第二章 為什么要引入可視化管理
第一節(jié) 可視化管理有可能運用于法院嗎
一、法院管理與企業(yè)管理有本質(zhì)區(qū)別
法院與企業(yè)最大的不同，便是司法的性質(zhì)。司法是國家向社會輸送正義的一種方式，其功能是懲罰失范行為、解決矛盾糾紛、確立行為準則。法院內(nèi)部管理的對象是高度智慧化的職業(yè)群體。這與一般產(chǎn)品生產(chǎn)者或服務提供者相比，有著天壤之別。
法院管理有著自己的特點。有人曾經(jīng)形象地說，法院管理總結(jié)起來有“三不”，即“看不見、管不著、受不了”。意思是法院內(nèi)外平常有許多事情領導是看不見的，法官下班以后在什么地方、跟什么人在一起、在干什么事情，都是看不見的，院長有許多事情根本管不著，但一旦出了問題又會讓人受不了。這“三不”其實也正好把法院管理的三大特點描述出來了:
一是權(quán)力運行的行政化。其表現(xiàn)很多，比如，法官套用行政級別，內(nèi)部機構(gòu)采用行政科層制，事務安排實行垂直命令等。這種運行方式與司法管理規(guī)律不相適應。
二是權(quán)力行使的分散性。法院的案件數(shù)量很大，但都分散在各個法官手中。這種情況下，管理者不可能看得到每個人手頭的每個案件是如何辦理的，更不可能看到案件審理執(zhí)行過程中的每個細節(jié)。
三是權(quán)力行使的自主性。法律適用的過程必須高度仰賴法官的智慧，法律賦予了法官非常大的自由裁量空間。這就決定了法官具有相當大的自主權(quán)。這也是法院管理的難點之一。應當說，法官自主性與管理的現(xiàn)實需求之間存在巨大的沖突。
二、可視化管理并非企業(yè)管理的專利
其實，可視化管理并非只有企業(yè)管理中能用。各國管理實踐表明，可視化管理不僅適用于制造企業(yè)，也適用于酒店、銀行、保險公司、
大學等機構(gòu)。
美國教育界也非常積極地提倡采用實證方法來加強對教育領域的管理。喬治。布什當政時期，曾經(jīng)提出了一個《不讓一個孩子掉隊法案》（也稱WWC工程）。這項計劃涉及一些對抽象性問題的判斷和
評價，如教育方法的科學性。該計劃通過收集所有與教育相關的實證研究及相關數(shù)據(jù)，在此基礎上進行各種維度的分析，并將結(jié)果公之于眾，試圖使抽象問題能夠以可以看得見的方式進入公眾視野。
可視化管理之所以可以進入各種領域，是因為行為、過程、結(jié)果等的可視，是一切管理的內(nèi)在要求。法院管理同樣需要使工作狀態(tài)、工作目標、價值導向等看得見。
三、法院管理亦具有可視性
法院管理，雖然看上去許多事情比較抽象，并非十分直觀清晰。但如果認真深入地分析。我們會發(fā)現(xiàn)法律管理在許多方面都具有可視性。通過一定的手段和方法，許多被認為看不見的事情，都是可以看得見的。
例如，辦案效率可以通過結(jié)案天數(shù)等數(shù)據(jù)看出來；辦案質(zhì)量可以通過二審改判發(fā)回和申訴改判發(fā)回等數(shù)據(jù)看出來；群眾滿意度則可以通過投訴、申訴、服判息訴等情況看出來。而庭審質(zhì)量、文書質(zhì)量等，均可以找到相應的方法實現(xiàn)可視化。至于文印、檔案、書記員記錄、調(diào)研法宣、警備保障等綜合性工作，雖然與審判、執(zhí)行工作有著較大差別，但仍然可以通過相應的方法實現(xiàn)可視化。
第二節(jié) 運用可視化管理的必要性
一、當前管理中存在的問題
《中國青年報》曾經(jīng)報道，2011年4月，J省在排查瘦肉精過程中發(fā)現(xiàn)：從H省和S省的兩個縣調(diào)往J省的生豬中，檢測出生豬尿樣中含有瘦肉精。4月2日，J省農(nóng)委向N市發(fā)出緊急文件，要求全省暫停
