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加強地方政府性債務管理有關(guān)問題答記者問

http://cehavas.com　 2014-10-4 13:00:49　 來源：

    為加強地方政府性債務管理，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，國務院印發(fā)了《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）（以下簡稱《意見》）。近日，財政部有關(guān)負責人就加強地方政府性債務管理有關(guān)問題接受了記者采訪。

    一、 請問《意見》出臺的主要背景是什么？

    政府適度規(guī)范舉債，能夠彌補建設(shè)資金不足，符合代際公平原則，也是國際通行做法。長期以來，地方政府主要通過融資平臺公司等方式舉借政府性債務，為促進經(jīng)濟社會發(fā)展起到了積極作用。同時，由于沒有賦予地方政府規(guī)范的舉債權(quán)限，缺乏全面系統(tǒng)的管理機制，難以有效發(fā)揮政府信用低成本融資的優(yōu)勢和債務資金使用效益，局部地區(qū)風險不容忽視，長期來看難以持續(xù)，不能適應轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、穩(wěn)定經(jīng)濟增長和完善國家治理的需要。主要表現(xiàn)在：地方政府舉債缺乏明渠，一些地方違法違規(guī)融資較為普遍；債務管理“借、用、還”脫節(jié)，一些地方多頭舉債問題突出，債務資金大多沒有納入預算管理，舉借和使用缺乏人大和社會的有效監(jiān)督，重借不重還；一些地方政府主要通過企業(yè)舉債，在政府信用之外支付不必要的成本，融資成本高企；一些地區(qū)債務增長過快，風險不容忽視等。這些問題如不采取綜合治理措施，局部地區(qū)風險有可能成為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的隱患。

    地方政府性債務問題事關(guān)全局，黨中央、國務院高度重視，全國人大給予了大力指導及支持。近年來，國務院有關(guān)部門和地方政府認真按照中央部署，積極采取有效措施完善相關(guān)制度，加強債務審計，化解存量債務，清理規(guī)范地方政府融資平臺公司等，取得了積極成效。黨的十八屆三中全會提出要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制，今年《政府工作報告》也提出了加強地方政府性債務管理的相關(guān)要求。6月30日中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，提出了規(guī)范地方政府性債務管理的總體要求。8月31日全國人大常委會審議通過的《預算法》修正案增加了允許地方政府規(guī)范舉債的規(guī)定。9月23日，國務院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》，全面部署加強地方政府性債務管理。

    二、 請問《意見》的指導思想和基本原則是什么？

    《意見》的指導思想是：以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

    《意見》明確，加強地方政府性債務管理主要遵循以下原則：一是疏堵結(jié)合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。二是分清責任。明確政府和企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還，風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔相關(guān)責任。三是規(guī)范管理。對地方政府債務實行規(guī)�？刂�，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。四是防范風險。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險。五是穩(wěn)步推進。加強債務管理，既要積極推進，又要謹慎穩(wěn)健。在規(guī)范管理的同時，要妥善處理存量債務，確保在建項目有序推進。

    三、 請問《意見》的主要內(nèi)容是什么？

    圍繞建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，《意見》主要內(nèi)容包括：一是通過明確舉債主體、規(guī)范舉債方式、嚴格舉債程序等措施，解決好“怎么借”的問題。二是通過控制舉債規(guī)模、限定債務用途、納入預算管理等措施，解決好“怎么管”的問題。三是通過劃清償債責任、建立風險預警、完善應急處置等措施，解決好“怎么還”的問題。此外，為確保改革平穩(wěn)過渡，《意見》明確提出妥善處理存量債務，既要確保在建項目后續(xù)融資，又要切實防范風險。

    四、 目前，地方政府比較多的是通過融資平臺公司舉債。請問對今后地方政府債務“怎么借”如何考慮？

    依據(jù)新修改的預算法，《意見》明確，允許地方依法適度舉債。為切實規(guī)范地方政府舉債行為，《意見》就舉債主體、舉債方式、舉債規(guī)模、舉債程序等方面提出了具體要求：一是明確舉債主體。經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉債，市縣確需舉債的只能由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。剝離融資平臺公司政府融資職能。二是規(guī)范舉債方式。地方政府舉債采取政府債券方式。對沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的一般債務，發(fā)行一般債券融資，主要靠一般公共預算收入償還；對有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的專項債務，發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶�。同時，積極推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP模式），吸引社會資本參與公益性項目建設(shè)并獲得合理回報，既拓寬社會資本投資渠道，也減輕政府舉債壓力。三是嚴格舉債程序。地方政府在國務院批準的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準。

    《意見》同時明確，剝離融資平臺公司政府融資職能。對以前主要通過融資平臺公司融資建設(shè)的項目，規(guī)范后主要有三個渠道：一是對商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，債務轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務；二是對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經(jīng)營權(quán)給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任；三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發(fā)行債券融資。

    五、 據(jù)了解，由于當前一些地方政府債務不是規(guī)范的債務，實際管理中存在無從下手的問題。請問對地方債務“怎么管”有哪些具體措施？

    為進一步規(guī)范政府債務管理，提高資金效益，《意見》明確：

    一是控制舉債規(guī)模。地方政府債務實行限額管理。一般債務和專項債務規(guī)模都要納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準。需要說明的是，中央對地方的規(guī)�？刂�，只是設(shè)定地方舉債的上限。在不突破上限的前提下，地方舉債的實際規(guī)模由本級人大或其常委會決定。

