一、一種更為特殊的情形

相對于一般企業(yè)與其他金融機(jī)構(gòu)而言，銀行危機(jī)應(yīng)對機(jī)制是最為特殊的。而相對個別銀行的財務(wù)危機(jī)而言，一種更為特殊的情形是，短時間出現(xiàn)大量的危機(jī)銀行，這種情形即出現(xiàn)了系統(tǒng)性風(fēng)險，或者說，出現(xiàn)系統(tǒng)性銀行危機(jī)。在銀行系統(tǒng)性危機(jī)時期，銀行處置所需的法律、機(jī)構(gòu)和政策框架與一般時期所適用的框架有根本不同，[1]可以這樣說，系統(tǒng)性危機(jī)下的應(yīng)對機(jī)制是更為特殊的銀行危機(jī)應(yīng)對機(jī)制，是特殊中的“特殊”。

當(dāng)出現(xiàn)系統(tǒng)性危機(jī)時，如2008年金融危機(jī)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以選擇對每一家危機(jī)銀行分別采用適當(dāng)?shù)闹亟M或清算方案，也可以選擇對所有危機(jī)銀行采取統(tǒng)一的“一攬子”應(yīng)對措施。[2]由于銀行系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生具有不可預(yù)測性，因此，對于一國銀行法律與監(jiān)管體系來說，預(yù)先制定系統(tǒng)性危機(jī)下的銀行處置法律制度非常重要。研究表明，系統(tǒng)性危機(jī)對發(fā)展中國家的沖擊比對發(fā)達(dá)國家的沖擊往往更大、持續(xù)時間更長，恢復(fù)所需的成本也更高。這主要是由于發(fā)展中國家的銀行系統(tǒng)普遍相對較為脆弱、多變的經(jīng)濟(jì)政策對銀行系統(tǒng)穩(wěn)定性有不良影響、市場結(jié)構(gòu)不夠合理、法律與會計標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰以及監(jiān)管力量的不足等o[3]在之前的章節(jié)中，本書討論了在單個銀行面臨危機(jī)時．相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)可以采取不同的監(jiān)管措施對危機(jī)銀行進(jìn)行救助。而系統(tǒng)性危機(jī)產(chǎn)生的影響是單個危機(jī)銀行不能比擬的。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了通常的監(jiān)管措施以外，還會采取一些特別的措施以應(yīng)對巨大的系統(tǒng)性風(fēng)險。

銀行系統(tǒng)性危機(jī)的核心表現(xiàn)是整個金融體系不穩(wěn)定并導(dǎo)致人們對銀行系統(tǒng)普遍喪失信心。當(dāng)人們不能準(zhǔn)確區(qū)分有支付能力與無支付能力的銀行時，常常會選擇暫時退出銀行系統(tǒng)。信心的進(jìn)一步喪失很可能會導(dǎo)致更多的銀行無力支付，這種情況下，金融系統(tǒng)可能會全面崩潰。2008年全球金融危機(jī)中大量倒閉的銀行表明，健全的銀行處置法律體系不僅應(yīng)當(dāng)包括正常狀態(tài)下對危機(jī)銀行的處置機(jī)制，同時也應(yīng)當(dāng)包括在系統(tǒng)性危機(jī)狀態(tài)下的特別應(yīng)對措施。

