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最高法院解讀《關(guān)于加快推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設(shè)的意見》
http://cehavas.com 2016-9-26 10:07:51 來源：人民法院報第三版
近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）。現(xiàn)就《意見》出臺的背景、意義以及主要內(nèi)容和亮點說明如下。
一、《意見》出臺的背景和意義
�。ㄒ唬兑庖姟烦雠_的背景
《意見》出臺的背景，有以下幾個方面的原因。
第一，《意見》的出臺是解決執(zhí)行難的需要。司法是維護社會公平正義的最后一道防線，人民法院的執(zhí)行工作又是司法的最后一個環(huán)節(jié)，是勝訴當事人實現(xiàn)權(quán)益的最終保障，對于維護法律權(quán)威、實現(xiàn)公平正義、推進全面依法治國具有至關(guān)重要的作用。但一直以來，規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行的行為，嚴重妨礙了執(zhí)行工作，是長期制約執(zhí)行工作發(fā)展的“老大難”問題。有的通過虛假訴訟、虛假仲裁，制造資不抵債的表象；有的通過假離婚、假合同轉(zhuǎn)移財產(chǎn)；還有的通過各種手段、方式干擾、阻礙執(zhí)行等等，不一而足。近年來，人民法院不斷加大對這種不守信用、不講誠信行為的打擊力度，但全國法院執(zhí)行案件逐年增多，2015年達到了460多萬件，“案多人少”矛盾比較突出，其中有大量案件存在規(guī)避執(zhí)行現(xiàn)象，且手段不斷翻新，打擊難度越來越大。僅僅依靠人民法院一家單打獨斗，繼續(xù)沿用拘留、罰款等傳統(tǒng)打擊手段，已經(jīng)很難滿足實際需求，各部門必須聯(lián)合起來，加大信用懲戒力度，建立聯(lián)合信用懲戒機制，推進社會信用體系建設(shè)，唯如此，才是治本之策。
第二，《意見》的出臺是推進社會信用體系建設(shè)的需要。長期以來，不守信用、不講誠信的現(xiàn)象社會反映強烈，人民群眾深惡痛絕。黨的十八大以來，黨中央高度重視社會誠信建設(shè)，黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會都對社會誠信建設(shè)提出了具體要求，指出要完善違法失信行為懲戒機制，褒揚誠信，懲戒失信�！兑庖姟肥菓徒涫殴ぷ鞯木V領(lǐng)性文件，必將有力推進社會信用體系建設(shè)。
第三，《意見》的出臺是進一步完善現(xiàn)有聯(lián)合懲戒機制的需要。2013年7月，最高人民法院出臺了《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》，建立了對失信被執(zhí)行人（俗稱“老賴”）的聯(lián)合懲戒機制。通過限制乘坐飛機、高鐵，限制貸款、注冊辦企業(yè)、參加招投標、政府采購等，形成了多部門、多行業(yè)、多領(lǐng)域、多手段的聯(lián)合懲戒網(wǎng)絡(luò)。有效改變了失信者受不到應(yīng)有懲罰，守信成本收益失衡，甚至失信收益高于守信收益的不正常現(xiàn)象；有效改變了債務(wù)人一邊欠債不還，一邊向銀行貸款、注冊新企業(yè)、購地買房住豪宅，出境旅游，奢侈消費的現(xiàn)象。最大限度擠壓“老賴”的活動空間，讓其“一處失信、處處受限”。聯(lián)合懲戒機制的建立，取得了良好的法律效果和社會效果，截至今年8月31日，共限制失信被執(zhí)行人乘坐列車155萬余次；乘坐飛機470萬余次。截至2016年8月底，全國各級工商、市場監(jiān)管部門依法限制失信被執(zhí)行人擔任法定代表人、董事、監(jiān)事等共計66954人次。大量被執(zhí)行人懾于其威力而主動履行了義務(wù)，一大批案件得到執(zhí)結(jié)，執(zhí)行難得到有效緩解，當事人的合法權(quán)益得到有效保障，法律尊嚴和司法權(quán)威得到彰顯。
在取得上述成績的同時，聯(lián)合懲戒機制的一些欠缺也顯現(xiàn)出來。一是機制的系統(tǒng)性、協(xié)同性、規(guī)范性還有待進一步提升；二是聯(lián)合懲戒工作的常態(tài)化運行還沒有健全；三是懲戒領(lǐng)域范圍需要進一步拓展；四是懲戒措施的具體實現(xiàn)方式也要進一步完善。由于聯(lián)合懲戒工作是一項系統(tǒng)工程，需要整體推進，任何一個方面有短板就會出現(xiàn)“木桶效應(yīng)”，影響聯(lián)合懲戒機制整體效果的發(fā)揮。在這一背景下，黨的十八屆四中全會將“加快建立失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、威懾和懲戒法律制度”列為重要改革舉措，由最高人民法院牽頭落實。
