Law-lib.com 2021-7-12 9:26:07 人民法院新聞傳媒總社
日前，最高人民法院印發(fā)《關于進一步健全完善民事訴訟程序繁簡分流改革試點法院特邀調解名冊制度的通知》（以下簡稱《通知》）。最高人民法院司改辦負責人接受了本報記者專訪，就所涉重點問題回答了記者提問。
問：印發(fā)《通知》的背景是什么？
答：2020年1月，經全國人大常委會授權，最高人民法院在部分地方開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作，有序擴大司法確認程序適用范圍，有效提升了對非訴解紛力量的支持和保障力度。此次印發(fā)《通知》，主要有以下三個方面的考慮：
第一，健全完善社會治理體系，推動國家治理現代化。社會治理是國家治理的重要方面，矛盾糾紛化解機制是社會治理體系的重要組成部分。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上深刻指出，我國國情決定了我們不能成為“訴訟大國”。因此，要推動國家治理現代化，就必須構建訴訟與非訴訟分層遞進、有機銜接、協調配套的糾紛解決體系。中央高度重視社會矛盾糾紛的多元化解、實質性化解，2015年印發(fā)《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》和2021年印發(fā)《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，對人民法院和社會各解紛主體推動矛盾糾紛源頭實質化解提出了明確要求。最高人民法院從“二五改革綱要”開始，連續(xù)四個五年改革綱要都將深化多元化糾紛解決機制改革作為司法改革的重要內容。而健全完善特邀調解名冊制度，正是人民法院立足審判職能，落實上述改革精神的重要抓手。
第二，試點經驗證明必須加強改革舉措協同配套。民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作開展一年多以來，試點法院充分發(fā)揮特邀調解名冊制度的重要作用，有力推動了人民調解、商事調解、行政調解、行業(yè)調解等多元解紛機制發(fā)育發(fā)展，采取有效措施，盡力降低了虛假調解風險，提升了調解工作質量。今年2月，周強院長向全國人大常委會作試點工作中期報告，試點成效得到全國人大常委會委員們的充分認可和高度評價。據統(tǒng)計，試點法院將4062家調解組織、26433名調解員納入名冊，同時加強業(yè)務培訓、強化規(guī)范運行，2020年共訴前委派調解糾紛169.66萬件，其中成功化解54.34萬件，調解成功率達32%；受理司法確認申請13.31萬件，裁定確認調解協議有效12.91萬件，確認有效率達97%，高于全國同期平均水平0.4個百分點；申請強制執(zhí)行1.8萬件，申請強制執(zhí)行率14%，低于全國同期平均水平6個百分點。上述情況表明，通過健全完善特邀調解名冊制度，加強特邀調解的規(guī)范管理，切實提升特邀調解組織、特邀調解員的專業(yè)能力、工作質量和社會公信力，是推動改革試點取得實效的重要前提和關鍵環(huán)節(jié)。
第三，及時回應和解決試點中的新情況新問題。試點過程中，各試點法院陸續(xù)反映了一些亟待解決的新情況和新問題。一是入冊條件不明。試點實施辦法要求試點法院“按照規(guī)定的程序和條件，確定特邀調解組織和特邀調解員，并對名冊進行管理”；而相關法律、司法解釋和司法政策文件中，對“規(guī)定的程序和條件”缺乏明確規(guī)定，各地法院對入冊調解組織和調解員的具體標準把握不準，要么過分擴大，要么不當限縮，不利于訴前調解工作的順利開展，一定程度上制約了試點工作成效。二是日常運行管理不規(guī)范。許多試點法院對如何加強名冊的日�；芾泶嬖谝蓱]，既擔心因缺乏有效規(guī)范管理手段導致“程序空轉”現象，又擔心采取了相關管理舉措會招致“逾越權限”的指責。三是管轄規(guī)則亟待優(yōu)化。實踐中，一些特邀調解組織、特邀調解員同時歸屬于多個法院名冊，有的調解組織所在地法院與所屬名冊法院不一致，當事人主動選擇其調解達成協議，申請司法確認的，往往因為受理法院不明、糾紛發(fā)生地與調解組織所在地法院不一致等產生管轄爭議。
今年4月7日，最高人民法院在江蘇南京召開了民事訴訟程序繁簡分流改革試點調研座談會。會上，各試點法院建議最高人民法院進一步明確特邀調解組織、特邀調解員的入冊條件，并加強對管轄規(guī)則、日常運行、信息公開、懲戒退出的政策指導。
為此，最高人民法院司改辦研究起草了《通知》初稿，并先后赴上海、武漢開展專題調研，聽取了試點地區(qū)中基層法院、一線法官和地方人大、司法行政機關、律師協會、調解組織代表以及專家學者的意見建議，并征求了本院相關部門意見后，正式印發(fā)了《通知》。
