹對(duì)域外法院人員管理模式的考察與借鑒,通過(guò)文獻(xiàn)研究和對(duì)比分析的方法,為我國(guó)相關(guān)改革提供多元視角和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；第三篇是我國(guó)法院人員分類管理的沿革和探索現(xiàn)狀,將歷史考察與現(xiàn)狀調(diào)查相結(jié)合,揭示當(dāng)前的國(guó)內(nèi)在此領(lǐng)域改革的現(xiàn)實(shí)困境；第四篇是作者對(duì)我國(guó)法院人員分類管理的設(shè)想和展望,以佛山中院相關(guān)改革思路和實(shí)踐為實(shí)證分析藍(lán)本,對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)框架、人員分類管理和法官管理模式的改革路徑進(jìn)行設(shè)計(jì)。
本書參編人員中,既有熟悉調(diào)研、起草和運(yùn)行每一改革步驟的改革調(diào)研小組成員,也有在一線切身體驗(yàn)改革情況的審判長(zhǎng),他們的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)都是本書觀點(diǎn)的寶貴來(lái)源。本人在此對(duì)參編人員的辛勤付出表示誠(chéng)摯的謝意,也對(duì)所有關(guān)心和支持佛山法院改革的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、兄弟單位、法學(xué)界人士表示衷心的感謝。希望本書能為推動(dòng)中國(guó)司法改革進(jìn)程起到一些“引玉”的作用。
(本文為《法院人員分類管理改革研究》前言)
摘自：陳陟云 等著 《法院人員分類管理改革研究》