調(diào)運和銷售上述兩地的生豬，不要讓之流入市場。N市農(nóng)委于4月8日轉(zhuǎn)發(fā)上述文件，N市商務局生豬定點屠宰辦公室（以下簡稱屠宰辦）于4月15日收到該文件。此時，文件所涉生豬已經(jīng)在市場銷售一空。然而，這則新聞里面，沒有任何一個部門認為自己有責任。
記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，加急文件走了14天。J省農(nóng)委辦公室確認，那份文件他們當天就發(fā)下去了，他們只負責下發(fā)到各市農(nóng)委，不直接
向商務局發(fā)，至于N市農(nóng)委怎么轉(zhuǎn)發(fā)的文件，不得而知。同時，這份文件到底是怎么到達N市商務局的，J省委農(nóng)委辦公室的人說不清。更耐人尋味的是，N市農(nóng)委和商務局都認為，這件事情不在他們的職責范圍內(nèi)。
事實上，關于查處瘦肉精的文件每年都有，專項整治檢查也年年都有。從國務院下發(fā)文件，到農(nóng)業(yè)部、商務部、公安部、衛(wèi)生部、工商總局、質(zhì)監(jiān)總局等九部門聯(lián)合發(fā)文查處，幾次牽頭發(fā)文的部門不一樣，聯(lián)合發(fā)文的部門數(shù)量也不相同。如此多的部門、如此高密度地專項整治，卻管不住瘦肉精，問題到底出在哪里？
類似的現(xiàn)象無論是在政府機關，還是在法院，或多或少都時有發(fā)生。
2008年6月，我到上海市長寧區(qū)人民法院赴任院長后，發(fā)現(xiàn)了一些問題，引起了我的思考。
第一，當事人聯(lián)系不上法官。我連續(xù)收到投訴信，都是關于打電話找法官找不到的問題。最多的一封信中，3天內(nèi)打了33個投訴電話都沒有找到人。后來，我發(fā)現(xiàn)，這個問題非常普遍。同時，我也注意到，院里曾于2007年制定了一個關于如何轉(zhuǎn)接電話的規(guī)定。根據(jù)這個規(guī)定，如果電話打進來時法官不在，接線員應當依次把電話接到書記員、內(nèi)勤、值班長或者庭長處。按照這一規(guī)定，就不應該發(fā)生當事人找不到法官的問題。但事實上，無人接聽電話的事情卻是經(jīng)常發(fā)生的現(xiàn)象。這充分說明，有制度不執(zhí)行比沒有制度更可怕。
第二，代管款經(jīng)常長時間無人確認。我們的財務部門定期將收到的代管款項列成清單在內(nèi)部網(wǎng)絡上公布，要求各相關部門前去確認，以便加強管理和及時發(fā)放。但非常奇怪的現(xiàn)象是，公布的清單總是一直掛在那里，最后越積越多，最久的已經(jīng)超過了五年。這些代管款，有的是財產(chǎn)保全的擔保金，有的則是被執(zhí)行人交付的執(zhí)行款。有些執(zhí)行款，掛在賬上幾個月的也有。一方面是執(zhí)行難，另一方面執(zhí)行到位的款項卻又不及時處理、發(fā)還給申請執(zhí)行人。
第三，執(zhí)行調(diào)查效率低，一個案件過了四五個月還沒有完成調(diào)查是常態(tài)現(xiàn)象。還有些超審限或超執(zhí)限的案件控制不力，因為各種原因，這些案件躺在柜子里睡大覺，遲遲不見動靜。
第四，結(jié)案不均衡。月底突擊結(jié)案習慣導致法官總是到下半個月尤其是臨近季度末、月底時才開始緊張起來。這樣就帶來了法官下半月經(jīng)常加班的情況，書記員也只能隨之加班。與之相隨的是，檔案室、物業(yè)、食堂也必須跟著加班。這個習慣年復一年、日復一日，非常難改變，強調(diào)了很多次也沒有用。后來，我們采取了一些特殊措施，情況才得到好轉(zhuǎn)。
