Law-lib.com 2018-1-5 15:49:53 中國(guó)法院網(wǎng)
2017年12月29日，最高人民法院公布了《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)本司法解釋?zhuān)�，最高人民法院民四庭�?fù)責(zé)人接受了記者采訪，就有關(guān)問(wèn)題回答了記者提問(wèn)。
記者：本司法解釋定于2018年1月15日起正式施行，請(qǐng)問(wèn)這項(xiàng)司法解釋的起草背景是什么？
負(fù)責(zé)人：研究制定該項(xiàng)司法解釋主要是基于服務(wù)保障黨和國(guó)家工作大局與規(guī)范司法裁判兩個(gè)層面的客觀需要。
一是積極貫徹落實(shí)黨和國(guó)家關(guān)于探索建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、深化生態(tài)文明體制改革任務(wù)的需要。2015年3月，中共中央政治局會(huì)議通過(guò)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，將損害賠償制度作為“生態(tài)文明重大制度”納入生態(tài)文明制度體系，并提出要“加快形成生態(tài)損害者賠償，受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制”。2015年9月，中共中央審議通過(guò)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，作為生態(tài)文明體制改革的頂層設(shè)計(jì)，再次明確提出嚴(yán)格實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”的部署要求。建立和完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已經(jīng)成為深化生態(tài)文明體制改革的重要任務(wù)之一。我國(guó)是海洋大國(guó)，海洋是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要資源和戰(zhàn)略空間。但在海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，陸源污染和海洋資源的開(kāi)發(fā)活動(dòng)不斷影響我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，海洋生態(tài)環(huán)境壓力依然較大。國(guó)家海洋局過(guò)去十多年的監(jiān)測(cè)表明，我國(guó)海洋環(huán)境狀況總體維持穩(wěn)定，但近岸仍有局部海域水質(zhì)污染嚴(yán)重。制定審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件的司法解釋?zhuān)钦麄�(gè)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設(shè)的重要組成部分，是人民法院發(fā)揮職能促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必要制度保障。
二是規(guī)范統(tǒng)一裁判尺度、全面加強(qiáng)海洋環(huán)境司法保護(hù)的需要。海洋環(huán)境污染的源頭非常復(fù)雜，除了船舶排污外，還有陸源污染以及海洋石油勘探開(kāi)發(fā)、海洋工程等各類(lèi)開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)排污。我國(guó)在船舶油污損害賠償方面有較為健全的制度（我國(guó)加入了《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》，并于2011年專(zhuān)門(mén)頒布了《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》），而其他海洋環(huán)境污染方面則缺乏具體規(guī)定（《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》僅第八十九條第二款對(duì)海洋自然資源與生態(tài)損害賠償作出原則性規(guī)定），海事審判在船舶油污損害賠償以外的其他海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償方面亟待加強(qiáng)規(guī)范。我國(guó)依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的機(jī)關(guān)提起海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟已有30多年的歷程，全國(guó)海事法院自1985年至今受理行政機(jī)關(guān)針對(duì)重大船舶油污事故提起海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟達(dá)百余件。全國(guó)海事審判系統(tǒng)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期審判實(shí)踐，在海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的索賠主體、公約與國(guó)內(nèi)法的適用、歸責(zé)原則、舉證責(zé)任、評(píng)估鑒定、損失認(rèn)定、賠償范圍、油污損害賠償基金的設(shè)立、國(guó)家資源損失的救濟(jì)方式等各方面均積累了一套較為成熟的做法，需要總結(jié)提煉為正式的裁判規(guī)范。總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善制度，對(duì)于保障人民法院依法審理各類(lèi)海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件、服務(wù)保障海洋生態(tài)文明建設(shè)，十分必要。
