三、軌道交通PPP項(xiàng)目操作模式
軌道交通PPP項(xiàng)目操作模式，是指軌道交通按照PPP模式進(jìn)行運(yùn)作的交易結(jié)構(gòu)的核心特征。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[ 2014] 113號(hào)）的規(guī)定，常見的PPP操作模式包括委托運(yùn)營(yíng)(Operations&Maintenance，O& M)、管理合同(Management Contract，MC)、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（Build - Operate - Transfer，BOT）、建設(shè)一擁有一運(yùn)營(yíng)(Build - Own - OperateBOO)、建設(shè)一擁有一運(yùn)營(yíng)一移交（Build - Own - Operate - Transfer，BOOT）、建設(shè)—移交一運(yùn)營(yíng)（Build - Transfer - Operate，BTO）、轉(zhuǎn)讓一運(yùn)營(yíng)一移交(Transfer - Operate - Transfer，TOT)、改建一運(yùn)營(yíng)一移交（Rehabilitate - Operate - Transfer，ROT）等。《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)（傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則）的通知》（發(fā)改投資[ 2016] 2231號(hào)）規(guī)定新建項(xiàng)目?jī)?yōu)先采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交( BOT)．建設(shè)一擁有一運(yùn)營(yíng)一移交(BOOT)、設(shè)計(jì)一建設(shè)一融資一運(yùn)營(yíng)一移交( DBFOT)、建設(shè)一擁有一運(yùn)營(yíng)(BOO)等方式。存量項(xiàng)目?jī)?yōu)先采用改建—運(yùn)營(yíng)—移交(ROT)方式，同時(shí)鼓勵(lì)各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況及項(xiàng)目特點(diǎn)，積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運(yùn)用多種方式，切實(shí)提高項(xiàng)目運(yùn)作效率。由此可見，規(guī)范層面對(duì)PPP項(xiàng)目的操作模式并無(wú)特殊要求，常見的PPP項(xiàng)目操作模式僅供具體PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)操作模式的參考。軌道交通PPP項(xiàng)目實(shí)踐操作中關(guān)于操作模式的選擇、設(shè)計(jì)更加體現(xiàn)了PPP項(xiàng)目操作模式的靈活性和創(chuàng)新性，下面將主要介紹軌道交通PPP項(xiàng)目中幾種比較常見的操作模式。
（一）傳統(tǒng)操作模式
軌道交通PPP項(xiàng)目傳統(tǒng)操作模式，即軌道交通PPP項(xiàng)目整體操作模式，是指政府計(jì)劃以軌道交通項(xiàng)目作為整體實(shí)施運(yùn)作，即政府方通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本，由社會(huì)資本或社會(huì)資本參與組建的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)軌道交通PPP項(xiàng)目的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。實(shí)踐中，對(duì)新建軌道交通PPP項(xiàng)目，一般采用建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交( BOT)模式實(shí)施，對(duì)存量軌道交通PPP項(xiàng)目，一般采用移交一運(yùn)營(yíng)一移交(TOT)模式實(shí)施。以新建軌道交通PPP項(xiàng)目為例，采用BOT模式進(jìn)行實(shí)施運(yùn)作，由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)軌道交通PPP項(xiàng)目全生命周期范圍內(nèi)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)，對(duì)軌道交通運(yùn)營(yíng)收入不足部分，政府提供可行性缺口補(bǔ)貼，對(duì)存量軌道交通PPP項(xiàng)目，一般采用TOT模式進(jìn)行整體實(shí)施運(yùn)作，典型操作案例包括重慶市軌道交通3號(hào)線、蘇州市軌道交通1號(hào)線等項(xiàng)目。
目前，我國(guó)軌道交通PPP項(xiàng)目以新建項(xiàng)目為主，傳統(tǒng)操作模式下，政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序選擇社會(huì)資本進(jìn)行實(shí)施運(yùn)作的典型項(xiàng)目包括烏魯木齊2號(hào)線、北京新機(jī)場(chǎng)線、成都新機(jī)場(chǎng)線等PPP項(xiàng)目。但傳統(tǒng)操作模式下，軌道交通項(xiàng)目的投資規(guī)模成為選擇合適社會(huì)資本的重要障礙。
（二）“A+B”操作模式
軌道交通PPP項(xiàng)目的總投資數(shù)額較大，綜合考慮社會(huì)資本的投融資能力、營(yíng)利需求等因素，為緩解社會(huì)資本在軌道交通PPP項(xiàng)目中的投融資壓力。實(shí)踐中，將軌道交通PPP項(xiàng)目分為不同的部分，政府部門委托國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)投資建設(shè)軌道交通中的一部分。比較典型的操作案例是北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目。北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目將整個(gè)軌道交通分為A、B兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部分，其中A部分主要軌道交通項(xiàng)目的洞體、車站等土建工程，B部分為車輛、信號(hào)等設(shè)備。A部分由政府委托國(guó)有企業(yè)進(jìn)行投資建設(shè)，B部分通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)投資建設(shè)。同時(shí)，為保障整個(gè)軌道交通項(xiàng)目的順利運(yùn)行，政府將A部分建成設(shè)施以租賃等形式交由社會(huì)資本或社會(huì)資本組建的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)維護(hù)。軌道交通項(xiàng)目合作期限屆滿后，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司無(wú)償將項(xiàng)目設(shè)施移交政府或政府指定主體。