第五，裁判文書差錯率高。裁判文書印制完畢后經(jīng)常因為再次因為現(xiàn)差錯而重印，重印的數(shù)量大。這個問題持續(xù)了很長一段時間。文印室的同志說看著那一摞摞文書因重印而作廢，心里感覺非常難受。
第六，改發(fā)原因反饋滯后。當時，審監(jiān)工作有二審改發(fā)案件的原因分析制度，發(fā)回重審的案件必須進行改發(fā)原因分析。審監(jiān)庭會把初步的原因分析發(fā)送給各個審判庭。根據(jù)制度規(guī)定，各庭應當在一定期限內(nèi)把各自的意見反饋給審監(jiān)庭。但實踐中，審監(jiān)庭必須一遍又一遍地催促各庭反饋意見，不堪其煩。這種現(xiàn)象，也在一年又一年地重復著。
第七，法庭設備維護狀況不佳。我經(jīng)常到法庭旁所案件。有一次，我注意到一間法庭里的法庭席因為時間長了面板有些翹起來了。后來我又到那個法庭去了好幾次，發(fā)現(xiàn)那塊翹起來的面板始終沒有修好。有的法庭里，燈管壞了一直沒有人去換。有的窗簾掛鉤掉下來也一直沒有人裝回去。庭審結(jié)束后，空調(diào)和燈都不及時關閉，大門敞開，令人心痛。其實，這些看上去細枝末節(jié)的瑣碎事情背后隱藏著大量管理上的問題：法官和書記員看見了沒有人報修；沒有人報修是因為他們認為這件事情與自己無關；負責法庭設備維修的后勤人員很長時間沒有巡檢；沒巡檢的原因是根本沒有人要求他們巡檢；沒有人要求巡檢是因為從來沒有制度規(guī)定要這么做；沒有制度這樣規(guī)定是因為大家都覺得法庭設備破爛對司法公正的形象不會有影響……
第八，審計鑒定評估導致訴訟遲延。2011年，長寧法院信息系統(tǒng)上公布的數(shù)字達70余件。后來，我們對之進行了深入調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有10余起案件根本就沒有送過鑒定。我院審監(jiān)庭向各審判庭發(fā)出指令，要求各部門把所有送審計鑒定評估案件的卷宗移交給審監(jiān)庭。結(jié)果，有許多承辦人不愿意把卷宗移交出來。最后費了很大勁總算收上來。結(jié)果一查，查出一大堆問題。我到長寧法院以后，我們曾專門針對審計鑒定評估出臺過一個規(guī)定。這次查出的問題中許多在我們的規(guī)定中都有，但實踐中法官們根本就沒有遵守這些規(guī)定。
我們法院管理中存在這樣或那樣的問題并不可怕，可怕的是大家都不把這些當作問題。時間一長，漸漸地變得熟視無睹。
二、問題的成因——不可視
上文中N市農(nóng)委、商務局出現(xiàn)的效率低下、執(zhí)行力弱的問題以及我們法院在日常管理中發(fā)生的一系列問題，其原因是什么？
究其根源，是因為我們的管理中缺乏關鍵要素——可視力。比如在上述情形中，責任看不見、效率看不見、工作現(xiàn)狀看不見。政府的文件流轉(zhuǎn)，其效率未能進入管理者和社會公眾的視野，引起的后果都不需要承擔責任。只要按照規(guī)定的程序走文，機關里的每一個人就都是安全的，都不會承擔任何責任。這樣，盡管文件中涉及的問題十萬火急，但沒有人會認為自己有責任對該份文件作加急處理。
中國傳統(tǒng)文化比較崇尚模糊邏輯，強調(diào)經(jīng)驗和概念，習慣于定性而不是定量分析。比較忽視科學、技術性的規(guī)范。我們辦事方式比較強調(diào)彈性，應變力較強，適應力強，擅長靈活變通。強調(diào)處理好人際關系，一團和氣，管理中不太愿意因循規(guī)則，不愿意得罪人，“和稀泥”的方式較為普遍。強調(diào)中庸和平衡。在領導方式上，講究深藏不露，問題和原因不能說得太白，許多時候要靠下屬自己去悟。而下屬在匯報工作時，也經(jīng)常采取大而化之的方法，這樣就比較容易過關。因而，在這種文化背景下進行的管理，其本質(zhì)就是“治人”，管理的方式則是“人治”。