�。ǘ兑庖姟烦雠_的意義
《意見》出臺的意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
一是有利于推進全面依法治國，加快社會主義法治國家建設(shè)。推進全面依法治國的基本內(nèi)涵包括科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法�！兑庖姟返某雠_奠定了聯(lián)合信用懲戒的法律基礎(chǔ)，為聯(lián)合信用懲戒方面的科學立法、嚴格執(zhí)法指明了方向。《意見》要求各地區(qū)各部門要認真落實中央關(guān)于解決人民法院執(zhí)行難問題的要求，強化執(zhí)行機構(gòu)的職能作用，配齊配強執(zhí)行隊伍，大力推進執(zhí)行隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)等，對增強執(zhí)行工作能力，促進公正司法有非常積極的意義。對失信被執(zhí)行人實施聯(lián)合懲戒能有效促使被執(zhí)行人履行生效法律文書確定的義務(wù)，也是全民守法的基本要求。
二是有利于弘揚社會主義核心價值觀。誠信是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容，履行生效法律文書確定的義務(wù)是誠信的必然要求，規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行是嚴重不講誠信的行為，加強對失信被執(zhí)行人的聯(lián)合信用懲戒，讓失信者寸步難行，無處逃遁，有利于在全社會形成正確的價值觀導(dǎo)向，有利于培育和弘揚“守信光榮、失信可恥”的社會主義價值觀。
三是有利于推進社會信用體系建設(shè)。社會信用體系建設(shè)主要包括守信激勵體系建設(shè)和失信懲戒體系建設(shè)。對失信被執(zhí)行人實施聯(lián)合懲戒是建立失信聯(lián)合懲戒制度的有益探索，能起到先行先試、積累經(jīng)驗、以點帶面的積極效果。截至目前，《意見》是文件規(guī)格最高、涉及部門最多、涵蓋領(lǐng)域最廣、懲戒措施最全的失信聯(lián)合懲戒方面的文件，必將有力推進社會信用體系建設(shè)。
四是有利于破解執(zhí)行難，維護司法權(quán)威，提升司法公信力。對失信被執(zhí)行人實施聯(lián)合懲戒，能有效打擊被執(zhí)行人不講誠信、逃避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行的行為，有效緩解執(zhí)行難，維護司法權(quán)威，提升司法公信力�！兑庖姟分羞�規(guī)定了進一步提高人民法院執(zhí)行工作能力和黨政機關(guān)支持人民法院執(zhí)行工作等內(nèi)容，對于破解執(zhí)行難、維護司法權(quán)威、提升司法公信力也具有至關(guān)重要的作用。
二、《意見》的主要內(nèi)容
對失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒需要發(fā)揮黨政機關(guān)、人民團體、社會組織、企事業(yè)單位等各方面力量，需要全社會共同參與、綜合治理，必須建立健全跨部門協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒機制。為此，《意見》緊緊圍繞建立健全聯(lián)合懲戒機制這一核心，規(guī)定了11類37項聯(lián)合懲戒措施。為了增強聯(lián)合懲戒措施的實操性，還特別規(guī)定通過系統(tǒng)化、信息化、技術(shù)化手段落實具體懲戒措施。同時，為進一步保障《意見》的有效實施，還規(guī)定了需要完善的相關(guān)配套制度機制和加強組織領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容。《意見》分總體要求、加強聯(lián)合懲戒、加強信息公開與共享、完善相關(guān)制度機制和加強組織領(lǐng)導(dǎo)共五部分60條。
總體要求部分規(guī)定了《意見》的指導(dǎo)思想、基本原則和目標�！兑庖姟芬�(guī)定了四大基本原則，分別是：合法性原則、信息共享原則、聯(lián)合懲戒原則和政府主導(dǎo)、社會聯(lián)動原則。建設(shè)目標是，到2018年，人民法院執(zhí)行工作能力顯著增強，執(zhí)行聯(lián)動體制便捷、順暢、高效運行。失信被執(zhí)行人信息與各類信用信息互聯(lián)共享，以聯(lián)合懲戒為核心的失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制高效運行。有效促進被執(zhí)行人自覺履行生效裁判確定的義務(wù)，執(zhí)行難問題基本解決，司法公信力大幅提升，誠實守信成為全社會共同的價值追求和行為準則。