問：此次印發(fā)《通知》有哪些意義？
答：這個《通知》的印發(fā)主要體現在以下三個方面的意義：
一是落實中央加強訴源治理、推動矛盾糾紛源頭化解的決策部署。經中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過，中央前不久正式印發(fā)了《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，提出要充分發(fā)揮人民調解基礎性作用，大力推進行業(yè)、專業(yè)調解，深化律師調解，努力將矛盾糾紛解于萌芽、止于未發(fā)。健全完善特邀調解名冊制度，有利于充分發(fā)揮人民法院的專業(yè)優(yōu)勢，培育、引導、支持、規(guī)范各類調解力量穩(wěn)健發(fā)展，推動更多法治力量向引導和疏導端用力，推動矛盾糾紛在源頭實質性化解，落實人民法院在矛盾糾紛“源頭預防、前端化解、關口把控”上的職能作用。
二是加強制度機制系統(tǒng)集成、發(fā)揮各項改革試點舉措的整體效能。試點工作開展以來，最高人民法院先后印發(fā)了試點方案和試點實施辦法，發(fā)布兩個問答口徑和訴訟文書樣式，明確了試點工作數據統(tǒng)計口徑，撰寫刊發(fā)了一系列典型案例、解讀文章等，編輯出版工作讀本。圍繞“健全特邀調解制度，加強特邀調解名冊管理，完善訴前委派調解與司法確認程序的銜接機制”，最高人民法院去年印發(fā)了《關于進一步完善委派調解機制的指導意見》。此次印發(fā)《通知》，是進一步完善試點工作配套機制的最新舉措，有利于各項機制之間銜接、補位，形成系統(tǒng)閉環(huán)，進一步發(fā)揮試點工作整體效能。
三是總結提煉試點工作經驗、推動改革試點成果轉化為制度成果。當前，試點期限已經過半，總結提煉試點經驗、推動民事訴訟法部分條文修改工作正在有序推進之中。《通知》中就健全完善特邀調解名冊制度提出的舉措，總結推廣了各地試點已取得的有益經驗，就繼續(xù)深化試點探索加強了政策指引，對下一步修改完善民事訴訟法具有一定參考意義和借鑒價值。我們將繼續(xù)跟蹤調研這些舉措的試點成效，認真總結評估分析，提出高質量的修法建議，完善民事訴訟程序規(guī)則，不斷滿足人民群眾高效、便捷、公正解決糾紛的需求。
問：《通知》提出了哪些創(chuàng)新舉措？
答：在充分總結試點經驗、廣泛征求各方意見基礎上，《通知》提出了四個方面的創(chuàng)新試點舉措：
一是改進建冊模式，實行“分建分管”“統(tǒng)建共享”�！胺纸ǚ止堋敝冈圏c法院分別建立特邀調解組織名冊、特邀調解名冊。《通知》第二條提出，試點法院要針對調解組織、調解員的不同特點，區(qū)分特邀調解組織名冊和特邀調解員名冊，分別管理、統(tǒng)籌使用。“統(tǒng)建共享”指試點地區(qū)積極推動由上級法院在市域范圍內統(tǒng)建名冊。《通知》第七條提出，試點法院要結合市域社會治理現代化工作進程，推動由上級法院統(tǒng)一建立轄區(qū)各試點法院共享的特邀調解名冊，有利于形成規(guī)范有序的行業(yè)秩序，提高非訴解紛資源的配置效率。
二是區(qū)分調解組織和調解員，首次提出明確的入冊標準。《通知》第三條針對特邀調解組織，從成立依據、監(jiān)管機構、設立程序、組織經費、禁止性條件等方面，提出了8條入冊標準，還提出試點法院可以根據特定專業(yè)領域的糾紛特點，規(guī)定專業(yè)調解組織的加入條件。《通知》第四條針對特邀調解員，從政治素質、道德水平、文化專業(yè)和身體條件、禁止性條件等方面，提出了6條入冊標準。相關主管機構已經建立調解員資質認證制度的，試點法院可以直接將其作為入冊標準。上述規(guī)定首次提出了明確、具體、便于操作的入冊標準，有效解決了入冊標準難以把握的問題，有利于試點法院在工作中參照執(zhí)行。
三是加強名冊規(guī)范化管理，完善運行和違規(guī)處理機制�！锻ㄖ返诹鶙l提出，試點法院要會同相關主管機構對名冊實行“雙重管理”，并健全完善業(yè)務指導、業(yè)務培訓、數據統(tǒng)計、績效評估、信息公示、補貼發(fā)放等工作機制。《通知》第十條提出，試點法院要探索細化特邀調解組織、特邀調解員違規(guī)行為具體情形，健全違規(guī)行為發(fā)現、調查、申辯、決定等工作程序，會同相關主管機構及時、公開、公正處理違規(guī)行為。上述舉措為試點法院加強對名冊的規(guī)范化管理、有效避免相關工作風險提供了有效指引，有利于充分調動特邀調解組織、特邀調解員工作積極性，切實提升訴前調解工作質量，推動矛盾糾紛在前端得到實質性化解。