在我看來，法院管理中存在八個“看不見”。這里所說的“看不見”，是相對而言的。有的法院可能解決得好一些，可視化程度比較高，但也有的法院可視化程度比較低，問題表現(xiàn)得就會更加嚴重一些。
1．價值導向看不見
目前，我們在管理的價值導向上，還存在較為明顯的結(jié)果導向，晉升重考試考核，輕日常工作表現(xiàn)，難以調(diào)動廣大法官日常的工作積極性。不少領導經(jīng)常會在工作報告中強調(diào)，要堅持正確的價值導向。但真正落實到實際工作中時，又往往看不到這種價值導向。例如，有的領導到年底評先進時，經(jīng)常會作出與實際工作狀態(tài)不相一致的“平衡”。一些工作表現(xiàn)并不算出色的人員會被表揚、獎勵，而那些工作表現(xiàn)較好，但不太會在領導面前表現(xiàn)的人反而會名落孫山。
有時候，領導雖然口頭上強調(diào)某一方面的工作要求，但在價值導向上并未得到充分展示。例如，有的領導經(jīng)常說法官要注意加強做群眾工作，但在績效考核時，卻并未把群眾工作效果放進去。
再以少年審判工作為例。現(xiàn)行績效評價體系，完全是以結(jié)案數(shù)、結(jié)案效率等指標為核心構(gòu)建。但少年審判工作往往需要以庭前考核、法庭教育、判后回訪等工作為核心。這樣，少年審判的中心工作—— 教育挽救青少年，在我們的結(jié)案績效體系中就沒有任何體現(xiàn)。
2．計劃目標看不見
許多干部在工作中不擅長制訂計劃和目標，經(jīng)常容易出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象。計劃性差，其中一個重要的表現(xiàn)就是經(jīng)常性的加班加點。當然，加班加點并非全然因此產(chǎn)生。有的工作，臨近控制節(jié)點才想起來，于是一件平常就應該辦妥的事情，變成了一件緊急的事情。還有的工作，領導問起的時候才想到要做，結(jié)果一下子措手不及、手忙腳亂。
3．計劃落實看不見
許多工作布置下去，時間一長，經(jīng)常如泥牛人海、杳無音信。領導不催，下屬不辦。這也算是機關工作中的一些非常有特色的現(xiàn)象。舊社會官場上還有一種官場惡習，下屬對上司的命令內(nèi)心里不想落實，就采用所謂“軟頂”的辦法，稱之為“蔭干”。這種做法在今天的機關工作中已不多見，但并沒有完全杜絕。
執(zhí)行力是管理中一個十分重要的難題。法院管理中亦同樣存在這一難題。執(zhí)行力弱的一大表現(xiàn)，就是工作計劃不能落實。有些部門，計劃制訂得很好，但執(zhí)行情況如何，卻心中無底。有的根本沒有檢查督促過。到年底一總結(jié)，除了“成效顯著”這類抽象評價之外，問題依舊。
4．評價標準看不見
工作評價標準，是管理上的一個重要手段。但非常遺憾的是，我們的許多工作經(jīng)常會出現(xiàn)評價標準不明晰等問題。例如，我們經(jīng)常舉辦的庭審評比，就缺乏比較清晰明確的評價標準。法官駕馭庭審能力的高低，不光看開庭效率和對當事人的態(tài)度，還取決于許多不確定因素（見民事案件庭審規(guī)范考評表）。至于裁判文書評比，情況也大體如此，單純用篇幅長短或內(nèi)容繁簡來評價，不能真正反映法官的說理能力和水平。
各單位日常都會布置很多工作，但這些工作到底如何完成才算好或者不好，存在哪些技術性要求，標準并不十分明確。這樣一來，工作中就會發(fā)生不少無效勞動、低效勞動，敷衍對付現(xiàn)象時有發(fā)生。還有的法院雖然有工作標準，但未向大家公示，所有部門和人員各行其是，工作質(zhì)量、效率難以得到提高。
5．工作狀態(tài)看不見