記者：本司法解釋的主要內(nèi)容與重點(diǎn)有哪些？
負(fù)責(zé)人：本司法解釋共13條，分別規(guī)定適用范圍、訴訟管轄、索賠主體、公告與通知、訴訟形式、責(zé)任方式、損失賠償范圍、損失認(rèn)定的一般規(guī)則與替代方法、損害賠償金（給付）的裁判與執(zhí)行、訴訟調(diào)解、其他實(shí)體與程序問(wèn)題的法律適用、時(shí)間效力。
本司法解釋的重點(diǎn)在兩個(gè)方面：一是明確海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟的性質(zhì)與索賠主體。其他內(nèi)容主要是由該兩個(gè)基本問(wèn)題所決定的。根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的規(guī)定，海域?qū)儆趪?guó)家所有。對(duì)我國(guó)管轄海域內(nèi)自然資源與生態(tài)環(huán)境造成污染損害和破壞，會(huì)直接給國(guó)家造成損失，理應(yīng)由國(guó)家索賠。依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家就《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款規(guī)定的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害提起索賠訴訟,具有公益性。根據(jù)現(xiàn)階段相關(guān)立法意圖，該類(lèi)訴訟屬于民事公益訴訟范疇�！吨腥A人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境領(lǐng)域的特別法，該法第八十九條第二款規(guī)定由依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)提出損害賠償要求，明確將海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害索賠的權(quán)利專(zhuān)門(mén)賦予依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)。二是明確海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟的特別規(guī)則。本司法解釋主要是圍繞如何實(shí)施《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款的原則性規(guī)定作出的具體規(guī)范。海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，作為一種環(huán)境侵權(quán)訴訟與環(huán)境民事公益訴訟，總體上也屬于《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》的適用范圍。但海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟也有其自身特殊實(shí)際和規(guī)律，本司法解釋主要明確其特別的實(shí)體與程序規(guī)則，包括訴訟管轄、索賠主體、可以書(shū)面告知其他依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的機(jī)關(guān)的情形、訴訟形式、損失賠償范圍、損失認(rèn)定的一般規(guī)則與替代方法、損害賠償金的歸口交納、污染損害威脅的處理、船舶污染損害賠償?shù)姆蛇m用等。
記者：《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十二條規(guī)定人民法院受理訴訟后應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)告知對(duì)被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，而本司法解釋在此方面作出不同規(guī)定，這是出于何種原因？
負(fù)責(zé)人：如上所述，海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟有其特殊性，該類(lèi)訴訟由負(fù)有海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的機(jī)關(guān)提起，故人民法院受理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟后，原則上沒(méi)有必要再另行告知對(duì)被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)。但是，鑒于我國(guó)海洋環(huán)境由不同部門(mén)分區(qū)域監(jiān)管，實(shí)踐中存在同一損害涉及不同區(qū)域或者不同部門(mén)以及不同損害應(yīng)當(dāng)由不同機(jī)關(guān)索賠的情況，本司法解釋第四條第二款規(guī)定人民法院在審理中發(fā)現(xiàn)可能存在該兩類(lèi)情形的，可以書(shū)面告知其他依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的機(jī)關(guān)。