加強聯(lián)合懲戒部分為《意見》的核心內(nèi)容，共規(guī)定了11類37項懲戒措施，具體包括：1.對失信被執(zhí)行人入黨及擔任公職方面的限制�！兑庖姟芬�(guī)定了擔任國企高管限制、擔任事業(yè)單位法定代表人限制、擔任金融機構(gòu)高管限制、擔任社會組織負責人限制、錄（聘）為公務(wù)人員限制、入黨或黨員的特別限制，以及擔任黨代表、人大代表和政協(xié)委員的限制。2.特定行業(yè)準入資格限制�！兑庖姟芬�(guī)定了海關(guān)認證限制，從事藥品、食品等行業(yè)限制，從事房地產(chǎn)、建筑企業(yè)資質(zhì)限制。3.榮譽和授信限制�！兑庖姟芬�(guī)定了授予文明城市、文明村鎮(zhèn)、文明單位、道德模范、慈善類獎項限制，律師和律所榮譽限制，授信限制。4.特殊市場交易限制。《意見》規(guī)定了發(fā)行公司債券限制，從事不動產(chǎn)、國有資產(chǎn)交易限制，使用國有林地限制，利用草原和其他國有自然資源限制。5.政府支持或補貼方面限制�！兑庖姟芬�(guī)定了獲取政府補貼限制和獲得政策支持限制。6.從事特定行業(yè)或項目的限制�！兑庖姟芬�(guī)定了設(shè)立金融類公司限制、銀行間市場發(fā)行債券限制、合格投資者額度限制、股權(quán)激勵限制、設(shè)立社會組織限制，以及參與政府投資項目或主要使用財政性資金項目限制。7.高消費限制。《意見》規(guī)定了乘坐火車、飛機限制，住宿星級酒店限制，高消費旅游限制，子女就讀高收費學校限制，購買具有現(xiàn)金價值保險限制，新建、擴建、高檔裝修房屋等限制。8.出境限制�！兑庖姟芬�(guī)定了協(xié)助人民法院查詢反饋被執(zhí)行人身份、護照信息及車輛信息，協(xié)助查找、控制下落不明的被執(zhí)行人，限制被執(zhí)行人出境。9.加強日常監(jiān)管檢查�！兑庖姟芬�(guī)定了將失信被執(zhí)行人和以失信被執(zhí)行人為法定代表人、主要負責人、實際控制人、董事、監(jiān)事、高級管理人員的單位，作為重點監(jiān)管對象，加大日常監(jiān)管力度，提高隨機抽查的比例和頻次，并可依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對其采取行政監(jiān)管措施。10.加大刑事懲戒力度�！兑庖姟芬蠊�、檢察機關(guān)和人民法院對拒不執(zhí)行生效判決、裁定以及其他妨礙執(zhí)行構(gòu)成犯罪的行為，要及時依法偵查、提起公訴和審判。11.鼓勵其他方面的限制。《意見》規(guī)定了鼓勵各級黨政機關(guān)、人民團體、社會組織、企事業(yè)單位使用失信被執(zhí)行人名單信息，結(jié)合各自主管領(lǐng)域、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營活動，實施對失信被執(zhí)行人的信用監(jiān)督、警示和懲戒。
關(guān)于信息公開與共享部分。因信息公開與共享既是實現(xiàn)聯(lián)合懲戒的手段方法，其本身也是聯(lián)合懲戒的措施之一，對整個社會信用體系建設(shè)至關(guān)重要。因此，《意見》將信息公開與共享作為單獨一章。規(guī)定了人民法院要及時準確更新失信被執(zhí)行人名單庫并向社會公開，將失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒信息列入政務(wù)公開事項。要打破信息壁壘，加快推進失信被執(zhí)行人信息與公安、民政、國土、財政、住建、金融、稅務(wù)、工商、安全監(jiān)管、證券、科技等部門建立的信用信息資源共享，推進失信被執(zhí)行人信息與有關(guān)人民團體、社會組織、企事業(yè)單位信用信息資源共享；加快推進失信被執(zhí)行人信用信息共享的體制機制建設(shè)，建立社會信用檔案制度。
關(guān)于需要完善的制度機制部分。《意見》規(guī)定了進一步提高執(zhí)行查控工作能力，完善失信被執(zhí)行人名單制度，完善黨政機關(guān)支持人民法院執(zhí)行工作制度三項制度機制的完善。之所以選擇這三方面加以規(guī)定，是基于下列考慮：