于多干少看不見、干好干壞看不見，是法院管理中比較常見的老大難問題。機關每年進行的先進評比，經(jīng)常會出現(xiàn)互不服氣的情況。許多人都認為自己才是干得最多、最好的。其根源，就在于我們在管理中不能做到工作狀態(tài)看得見。由于平時不積累工作數(shù)據(jù)，到年底考核評比時，因為缺乏數(shù)據(jù)基礎，大家憑感覺甚至根據(jù)領導意思評比，結(jié)果努力工作的同志屢屢吃虧，表現(xiàn)平平的卻屢屢被照顧，很大程度上影響了大家的積極性。工作狀態(tài)看不見，還表現(xiàn)為無效勞動看不見、工作習慣看不見以及方法優(yōu)劣看不見等問題。這樣一來，工作中存在的問題自然就看不到了。
6．公眾評價看不見
在目前管理過程中，我們往往重內(nèi)部評價，輕外部評價；重法律評價，輕社會效果評價。
司法為民也是我們年年要講的事情，但嚴格地說，每一位法官或?qū)徟休o助人員對待當事人的態(tài)度怎么樣，接待方法或能力如何，管理者未必心中有底。這里有幾種情況：一是法官接待現(xiàn)場工作狀態(tài)如何，辦案過程中對待當事人的態(tài)度如何，我們不一定看得見。二是當事人的投訴是否有道理，很難作出判斷。三是判決是否公允，是否充分考慮了當事人相關的各種因素，我們無從判斷。四是在出現(xiàn)結(jié)案利益與群眾工作要求沖突時，法官能否把群眾利益看得重一些，很難看清楚。有時，苦口婆心做點工作，一起矛盾就會化解掉，但并非每個人都會愿意多說這幾句、多跑這幾次。對于那些被評為先進的典型人物，大家對其工作狀態(tài)看得很清楚，但大多數(shù)法官的工作情況其實處于模糊狀態(tài)。
7．長效機制看不見
機關管理文化比較推崇發(fā)號施令、就事論事式的模式。管理者往往更多關注某件事處理得如何如何。一件事情發(fā)生以后，關注點往往在于緊急處置，然后追究責任，但機制上的原因卻容易被忽視。事后的分析或?qū)Σ咭草^為粗淺，一份處理報告上通常會寫上“制度不健全”以及“制度執(zhí)行不嚴格”等字樣。至于具體是哪一項制度不健全，為什么制度未能起作用，則無人深究。
8．管理水平看不見
對管理水平的評價，是一件非常困難的事情。從哪些方面人手，如何確立客觀的評價標準等，都需要具備一些專業(yè)的判斷。但我們對管理水平的判斷，基本上只有一些主觀印象的評價。
在日常管理中，存在重辦案，輕管理；重制度性建構(gòu)，輕制度性落實的情況。雖然制定了大量規(guī)范，但同時也有相當數(shù)量的規(guī)范未落到實處。對于法院管理人員（如院長、分管院長、庭長、審判長）的業(yè)務管理能力、管理情況尚缺少一種客觀、科學的評價標準體系。目前，我們組織、人事部門對干部的評價，基本上只能通過年度述職，單是德、能、勤、績、廉五個要素也很難評判其管理能力。
第三節(jié) 法院可視化管理的可行性
一、法院管理要素可能實現(xiàn)可視化
可視化的方法很多，包括現(xiàn)場調(diào)查、數(shù)據(jù)分析、文本分析等。這些方法可以為我們解決法院管理中的許多問題提供方法�，F(xiàn)場調(diào)查，可以為法官的庭審水平、接待當事人的工作態(tài)度等提供依據(jù)。文本分析可以對法官的裁判文書制作質(zhì)量、水平等作出判斷，還可以評價其對法律適用的準確性、法律推理的邏輯性。數(shù)據(jù)分析的力量就更加強大了，在大數(shù)據(jù)時代，這幾乎是可視化管理的核心技術。審判活動、工作方法、工作作風、管理活動、當事人、法官、司法服務等各方面，都可以通過數(shù)據(jù)分析來進行管理。尤其是一些看上去比較抽象的問題，也可以通過可視化方法呈現(xiàn)。那么，抽象的審判行為是否可能實現(xiàn)可視化呢？必須承認，審判行為與企業(yè)生產(chǎn)行為有著本質(zhì)區(qū)別，不能簡單地像生產(chǎn)流水線那樣實現(xiàn)可視化。但是，審判行為也有許多規(guī)律性的東西。例如，經(jīng)過對超過18個月審結(jié)的老案的統(tǒng)計分析，可以發(fā)現(xiàn)訴訟遲延最為常見的原因是“五個不固定”。