記者：本司法解釋規(guī)定海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損失賠償范圍的依據(jù)和目的是什么？
負(fù)責(zé)人：對(duì)于海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損失賠償范圍，本司法解釋第七條具體規(guī)定為預(yù)防措施費(fèi)用、恢復(fù)費(fèi)用、恢復(fù)期間損失、調(diào)查評(píng)估費(fèi)用共四類(lèi)。該條規(guī)定的主要依據(jù)是環(huán)保理論、技術(shù)規(guī)范（標(biāo)準(zhǔn)）、司法實(shí)踐三個(gè)方面的成果。其中，國(guó)家海洋局于2013年8月發(fā)布的《海洋生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)指南（試行）》第8.2條規(guī)定海洋生態(tài)損害價(jià)值計(jì)算內(nèi)容為：清除污染和減輕損害等預(yù)防措施費(fèi)用；海洋生物資源和海洋環(huán)境容量等恢復(fù)期的損失費(fèi)用；海洋生態(tài)修復(fù)費(fèi)用；檢測(cè)、試驗(yàn)、評(píng)估等其他合理費(fèi)用。這是本司法解釋規(guī)定四類(lèi)損失的直接技術(shù)依據(jù)。
本司法解釋明確規(guī)定四類(lèi)費(fèi)用損失的主要意義有三點(diǎn)：一是總結(jié)海事司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為規(guī)范統(tǒng)一裁判尺度提供依據(jù)，同時(shí)為人民法院以后進(jìn)一步發(fā)展細(xì)化相關(guān)賠償標(biāo)準(zhǔn)提供一個(gè)基本綱目；二是與環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家海洋局等相關(guān)部門(mén)的損害評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)充分匹配，共同完善國(guó)家生態(tài)損害賠償制度并切實(shí)貫徹落實(shí)；三是為以后修改完善《中華人民共和國(guó)海商法》、其他涉海法律法規(guī)、海洋生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)提供規(guī)范性參考。
記者：本司法解釋對(duì)污染損失認(rèn)定作出兩條規(guī)定，主要精神是什么？
負(fù)責(zé)人：本司法解釋第八條規(guī)定損失認(rèn)定的一般規(guī)則，第九條規(guī)定認(rèn)定恢復(fù)費(fèi)用和恢復(fù)期間損失的替代方法。第八條規(guī)定一般規(guī)則的主要依據(jù)是《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》及其司法解釋關(guān)于證據(jù)的規(guī)定、有關(guān)船舶油污損害賠償和民事公益訴訟司法解釋、國(guó)家行政主管部門(mén)頒布的評(píng)估技術(shù)規(guī)范（標(biāo)準(zhǔn)）以及海事審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。
第九條規(guī)定認(rèn)定恢復(fù)費(fèi)用和恢復(fù)期間損失的替代方法的動(dòng)因是：由于海洋環(huán)境污染成因復(fù)雜、評(píng)估鑒定機(jī)制不健全等種種因素，有時(shí)存在原告沒(méi)有根據(jù)法律及司法解釋規(guī)定的一般證明原則進(jìn)行舉證，或者其提供的鑒定評(píng)估報(bào)告被認(rèn)定存在嚴(yán)重瑕疵而不能采信等情況，事后因海洋環(huán)境已發(fā)生較大變化而難以補(bǔ)充鑒定評(píng)估，如果法院一味恪守一般法律原則和單一的認(rèn)定方法，勢(shì)必陷于難以追究責(zé)任者損害賠償責(zé)任的窘境。根據(jù)《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》第二十條的規(guī)定，被侵權(quán)人損失難以確定的，按照侵權(quán)人獲得的利益賠償；侵權(quán)人利益難以確定的，由人民法院根據(jù)實(shí)際情況確定。人民法院在實(shí)踐中非常有必要根據(jù)法律精神，積極探索認(rèn)定損失的替代方法，適當(dāng)克服環(huán)境污染舉證難的問(wèn)題，盡可能讓責(zé)任人作出賠償，讓環(huán)境污染損害賠償制度真正“落地”兌現(xiàn)。