第一，失信被執(zhí)行人首先是被執(zhí)行人，是人民法院窮盡執(zhí)行查控手段仍沒有執(zhí)行到位后依法認定的。人民法院的執(zhí)行查控能力是失信被執(zhí)行人名單認定的前提和基礎(chǔ)，對失信被執(zhí)行人實施聯(lián)合懲戒，必須進一步提高執(zhí)行查控工作能力�！兑庖姟芬�(guī)定了加快推進網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)建設(shè)、拓展執(zhí)行查控措施和完善遠程執(zhí)行指揮系統(tǒng)三項具體內(nèi)容。要求加大信息化手段在執(zhí)行工作中的應(yīng)用，整合完善現(xiàn)有法院信息化系統(tǒng)，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化查找被執(zhí)行人、查找控制財產(chǎn)的執(zhí)行工作機制。通過政務(wù)網(wǎng)、專網(wǎng)等實現(xiàn)人民法院執(zhí)行查控網(wǎng)絡(luò)與公安、民政、人力資源社會保障、國土資源、住建、工商、交通、農(nóng)業(yè)、人民銀行、銀行監(jiān)管、證券監(jiān)管、保險監(jiān)管、外匯管理等政府部門，及各金融機構(gòu)、銀聯(lián)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等企事業(yè)單位之間的網(wǎng)絡(luò)連接，建成覆蓋全國地域及土地、房產(chǎn)、存款、各類金融理財產(chǎn)品、證券、股權(quán)、車輛等主要財產(chǎn)形式的網(wǎng)絡(luò)化、自動化執(zhí)行查控體系，實現(xiàn)全國四級法院互聯(lián)互通、全面應(yīng)用。進一步拓展對被告和被執(zhí)行人財產(chǎn)的查控手段和措施。研究制定被執(zhí)行人財產(chǎn)報告制度、律師調(diào)查被執(zhí)行人財產(chǎn)制度、公告懸賞制度、審計調(diào)查制度等財產(chǎn)查控制度。建立上下一體、內(nèi)外聯(lián)動、規(guī)范高效、反應(yīng)快捷的執(zhí)行指揮工作體制機制。建立四級法院統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)化執(zhí)行辦案平臺、公開平臺和案件流程節(jié)點管理平臺。
第二，失信被執(zhí)行人一經(jīng)認定，對當事人影響巨大，必須依法、慎重認定，確保名單信息的準確規(guī)范，并賦予當事人救濟權(quán)。因此，《意見》專門規(guī)定了完善公布失信被執(zhí)行人制度，依法保障被執(zhí)行人的合法權(quán)利。
第三，黨政機關(guān)支持人民法院執(zhí)行工作是人民法院提高執(zhí)行工作能力的重要保障，完善黨政機關(guān)支持人民法院執(zhí)行工作制度，對失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設(shè)意義重大�！兑庖姟芬�(guī)定了加強協(xié)助執(zhí)行工作、嚴格落實執(zhí)行工作綜治考核責任和黨政機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部干擾執(zhí)行的責任追究三項具體內(nèi)容。要求各級執(zhí)行聯(lián)動工作領(lǐng)導(dǎo)小組要制定具體的工作機制、程序，明確各協(xié)助執(zhí)行單位的具體職責。強化協(xié)助執(zhí)行工作考核與問責，組織人事、政法等部門要建立協(xié)助執(zhí)行定期聯(lián)合通報機制，對協(xié)助執(zhí)行不力的單位予以通報和追責。黨政機關(guān)要自覺履行人民法院生效裁判，并將落實情況納入黨風廉政建設(shè)主體責任和監(jiān)督責任范圍。堅決落實《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》和《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定》。對有關(guān)部門及領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)執(zhí)行、阻擾執(zhí)行、不配合執(zhí)行工作的行為，依紀依法嚴肅處理。
加強組織領(lǐng)導(dǎo)部分規(guī)定了加強組織實施、強化工作保障、完善相關(guān)法律法規(guī)和加大宣傳力度等內(nèi)容。
三、《意見》的亮點
