二、我國法規(guī)和政策文件規(guī)定下的PPP運作模式分類

我國PPP運作模式的具體分類主要建立在法規(guī)和政策文件的規(guī)定下。目前，財政部和發(fā)改委發(fā)布的各類文件材料對于PPP模式均有說明，但不同法規(guī)與政策文件提出的PPP運行模式各有差異。
（一）PPP基本運行模式及定義
財政部于2014年發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[ 2014]113號）中，具體規(guī)定了我國PPP項目的基本運作模式：“項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設(shè)一運營一移交、建設(shè)一擁有一運營、轉(zhuǎn)讓一運營一移交和改建一運營一移交等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。”該文件在附2中具體給出了每種模式的基本定義，如下：
1．委托運營( Operations&Maintenance，O&M)，是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營維護職責(zé)委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期限一般不超過8年。
2．管理合同( Management Contract．MC)，是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營、維護及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付管理費。管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓一運營一移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。
3．建設(shè)一運營一移交( Build - Operate - Transfer，BOT)，是指由社會資本或項目公司承擔(dān)新建項目設(shè)計、融資、建造、運營、維護和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
4．建設(shè)一擁有一運營（Build - Own - Operate，BOO），由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。
5．轉(zhuǎn)讓一運營一移交('rransfer - Operate - Transfer，TOT)，是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，并由其負責(zé)運營、維護和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20~ 30年。
6．改建一運營一移交( Rehabilitate - Operate - Transfer，ROT)，是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴建內(nèi)容的項目運作方式。合同期限一般為20—30年。
（二）適用范圍的一般規(guī)范
1．經(jīng)營類與非經(jīng)營類項目之分
國家發(fā)展改革委2014年頒布的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》中，對于不同類型項目所適用的不同運作模式進行了初步規(guī)范：
(1)經(jīng)營性項目。對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)一運營一移交(BOT)、建設(shè)一擁有一運營一移交(BOOT)等模式推進。要依法放開相關(guān)項目的建設(shè)、運營市場，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實行特許經(jīng)營。
(2)準經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)一運營一移交(BOT)、建設(shè)一擁有一運營(BOO)等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。
(3)非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)一擁有一運營( BOO)、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。
2．新建與存量項目之分
國家發(fā)展改革委2016年頒布的《關(guān)于印發(fā)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱�府和社會資本合作項目工作導(dǎo)則的通知》（發(fā)改投資[ 2016]2231號）根據(jù)投資對象項目實物是否已存在，將PPP項目分為新建項目和存量項目兩種，并針 對兩種分類給出了不同的運作模式選擇建議：
政府和社會資本合作模式主要包括特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)兩類。新建項目優(yōu)先采用建設(shè)一運營一移交( BOT)、建設(shè)一擁有一運營一移交( BOOT)、設(shè)計一建設(shè)一融資一運營一移交(DBFOT)、建設(shè)一擁有一運營(BOO)等方式。存量項目優(yōu)先采用改建一運營一移交(ROT)方式。同時，各地區(qū)可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況及項目特點，積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運用多種方式，切實提高項目運作效率。
（三）對其他具體適用范圍的規(guī)定
1．市政基礎(chǔ)建設(shè)項目
國務(wù)院2014年頒發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014] 60號）中強調(diào)要推進市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運營市場化，并對PPP運作模式中的價格機制進行了具體指導(dǎo)：
(1)積極推動社會資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營。通過特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務(wù)等多種方式，鼓勵社會資本投資城鎮(zhèn)供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務(wù)、公共交通、停車設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施項目，政府依法選擇符合要求的經(jīng)營者。政府可采用委托經(jīng)營或轉(zhuǎn)讓一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓( TOT)等方式，將已經(jīng)建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目轉(zhuǎn)交給社會資本運營管理。
(2)完善市政基礎(chǔ)設(shè)施價格機制。加快改進市政基礎(chǔ)設(shè)施價格形成、調(diào)整和補償機制，使經(jīng)營者能夠獲得合理收益。實行上下游價格調(diào)整聯(lián)動機制，價格調(diào)整不到位時，地方政府可根據(jù)實際情況安排財政性資金對企業(yè)運營進行合理補償。
2．基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營項目
我國多部門在2015年頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行令第25號）中，針對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目具體規(guī)定了適用的PPP運作模式：
(1)在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、運營基礎(chǔ)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；
(2)在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；
(3)特許經(jīng)營者投資新建或改擴建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運營。
分析可得，上述三種模式，即為BOT（Build - Operate - Transfer，建造一運營一移交）、BOOT（Build - Own - Operate - Transfer，建造一擁有一運營一移交）、BTO（Build - Transfer - Operate，建造一移交一運營）。
3．公共服務(wù)領(lǐng)域
國務(wù)院2015年在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)[2015] 42號）中主要針對公共服務(wù)領(lǐng)域中的PPP運作模式進行了規(guī)定，并針對投資對象項目實物是否已存在區(qū)分了存量項目和新建項目兩種：
(1)化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險。積極運用轉(zhuǎn)讓一運營一移交(TOT)、改建一運營一移交( ROT)等方式，將融資平臺公司存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點民生項目建設(shè)。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參
與當(dāng)?shù)卣�府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。
(2)提高新建項目決策的科學(xué)性。地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要，結(jié)合財政收支平衡狀況，統(tǒng)籌論證新建項目的經(jīng)濟效益和社會效益，并進行財政承受能力論證，保證決策質(zhì)量。根據(jù)項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設(shè)一運營一移交( BOT)、建設(shè)一擁有一運營(BOO)等運作方式。

摘自：《PPP項目法律實務(wù)》，人民法院出版社2017年8月出版。