通過這五個不固定，就可以分析法官在法律適用方法上存在的問題，并及時找到管理上必須加以改進的地方。
又如，如何判斷裁判文書的質(zhì)量，一直是審判管理中存在的一個難題。但如果對裁判文書進行文本分析，就可以對裁判文書進行質(zhì)量評定。文本分析如何進行，又是一個常見的難題。但如果采用“九個一致”的檢查方法，就可以讓裁判文書在邏輯結(jié)構(gòu)方面存在的問題浮出水面。
這九個方面的一致性要求，可以進行裁判文書質(zhì)量和邏輯性分析。
對于審判行為中藝術性的一面，應該充分尊重法官。當然，這些 方面顯然是仁者見仁、智者見智的評價。但無論如何，水平高下，社會自然會有分曉。對于審判行為中技術性的一面，則應建立起技術性評價標準體系，使之從不同的角度、不同的層面可視化。在具備了審判思路和邏輯結(jié)構(gòu)判斷的基本要素后，如果再加上主觀性評價體系，比如，抽樣調(diào)查、現(xiàn)場評分、面試等，就可以對法官的辦案能力或水平進行評價了。
二、可視化管理的基本條件已經(jīng)具備
可視化管理之所以具有可行性，有三方面的原因：
其一，管理的專業(yè)性逐步上升。隨著法院近年來的發(fā)展，法院對管理越來越重視，各級法院紛紛設立審判管理辦公室。審判管理的專業(yè)性越來越強。同時，對審判管理的專業(yè)化分工也在逐步細化。與之相伴的一個現(xiàn)象就是，法院領導和審判管理部門在管理分析能力上有了較大提升。
其二，管理的基礎數(shù)據(jù)逐步完善。隨著信息化水平的不斷提升，法院管理者所能獲取的數(shù)據(jù)越來越多、越來越深入細致，數(shù)據(jù)范圍覆蓋了法院工作的各方面。如某基層法院可掌握的基本數(shù)據(jù)有：審限內(nèi)結(jié)案率、執(zhí)限內(nèi)執(zhí)結(jié)率、月均存案工作量、當前存案工作量、均衡結(jié)案度、18個月以上未結(jié)案數(shù)、30個月以上未結(jié)數(shù)、延長審限未結(jié)率、民商事調(diào)撤率、民商事調(diào)解率、民商事撤訴率、一審民商事普通程序調(diào)解率、一審服判息訴率、一審民商事服判息訴率、二審瑕疵改判發(fā)回率、申訴率、民商事案件申訴率、裁定再審率、生效案件改判發(fā)回率、實際執(zhí)行率、執(zhí)結(jié)率、初執(zhí)標的清償率、執(zhí)行標的清償率、案均執(zhí)行標的清償率、向上級法院投訴率、立案投訴率、平均審理天數(shù)、平均審限天數(shù)。
其三，科技手段正日益滲入管理細節(jié)，為管理可視化創(chuàng)造了越來越多的條件。比如，我們現(xiàn)在的庭審錄音錄像系統(tǒng)、接待窗口的錄音錄像系統(tǒng)、二維碼、手機APP以及互聯(lián)網(wǎng)，都為我們提供了全新的可視化手段。

摘自：《[精裝]法院的可視化管理》，法律出版社2017年8月出版。內(nèi)容簡介：當前全國先進地區(qū)法院都在積極探索、嘗試和推進司法改革的各項舉措，其中法院管理全程可視化建設可以說是法院工作方式的一項重大革新�？梢暬�管理制度可以在落實司法責任制，解決長期以來責任難落實、責任難追究的問題等方面發(fā)揮重要作用。
本書即是鄒碧華院長可視化管理思想的集中展現(xiàn)，對可視化管理的界定和引入原因以及法院各項工作如何實現(xiàn)可視化進行了詳細的分析和論述。