系統(tǒng)性危機(jī)下的銀行處置法律與監(jiān)管框架，應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)公眾對銀行系統(tǒng)信心喪失這一核心，而這一點是在銀行系統(tǒng)常態(tài)時的破產(chǎn)制度所不需要過多擔(dān)心的。系統(tǒng)性危機(jī)下的銀行處置制度與一般情況下銀行處置法律制度的目標(biāo)與措施相比較更具有特殊性。我們知道，普通企業(yè)破產(chǎn)制度注重保護(hù)債權(quán)人的利益，最大限度在保護(hù)“私人利益”，法律制度的設(shè)計是為了便利私人利益主體之間的協(xié)商與平衡，如美國《破產(chǎn)法》第11章重組制度實質(zhì)上是企業(yè)債權(quán)人與管理層之間的協(xié)商機(jī)制。金融穩(wěn)定時期的銀行處置法律制度的重心是維護(hù)銀行的金融中介功能和保護(hù)公眾存款人利益，強(qiáng)調(diào)“公共利益優(yōu)先”，在公共利益、私人利益沖突下確保公共利益的優(yōu)先保護(hù)。如美國聯(lián)邦存款保險公司根據(jù)美國《存款保險法案》以及《聯(lián)邦存款保險公司加強(qiáng)法》行使行政權(quán)力對受保存款人立即支付、對未保險存款人的優(yōu)先清償、自主決定對銀行采取救助行動等制度安排。而在系統(tǒng)性危機(jī)下，銀行處置制度則表現(xiàn)出“系統(tǒng)安全優(yōu)先”的價值取向，更加關(guān)注系統(tǒng)性危機(jī)的應(yīng)對與解決，強(qiáng)調(diào)特殊時期下維持公眾對銀行系統(tǒng)的信心，確保通過私人利益與公共利益均可得到（來自政府財政的）保護(hù)，來最大限度地維護(hù)公眾信心。因此，這一時期私人利益與公共利益較少地表現(xiàn)為沖突狀態(tài)，如政府會向銀行所有債權(quán)人提供支付或支付擔(dān)保等。簡言之，企業(yè)破產(chǎn)制度注重保護(hù)私人利益，金融系統(tǒng)穩(wěn)定狀態(tài)下的銀行處置制度強(qiáng)調(diào)優(yōu)先保護(hù)公共利益，系統(tǒng)危機(jī)下的銀行處置制度則強(qiáng)調(diào)維護(hù)金融系統(tǒng)的安全。在對私人利益保護(hù)時，消極、中立的司法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)破產(chǎn)程序，而在對公共利益以及金融系統(tǒng)安全進(jìn)行保護(hù)時，更為積極的行政權(quán)力的主導(dǎo)則成為恰當(dāng)?shù)倪x擇。

當(dāng)發(fā)生系統(tǒng)性危機(jī)時，一般狀態(tài)下銀行處置制度的某些措施的使用可能會加劇系統(tǒng)的不確定性，促發(fā)公眾信心的喪失。正因如此，國際貨幣基金組織與世界銀行研究指出，系統(tǒng)性危機(jī)時期的銀行處置法律框架的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)以保護(hù)支付系統(tǒng)、減少存款人和債權(quán)人的信心喪失，以及恢復(fù)銀行系統(tǒng)支付能力、流動性和穩(wěn)定性為目標(biāo)。實質(zhì)就是要求出現(xiàn)系統(tǒng)性危機(jī)時銀行處置應(yīng)對應(yīng)當(dāng)著眼于宏觀系統(tǒng)，而不是單個銀行的服務(wù)功能恢復(fù)，更強(qiáng)調(diào)維護(hù)公眾對整個銀行系統(tǒng)的信心。因此，系統(tǒng)性危機(jī)狀態(tài)下銀行處置的目標(biāo)更宏觀，更注重外置應(yīng)對措施對整個系統(tǒng)產(chǎn)生的外部效果。也正因如此，正常狀態(tài)下的銀行應(yīng)對的一些制度與措施，在系統(tǒng)性危機(jī)狀態(tài)下將不再適用。系統(tǒng)性危機(jī)狀態(tài)下的銀行處置制度與應(yīng)對措施應(yīng)有更為特殊的選擇與安排。