采用“A+B”操作模式，通過(guò)政府部門的投入，可以減輕社會(huì)資本參與軌道交通項(xiàng)目的投融資壓力，提高社會(huì)資本參與軌道交通PPP項(xiàng)目的積極性。北京地鐵4號(hào)線、北京地鐵14號(hào)線、杭州地鐵1號(hào)線、杭州地鐵5號(hào)線等均采用“A+B”操作模式。北京地鐵16號(hào)線也采用“A+B”操作模式，但項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，擴(kuò)大了社會(huì)資本參與的范圍，即對(duì)北京地鐵16號(hào)線A部分，政府引入中再資產(chǎn)管理股份有限公司進(jìn)行股權(quán)投資，股權(quán)投資資金的主要來(lái)源是保險(xiǎn)資金，中再資產(chǎn)管理股份有限公司在北京地鐵16號(hào)線中以財(cái)務(wù)投資為主，股權(quán)投資人將其持有的全部股權(quán)委托北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司管理，股權(quán)投資人不參與北京地鐵16號(hào)線的運(yùn)營(yíng)管理。在“A+B”操作模式基礎(chǔ)上，針對(duì)北京地鐵16號(hào)線A部分投資建設(shè)的實(shí)際狀況，引入資金供給量大、投資長(zhǎng)期穩(wěn)定的保險(xiǎn)資金進(jìn)行財(cái)務(wù)投資，對(duì)北京地鐵16號(hào)線作為整體項(xiàng)目而言，引入社會(huì)資本達(dá)270億元，進(jìn)一步減輕了政府在軌道交通PPP項(xiàng)目中的財(cái)政壓力�；诒本┑罔F16號(hào)線的成功實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，后續(xù)軌道交通PPP項(xiàng)目中，若采用“A+B”操作模式的，可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)一步拓寬融資渠道，針對(duì)軌道交通A部分和B部分投資人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不同，引入不同的投融資資金，支持軌道交通PPP項(xiàng)目的投資建設(shè)。
（三）“項(xiàng)目十物業(yè)”操作模式
軌道交通PPP項(xiàng)目投資數(shù)額大，當(dāng)實(shí)施的軌道交通PPP項(xiàng)目較多時(shí)，傳統(tǒng)的依靠政府提供可行性缺口補(bǔ)助滿足社會(huì)資本投資回報(bào)和合理收益需求的方式，仍會(huì)加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。為籌集軌道交通PPP項(xiàng)目的投資建設(shè)資金，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，地方政府在現(xiàn)有規(guī)范體系下，積極探索“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式，政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本，由社會(huì)資本或其組建的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)軌道交通PPP項(xiàng)目整體（含洞體、車站、設(shè)備）的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)，同時(shí)對(duì)軌道交通沿線及站點(diǎn)周邊和車輛段周邊的特點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行綜合開發(fā)，通過(guò)軌道交通項(xiàng)目周邊的“物業(yè)”綜合開發(fā)，以項(xiàng)目綜合開發(fā)收益補(bǔ)足軌道交通項(xiàng)目票務(wù)收入和非票務(wù)收入的缺口，保證社會(huì)資本在軌道交通項(xiàng)目中的合理收益需求。
采用“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式的典型案例包括深圳地鐵4號(hào)線、深圳地鐵6號(hào)線以及佛山地鐵2號(hào)線等項(xiàng)目，囿于我國(guó)土地管理方面的規(guī)范限制，“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式存在的法律障礙較多，實(shí)踐中采用“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式的軌道交通項(xiàng)目較少，下文將結(jié)合各地方政府的探索經(jīng)驗(yàn)對(duì)“項(xiàng)目+物業(yè)”操作模式進(jìn)行進(jìn)一步的分析，此處不再贅述。
上述關(guān)于軌道交通PPP項(xiàng)目操作模式的分析，基本上囊括了目前我國(guó)軌道交通PPP項(xiàng)目的操作模式，應(yīng)予以注意的是，軌道交通PPP項(xiàng)目并無(wú)特定操作模式，實(shí)踐中需根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況確定項(xiàng)目核心特征和要素。
摘自：《PPP運(yùn)作重點(diǎn)難點(diǎn)與典型案例解讀》，法律出版社2018年1月出版。內(nèi)容簡(jiǎn)介：專門就各種行業(yè)實(shí)施的PPP項(xiàng)目進(jìn)行梳理和分析，切實(shí)總結(jié)每種類型的項(xiàng)目概況、運(yùn)作模式、操作關(guān)注的重點(diǎn)及實(shí)施方案、采購(gòu)文件編寫等等具體實(shí)務(wù)，是作者多年參與PPP模式實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)的提煉和升華，能夠?yàn)槲覈?guó)PPP模式實(shí)踐操作提供建議和指導(dǎo)。
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