本條在總結(jié)海事審判經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，分兩款規(guī)定認(rèn)定恢復(fù)費(fèi)用和恢復(fù)期間損失的兩個(gè)替代方法：一是“責(zé)任者收支標(biāo)準(zhǔn)”，根據(jù)責(zé)任者直接受益的金額或者節(jié)省的污染防治費(fèi)用合理酌定損失賠償數(shù)額，以切實(shí)克服環(huán)境保護(hù)“守法成本高，違法成本低”的反�，F(xiàn)象，這種方法也稱(chēng)為底線規(guī)則；二是“社會(huì)平均收支標(biāo)準(zhǔn)”，在無(wú)法適用“責(zé)任者收益標(biāo)準(zhǔn)”時(shí)，根據(jù)政府部門(mén)統(tǒng)計(jì)資料所證明的同區(qū)域同類(lèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者同期平均收入、同期平均污染防治費(fèi)用合理酌定�？傊舅痉ń忉尩诎藯l與第九條規(guī)定損失認(rèn)定的一般規(guī)則和兩個(gè)替代方法，共為依法保護(hù)海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境設(shè)置三道“防線”，目的就是盡可能保障受損害的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境得到合理賠償。
記者：本司法解釋除上述介紹的內(nèi)容外，還有哪些特別規(guī)定？
負(fù)責(zé)人：除上述介紹的內(nèi)容外，本司法解釋相比一般環(huán)境侵權(quán)和環(huán)境公益訴訟的司法解釋?zhuān)饕�有以下三項(xiàng)特別規(guī)定。
一是關(guān)于案件管轄的規(guī)定。本司法解釋根據(jù)《中華人民共和國(guó)海事訴訟特別程序法》第七條第二項(xiàng)的規(guī)定，明確陸源污染物和海上污染物對(duì)海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境造成損害所引起的索賠訴訟，由損害發(fā)生地、損害結(jié)果地或者采取預(yù)防措施地海事法院管轄。其中，管轄連接點(diǎn)并不包括被告住所地，即排除被告住所地法院管轄。但是，對(duì)于相同原告或者不同原告就同一損害行為向兩個(gè)以上有管轄權(quán)的法院起訴的情形，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第二百八十五條第三款、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第六條第三款均已經(jīng)作出由最先立案的人民法院管轄的一般性規(guī)定，本司法解釋沒(méi)有再作類(lèi)似規(guī)定，但海事法院或者其上訴審高級(jí)人民法院在受理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時(shí)仍應(yīng)當(dāng)遵循上述一般性規(guī)定。本司法解釋第二條確定損害行為發(fā)生地、損害結(jié)果地、采取預(yù)防措施地三個(gè)管轄連接因素，目的是盡可能將所有實(shí)際影響或者潛在影響我國(guó)管轄海域行為的相關(guān)糾紛均納入我國(guó)海事司法管轄范圍。我們同時(shí)強(qiáng)調(diào)因同一損害行為引起的不同訴訟由最先立案的海事法院或者其上訴審高級(jí)人民法院集中受理的原則，目的是便于統(tǒng)一裁判尺度、公正高效審結(jié)相關(guān)案件。
二是關(guān)于損害威脅相關(guān)糾紛的處理規(guī)則。根據(jù)環(huán)境損害預(yù)防的法律規(guī)定、政策指引與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，某些涉�；顒�(dòng)雖然尚未實(shí)際造成污染等損害，但已經(jīng)形成損害威脅，依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)確有必要及早采取預(yù)防措施，由此產(chǎn)生的費(fèi)用和損失，有關(guān)國(guó)際條約已明確將這類(lèi)預(yù)防措施的費(fèi)用和損失規(guī)定為生態(tài)環(huán)境損害，人民法院也應(yīng)當(dāng)判決由責(zé)任者承擔(dān)賠償責(zé)任。鑒于《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》等國(guó)內(nèi)法對(duì)損害威脅及其預(yù)防費(fèi)用缺乏具體規(guī)定，本司法解釋特此作出規(guī)范指引。
三是關(guān)于因船舶引起的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件的法律適用問(wèn)題。對(duì)于船舶油污損害賠償糾紛的處理，《中華人民共和國(guó)海商法》《中華人民共和國(guó)海事訴訟特別程序法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》以及我國(guó)加入的《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》和《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》均有所規(guī)定，共同形成較為完整的規(guī)范體系，其特殊性體現(xiàn)在損害賠償范圍、責(zé)任限制、強(qiáng)制保險(xiǎn)（擔(dān)保）、賠償責(zé)任限制基金等方面。本司法解釋第十二條第三款規(guī)定審理因船舶引起的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件，應(yīng)當(dāng)首先適用上述特別規(guī)定。
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