（一）《意見》是目前懲戒措施最全、涉及領(lǐng)域最廣的聯(lián)合懲戒失信方面的文件�！兑庖姟饭惨�(guī)定了11類37項聯(lián)合懲戒措施，每一項懲戒措施中又包含一個或多個具體的懲戒措施，實際聯(lián)合懲戒措施多達100余項。涉及到的領(lǐng)域非常廣泛，涵蓋了國家管理和市場經(jīng)濟活動的方方面面，每項懲戒措施都極具威懾性。其中，對失信被執(zhí)行人錄（聘）為公務(wù)人員、入黨、擔任黨代表、人大代表和政協(xié)委員，以及擔任公職方面的限制，與十八大以來強調(diào)的從嚴治黨精神高度吻合，也是中央文件首次明確規(guī)定對失信者實施此方面的限制，是群眾滿意、社會認同的規(guī)定。此外，《意見》還鼓勵各級黨政機關(guān)、人民團體、社會組織、企事業(yè)單位結(jié)合各自主管領(lǐng)域、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營活動，實施對失信被執(zhí)行人的信用監(jiān)督、警示和懲戒，聯(lián)合懲戒工作涉及到的中央主管部門或行業(yè)監(jiān)管單位就有40余家。
�。ǘ兑庖姟芬�(guī)定的各項懲戒措施的落實途徑明確具體，極具實操性。為了增強《意見》的實操性，便于落實，《意見》專門規(guī)定了懲戒措施的落實途徑。一是要求各聯(lián)合懲戒單位與全國信用信息共享平臺聯(lián)合懲戒系統(tǒng)的對接，通過網(wǎng)絡(luò)自動抓取失信被執(zhí)行人名單信息，及時反饋懲戒情況。同時要加快懲戒軟件開發(fā)進度，將失信被執(zhí)行人名單信息嵌入本單位的管理、審批、工作系統(tǒng)中，實現(xiàn)在本單位的管理、審批、工作程序中，對失信被執(zhí)行人名單信息進行自動比對、自動攔截、自動監(jiān)督、自動懲戒。二是要進一步加強和完善國務(wù)院社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會制度，形成常態(tài)化的工作機制，各成員單位要確定專門機構(gòu)、專業(yè)人員負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促檢查各項任務(wù)落實情況并向社會信用建設(shè)部際聯(lián)席會報告。三是要求各負有信息共享、聯(lián)合懲戒職責的部門要抓緊制定實施細則，確定責任部門，明確時間表、路線圖，確保各項措施2016年年底前落實到位。
（三）《意見》將加強聯(lián)合懲戒與被執(zhí)行人合法權(quán)益保障有效融合。合法權(quán)利的保障是加大聯(lián)合懲戒措施的前提和基礎(chǔ)，不能僅加大懲戒而忽視了合法權(quán)利的保障�！兑庖姟穼猿趾戏ㄐ栽瓌t作為首要原則，要求對失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒要嚴格遵照法律法規(guī)的規(guī)定實施�！兑庖姟吩谕晟葡嚓P(guān)制度機制中，專節(jié)規(guī)定了進一步完善失信被執(zhí)行人名單制度。要求嚴格按照法定條件和程序決定是否將被執(zhí)行人納入失信名單；人民法院要建立嚴格的操作規(guī)程和審核糾錯機制，確保名單信息的準確規(guī)范；依法保障被執(zhí)行人的救濟權(quán)；失信名單被依法屏蔽、撤銷的要及時解除聯(lián)合懲戒措施。
四、《意見》的落實
下一步，最高人民法院將積極協(xié)調(diào)各單位，從以下幾個方面狠抓工作落實。一是落實《意見》中提出的進一步提高執(zhí)行查控工作能力的要求，加快推進網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)建設(shè)，盡快建成覆蓋全國地域及土地、房產(chǎn)、存款、各類金融理財產(chǎn)品、證券、股權(quán)、車輛等主要財產(chǎn)形式的網(wǎng)絡(luò)化、自動化執(zhí)行查控體系，實現(xiàn)全國四級法院互聯(lián)互通、全面應(yīng)用。同時，加快推進被執(zhí)行人財產(chǎn)報告制度、律師調(diào)查被執(zhí)行人財產(chǎn)制度、公告懸賞制度、審計調(diào)查制度等方面的司法解釋或規(guī)范性文件的起草工作。二是按照《意見》中有關(guān)完善遠程執(zhí)行指揮系統(tǒng)的要求，加快人民法院執(zhí)行指揮中心建設(shè)。三是按照《意見》中有關(guān)進一步完善失信被執(zhí)行人名單制度的要求，修改完善公布失信被執(zhí)行人名單的司法解釋。四是按照《意見》中有關(guān)進一步完善黨政機關(guān)支持人民法院執(zhí)行工作制度的要求，積極推動有關(guān)工作。五是按照《意見》中有關(guān)強化工作保障的要求，大力推進執(zhí)行隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。六是協(xié)調(diào)有關(guān)部門抓緊制定實施細則，確定責任部門，明確時間表、路線圖，確保各項措施2016年年底前落實到位。
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