雖然目前國際社會對于銀行業(yè)“系統(tǒng)性危機(jī)”尚未形成統(tǒng)一的定義。但一般認(rèn)為，系統(tǒng)性危機(jī)通常以整個銀行系統(tǒng)面臨巨大困難、對整個實體經(jīng)濟(jì)將產(chǎn)生不利影響為根本特征，通常包含以下幾個要素：(1)銀行系統(tǒng)內(nèi)大范圍嚴(yán)重的金融問題；(2)系統(tǒng)內(nèi)銀行資產(chǎn)質(zhì)量大量損失；(3)信用體系遭受巨大損失；(4)以銀行系統(tǒng)為支撐的支付結(jié)算系統(tǒng)面臨崩潰的危險。在這種情況下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要快速做出反應(yīng)，對面臨財務(wù)危機(jī)的銀行采取不同于系統(tǒng)穩(wěn)定狀態(tài)下的特殊措施。

根據(jù)國際貨幣基金組織與世界銀行的研究，應(yīng)對系統(tǒng)性危機(jī)的機(jī)制通常應(yīng)包含三個階段，這三個階段相互聯(lián)系并可以同時進(jìn)行，但在機(jī)構(gòu)和政策執(zhí)行方面卻有不同。(1)危機(jī)遏制階段。這是首要也是最緊迫的階段，需要迅速穩(wěn)定債權(quán)人的預(yù)期、防止銀行債權(quán)人大量流失，特別是存款人的流失。在這一階段內(nèi)，危機(jī)應(yīng)對要設(shè)法避免債權(quán)人的過度損失。(2)重組階段。第二階段的主要任務(wù)是積極尋求解救陷入財務(wù)困難銀行的對策。既可以包括使困難銀行恢復(fù)至財務(wù)穩(wěn)定和盈利，也可以包括對銀行進(jìn)行清算。重組階段通常在債權(quán)人和存款人大量撤離的現(xiàn)象緩解后開始。(3)資產(chǎn)管理階段。銀行處置法律制度在系統(tǒng)性危機(jī)下的第三個階段包含一個中期的時間安排，主要任務(wù)是對銀行不良資產(chǎn)進(jìn)行重組。

摘自《危機(jī)銀行處置:原理、制度與方法》P223-225頁，法律出版社2018年6月出版。內(nèi)容簡介：《危機(jī)銀行處置：原理、制度與方法》系統(tǒng)考察了國際銀行業(yè)監(jiān)管組織及主要發(fā)達(dá)國家的全新立法與案例，歸納、總結(jié)了銀行重整與破產(chǎn)的一般規(guī)律、原理及方法。《危機(jī)銀行處置：原理、制度與方法》的貢獻(xiàn)體現(xiàn)在以下方面：（1）系統(tǒng)闡述了銀行的特殊性，論證指出銀行所具備的公共性與系統(tǒng)重要性兩個基本特征，進(jìn)而提出了保護(hù)公共利益、防范系統(tǒng)性風(fēng)險、保障金融服務(wù)持續(xù)供給與保障貨幣政策等銀行處置制度的四大目標(biāo)；（2）對不同語境、不同層次下的“銀行處置”概念進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，有助于厘清對于這一概念的模糊認(rèn)識，便于更為深入的問題討論和制度構(gòu)建；（3）提出、論證了銀行處置程序的行政化特質(zhì)，對處置機(jī)構(gòu)應(yīng)有的權(quán)力配制、處置方式選擇應(yīng)遵循的低成本、市場資源優(yōu)先、保護(hù)競爭、風(fēng)險分擔(dān)、保護(hù)私人合法權(quán)益等原則進(jìn)行了系統(tǒng)闡述；（4）梳理、分析了處置程序啟動的資不抵債、無力清償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管性三類標(biāo)準(zhǔn)，歸納、總結(jié)了主要發(fā)達(dá)國家的處置程序啟動的立法的共性及規(guī)律；（5）系統(tǒng)介紹并分析了限制性措施、市場化處置、利用公共資源處置等不同類型處置方法及相應(yīng)制度，對各種處置類型下的不同處置方式進(jìn)行了細(xì)致評析，并在必要之處提供了實證案例。

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