規(guī)范限期治理 提高執(zhí)法能力——環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長楊朝飛就《限期治理管理辦法(試行)》答記者問
2009年7月8日，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布發(fā)布了《限期治理管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，自2009年9月1日起施行。
日前，環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長楊朝飛就《辦法》有關(guān)問題回答了記者提問。
記者:制定《辦法》的目的是什么？
楊朝飛:限期治理制度作為一項(xiàng)重要的環(huán)境保護(hù)基本制度，見證了我國當(dāng)代環(huán)境保護(hù)的整個(gè)歷程。它起源于1973年第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議討論通過并經(jīng)國務(wù)院批轉(zhuǎn)施行的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，成型于1979年的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》，確立于1989年修改后通過的《環(huán)境保護(hù)法》，并為《水污染防治法》以及其他單項(xiàng)環(huán)境立法所繼承和不斷完善。
根據(jù)最新修訂的《水污染防治法》，《辦法》對(duì)限期治理適用情形、決定權(quán)限、治理期限、部門職責(zé)以及法律后果，做出了具體、明確的規(guī)定，對(duì)于進(jìn)一步規(guī)范限期治理工作、提高環(huán)境執(zhí)法能力具有重要意義。通過《辦法》的貫徹實(shí)施，對(duì)督促排污單位在限期內(nèi)治理現(xiàn)有污染源，糾正水污染物處理設(shè)施與處理需求不匹配的狀況，推動(dòng)水污染物“工程減排”，必將提供強(qiáng)有力的法律保障。
記者:在制定《辦法》過程中是否向社會(huì)公開征求了意見？特別是限期治理涉及企業(yè)的重大利益，是否征求了企業(yè)意見？
楊朝飛:為切實(shí)提高立法的可操作性，我們先是征求了環(huán)保系統(tǒng)意見，包括省、市、縣三級(jí)環(huán)保部門，特別是一線執(zhí)法人員的意見。
在此基礎(chǔ)上，通過環(huán)境保護(hù)部政府網(wǎng)站向社會(huì)廣泛征求了意見；為盡量避免訴訟風(fēng)險(xiǎn)，我們特別邀請(qǐng)北京中級(jí)人民法院的法官和國務(wù)院法制辦有關(guān)專家，進(jìn)行了專題論證。
在征求意見過程中，我們尤為注重聽取企業(yè)的意見，邀請(qǐng)吉林石化、吉林通鋼、重慶西南制藥、河南東風(fēng)紙業(yè)、無錫藍(lán)星石化等部分企業(yè)代表召開專題座談會(huì)，進(jìn)行面對(duì)面的溝通、交流與探討。
記者:限期治理的具體適用對(duì)象是什么？
楊朝飛:為避免限期治理制度與相關(guān)環(huán)境法律制度產(chǎn)生沖突、交叉，并在認(rèn)真分析法律相關(guān)條款立法原意的基礎(chǔ)上，《辦法》將限期治理的適用對(duì)象，嚴(yán)格定位于因水污染物處理設(shè)施與處理需求“不匹配”導(dǎo)致超標(biāo)或者超總量的污染源，而不是針對(duì)“一般超標(biāo)超總量”。
對(duì)“一般超標(biāo)超總量”，即因違反其他環(huán)境法律制度導(dǎo)致超標(biāo)或者超總量的，則應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)處理，不適用限期治理。主要包括4種情形:
1.因違反“三同時(shí)”導(dǎo)致超標(biāo)超總量的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《水污染防治法》第七十一條責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用。
2.因違反試運(yùn)行階段“三同時(shí)”規(guī)定導(dǎo)致超標(biāo)超總量的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十六條責(zé)令停止試生產(chǎn)。
3.因不正常使用水污染物處理設(shè)施導(dǎo)致超標(biāo)超總量的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《水污染防治法》第七十三條責(zé)令限期改正。
4.因采用國家強(qiáng)制淘汰的設(shè)備或者工藝導(dǎo)致超標(biāo)超總量的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《水污染防治法》第七十七條移送經(jīng)濟(jì)綜合宏觀調(diào)控部門報(bào)請(qǐng)政府責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。
記者:限期治理有哪些必要的程序？
楊朝飛:做出限期治理決定，程序大體上要經(jīng)過5個(gè)步驟:
第一步是立案調(diào)查。環(huán)保部門對(duì)經(jīng)現(xiàn)場檢查和分析，判斷超標(biāo)或者超總量可能是由水污染物處理設(shè)施與處理需求不匹配原因造成的，應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查。
第二步是監(jiān)測評(píng)估。負(fù)責(zé)立案調(diào)查的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過組織現(xiàn)場監(jiān)測和專家技術(shù)評(píng)估，對(duì)排污單位水污染物處理設(shè)施與處理需求是否匹配做出判斷。
第三步是事先告知。環(huán)保部門擬做出限期治理決定的，應(yīng)當(dāng)向排污單位發(fā)出《限期治理事先告知書》，告知排污單位有陳述、申辯和申請(qǐng)聽證的權(quán)利；必要時(shí)，可以約談排污單位的法定代表人。