    二是限定債務用途。地方政府舉借的債務只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經(jīng)常性支出�！兑庖姟吠瑫r強調(diào)建立對違規(guī)使用債務資金的懲罰機制，要求地方政府不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè)，不得挪用債務資金或改變既定資金用途。

    三是納入預算管理。政府債務資金是政府公共資源的重要組成部分，需要未來的財政收入償還，按照政府預算統(tǒng)一性與完整性的原則，應當納入政府預算統(tǒng)一管理�！兑庖姟访鞔_，將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，或有債務確需政府承擔償債責任的，償債資金要納入預算管理。此外，為全面加強財政風險管理，《意見》強調(diào)，政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)也要納入相應政府預算管理。

    六、 請問如何建立地方政府償債約束機制？

    從近年審計和統(tǒng)計結(jié)果看，地方償債情況總體良好。同時，一些地方也存在償債責任不清、償債意識不強、償債機制不健全等問題。對此，《意見》明確建立地方政府償債約束機制：

    一是劃清償債責任。硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其債務負有償還責任。分清政府債務和企業(yè)債務的邊界，切實做到誰借誰還，風險自擔。

    二是建立風險預警。評估各地區(qū)債務風險狀況，對債務高風險地區(qū)進行風險預警。列入風險預警范圍的債務高風險地區(qū)，要積極采取措施，加大償債力度，逐步降低風險。

    三是完善應急處置。制定應急處置預案，建立責任追究機制。地方政府難以自行償還債務時，及時啟動應急處置預案和責任追究機制。

    同時，與一些國家的政府債務主要用于消費性支出不同，我國的政府性債務主要用于經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活條件改善相關(guān)的項目建設(shè)，大多有相應的資產(chǎn)和收入作為償債保障，發(fā)生償債違約的風險也相對低些。

    七、 請問對地方政府存量債務怎么處理？

    為有效化解風險，在建立長效機制的同時，《意見》還對妥善處理存量債務提出了明確措施：

    一是在清理甄別的基礎(chǔ)上，對地方政府及其部門舉借的債務，以及企事業(yè)單位舉借的債務中屬于政府應當償還的部分，納入預算管理。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，允許各地區(qū)申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點項目建設(shè)。對確需地方政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產(chǎn)償還債務。

    二是對企事業(yè)單位債務中不屬于政府應當償還的部分，要遵循市場規(guī)則處理，減少行政干預。地方政府要指導和督促有關(guān)債務舉借單位，加強財務管理，拓寬償債資金渠道，統(tǒng)籌安排償債資金。對確需地方政府履行擔�；蚓戎�責任的債務，地方政府要切實依法履行協(xié)議約定，做出妥善安排。有關(guān)債務舉借單位和連帶責任人要按照協(xié)議認真落實償債責任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權(quán)債務關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責任和逃廢債務。

    八、 有人擔心，規(guī)范地方政府債務管理后，可能導致在建項目因資金問題出現(xiàn)半拉子工程。請問對此有何考慮？

    建立規(guī)范的地方政府性債務管理機制，是全面深化財稅體制改革的重要一環(huán)。推進這項改革，既要積極推進，也要謹慎穩(wěn)健，做好新老轉(zhuǎn)換之間的順利銜接。為確保改革平穩(wěn)過渡，切實發(fā)揮債務資金對穩(wěn)增長的積極促進作用，《意見》對確保在建項目后續(xù)資金提出了明確措施：一是要求地方政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障項目續(xù)建和收尾。二是允許地方申請發(fā)行政府債券置換高利短期債務，降低利息負擔，騰出更多資金用于重點項目建設(shè)。三是對重新審核符合國家有關(guān)規(guī)定的在建項目，有融資協(xié)議的允許繼續(xù)按協(xié)議融資；確實沒有其他建設(shè)資金來源的，鼓勵采用政府與社會資本合作模式，或通過地方政府債券解決后續(xù)融資。

    九、 有觀點認為，一些地方債務增長過快，一個重要原因是對地方政府違規(guī)舉債行為缺乏有效的監(jiān)督制約機制。請問對此有何考慮？

    為建立健全地方政府違規(guī)舉債行為監(jiān)督制約機制，《意見》提出：

    一是明確責任主體。強調(diào)責任落實，明確各省、自治區(qū)、直轄市政府要對本地區(qū)地方政府性債務負責任，地方各級政府要切實擔負起加強地方政府性債務管理、防范化解財政金融風險的責任，政府主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實。

    二是建立全方位的監(jiān)督機制。通過將債務納入預算管理，明確地方政府舉債規(guī)模和債務收支要報人大批準，接受人大監(jiān)督。通過建立地方政府性債務公開制度，明確各地區(qū)要定期向社會公開政府性債務及其項目建設(shè)情況，自覺接受社會監(jiān)督。通過建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場，接受市場監(jiān)督和約束。

    三是完善考核問責機制。明確把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核，強化教育和考核，糾正不正確的政績導向。建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府債務資金的懲罰機制，加大對地方政府債務管理的監(jiān)督檢查力度。對脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔保、違規(guī)使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關(guān)責任人責任。金融機構(gòu)等違法違規(guī)提供政府性融資的，要按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律法規(guī)追究相關(guān)機構(gòu)和人員的責任。

日期：2014-10-4 13:00:49 | 關(guān)閉 |  分享到：