第四步是做出決定。環(huán)保部門在綜合考慮監(jiān)測評(píng)估結(jié)果和排污單位意見基礎(chǔ)上，對(duì)事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的，做出限期治理決定。
第五步是結(jié)果處理。環(huán)保部門對(duì)完成限期治理任務(wù)的，解除限期治理；對(duì)逾期未完成限期治理任務(wù)的，報(bào)請(qǐng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府責(zé)令關(guān)閉。
記者:限期治理，是由政府決定還是由環(huán)保部門決定？
楊朝飛:根據(jù)《水污染防治法》的明確授權(quán)，限期治理決定權(quán)限由環(huán)保部門行使。
國控重點(diǎn)排污單位的限期治理，由省級(jí)環(huán)保部門決定，報(bào)環(huán)境保護(hù)部備案。省控重點(diǎn)排污單位的限期治理，由市級(jí)環(huán)保部門決定，報(bào)省級(jí)環(huán)保部門備案。其他排污單位的限期治理，由市級(jí)或者縣級(jí)環(huán)保部門決定。
下級(jí)環(huán)保部門實(shí)施限期治理有困難的，可以報(bào)請(qǐng)上一級(jí)環(huán)保部門決定。下級(jí)環(huán)保部門對(duì)依法應(yīng)予限期治理而不做出限期治理決定的，上級(jí)環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)責(zé)成下級(jí)環(huán)保部門依法決定限期治理，或者直接決定限期治理。造成社會(huì)影響特別重大，或者有其他特別嚴(yán)重情形的，環(huán)境保護(hù)部可以直接決定限期治理。
為指導(dǎo)和規(guī)范各級(jí)環(huán)保部門正確行使限制治理決定權(quán)，我們將統(tǒng)一規(guī)定《限期治理事先告知書》和《限期治理決定書》的格式，盡快予以發(fā)布。
記者:《辦法》中設(shè)置了聽證程序，這是基于怎樣的考慮？
楊朝飛:《辦法》規(guī)定，排污單位對(duì)排放水污染物超標(biāo)或者超總量的事實(shí)以及是否應(yīng)當(dāng)適用限期治理有異議的，可以自收到《限期治理告知書》之日起7個(gè)工作日內(nèi)，向環(huán)保部門進(jìn)行陳述、申辯，或者以書面形式提出聽證申請(qǐng)。之所以做出這樣的規(guī)定，主要考慮到:
一是為排污單位提供救濟(jì)渠道。逾期未完成限期治理任務(wù)的排污單位，將面臨關(guān)閉。因此，限期治理涉及排污單位的重大權(quán)益，應(yīng)當(dāng)組織聽證，為排污單位提供充分的陳述、申辯途徑。
二是為引起排污單位負(fù)責(zé)人的重視。在實(shí)踐中，聽證一般會(huì)引起媒體和社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，因此排污單位負(fù)責(zé)人大多會(huì)親自參加。這將有利于排污單位提高重視程度、認(rèn)真采取治理措施、積極籌措資金。
三是積極預(yù)防環(huán)保部門被訴風(fēng)險(xiǎn)。借助聽證程序，可以提早發(fā)現(xiàn)環(huán)保部門在證據(jù)收集、事實(shí)認(rèn)定、法律適用方面存在的實(shí)體或者程序瑕疵，并及時(shí)予以改正，防止環(huán)保部門在限期治理決定做出后被訴。
記者:環(huán)保部門在做出限期治理決定時(shí)，是否也要指明具體治理措施？
楊朝飛:《辦法》規(guī)定，環(huán)保部門在下達(dá)《限期治理決定書》時(shí)，還要告知排污單位應(yīng)當(dāng)自行選擇限期治理具體措施。排污單位接到《限期治理決定書》后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)限期治理任務(wù)和期限，制定限期治理方案，并報(bào)知做出決定的環(huán)保部門。限期治理方案，應(yīng)當(dāng)確定具體污染治理措施、進(jìn)度安排、資金保障和責(zé)任人員。
這一規(guī)定主要考慮根據(jù)“誰污染、誰治理”的原則，排污單位采取的具體治理措施，應(yīng)當(dāng)由其自行選擇，并由其承擔(dān)逾期未完成治理任務(wù)的法律后果。而環(huán)保部門的責(zé)任則是監(jiān)督排污單位治理，環(huán)保部門不負(fù)責(zé)指定或者推薦具體的治理技術(shù)和設(shè)備，更不能指定或者推薦施工單位。
記者:在限期治理決定做出后，環(huán)保部門有什么督察責(zé)任？
楊朝飛:《辦法》從以下兩方面規(guī)定了環(huán)保部門的督察責(zé)任:
一是規(guī)定環(huán)保部門在做出限期治理決定后應(yīng)當(dāng)履行跟蹤檢查的責(zé)任和義務(wù)。主要包括:環(huán)保部門做出限期治理決定后，應(yīng)當(dāng)制定跟蹤檢查方案，明確負(fù)責(zé)跟蹤檢查的工作機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)跟蹤聯(lián)系的工作人員；環(huán)保部門在跟蹤檢查過程中，發(fā)現(xiàn)排污超標(biāo)或者超總量的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，責(zé)令其限產(chǎn)限排，或者責(zé)令其停產(chǎn)整治；限期治理期限屆滿，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織現(xiàn)場核查，并做出核查決定。
二是規(guī)定環(huán)保部門在解除限期治理后應(yīng)當(dāng)履行后督察的責(zé)任和義務(wù)。主要包括:環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)將被解除限期治理的排污單位確定為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，并加強(qiáng)監(jiān)督檢查；對(duì)被解除限期治理后12個(gè)月內(nèi)再次排放水污染物超標(biāo)或者超總量的排污單位，應(yīng)當(dāng)從重處罰。
來源：中國環(huán)境報(bào)