四是結合試點探索，優(yōu)化調整司法確認案件管轄規(guī)則。《通知》第九條提出，在市域范圍內實現統(tǒng)建名冊的試點地區(qū)，可以按照民事訴訟法除協議管轄外的其他地域管轄規(guī)定。上述規(guī)定實際上明確了，當事人主動選擇在訴前通過調解解決糾紛，達成協議后申請司法確認的，除調解組織所在地、調解協議簽訂地外，還可以向調解協議履行地、標的物所在地或者糾紛發(fā)生地等與爭議有實際聯系的地點的試點法院提出，從而有利于試點法院及時高效審查司法確認申請，進一步降低當事人的解紛成本。
問：如何看待外界對人民法院加強和規(guī)范名冊管理有“大包大攬”“越俎代庖”的疑慮？
答：新事物的出現難免會有一些不同認識，這都是正�，F象，關鍵是我們要理性分析問題，透過現象看本質。人民法院健全完善特邀調解名冊制度，是依照民事訴訟法及其相關司法解釋規(guī)定，履行與審判職能密切相關的調解工作職責，不僅不存在“大包大攬”“越俎代庖”的問題，而且具有十分現實的必要性。
第一，健全完善名冊制度，是落實中央改革精神的必然舉措。中央《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》明確提出，要認真把好案件“入口關”，做好當事人的解釋疏導工作，引導當事人選擇其他適當方式化解糾紛；要加強糾紛化解方式引導，完善先行調解、委派調解工作機制，對可能通過調解解決的民商事糾紛，引導鼓勵當事人選擇調解，或者由人民法院委派調解。因此，我們要切實提升對完善預防性法律制度的認識，依照中央要求，立足自身職能，積極主動履行相關工作職責。
第二，健全完善名冊制度，是發(fā)揮訴源治理系統(tǒng)效能的重要組成部分。中央《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》明確提出，要推動將民事、行政案件萬人起訴率穩(wěn)步下降至合理區(qū)間，納入地方平安建設工作考核。而訴前調解質量的高低，與人民法院履行審判職能有著緊密聯系，直接影響到調解案件轉化為訴訟案件，直接影響到司法確認案件的申請數量，直接影響到后續(xù)的強制執(zhí)行效果。因此，我們必須樹立起訴源治理的系統(tǒng)觀念，積極推動建名冊、擴范圍、強規(guī)范、抓管理，將提高訴前調解質量、推動矛盾糾紛實質性化解與有效減少訴訟增量統(tǒng)籌起來，納入相關工作整體推進。
第三，健全完善名冊制度，是做好訴前調解工作的現實需要。試點實踐證明，只有讓具備相應專業(yè)能力且運作規(guī)范的調解組織、調解員承擔調解職責，才能有效確保訴前調解成功率。但從目前了解的情況來看，調解行業(yè)的總體發(fā)育水平不高、規(guī)范性不夠，部分調解組織的案件來源仍主要依靠人民法院委派，缺乏吸引當事人主動選擇的專業(yè)能力和社會公信力，在調解能力、規(guī)范化水平、職業(yè)道德建設等方面也亟須法院的專業(yè)指導。這些基礎性的工作，如果包括人民法院在內的相關職能部門現在不去協調推進，或者坐等各方面條件都齊備了再去做，“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”就缺乏現實基礎，“從源頭上減少訴訟增量”也難以貫徹落實，不利于抓緊完善共建共治共享的社會治理格局。
第四，健全完善名冊制度，是“共建共治共享”理念的具體實踐。在建冊模式方面，《通知》第五條提出，要充分發(fā)揮行政主管部門、群團組織和行業(yè)協會商會等負有監(jiān)督管理職責的主管機構的專業(yè)優(yōu)勢，鼓勵有條件的法院探索實行由主管機構把關推薦、人民法院擇優(yōu)納入的工作程序。在入冊標準方面，《通知》第三、四條提出的各項標準體現出鮮明的“開放性”特征，只要有明確法律法規(guī)或者政策依據、有明確監(jiān)督管理機構、持有相關主管機構批準設立的正式文件，都可以認為相關調解組織符合“依法成立”的條件，都可以納入名冊；相關主管機構建立調解員資質認證制度的，相關資質證明文件直接可以作為調解員的入冊標準，無需另行審核。在日常運行方面，《通知》第六、十條明確要求試點法院會同相關主管機構落實“雙重管理”，會同相關主管機構推進各項舉措，積極支持、配合相關主管機構履行監(jiān)督管理職責。由此可見，上述舉措既不是法院“單打獨斗”，也不是“大包大攬”，而是各部門“共建機制”、各主體“共同治理”、全社會“共享成果”。
問：我們注意到，最高人民法院2016年印發(fā)的《關于人民法院特邀調解的規(guī)定》提出，特邀調解組織應當推薦本組織中適合從事特邀調解工作的調解員加入名冊，并在名冊中列明；在名冊中列明的調解員，視為人民法院特邀調解員。但《通知》第二條對此提出“分建分管”的要求，是基于何種考慮？
答：這是根據試點一年多來的實踐經驗作出的必要調整。前面已經提到，提高訴前調解工作質量，關鍵是要讓具備相應資質和專業(yè)能力的調解組織、調解員承擔調解職責。其一，試點實施辦法將建立名冊作為試點法院的“剛性義務”，其目的就是要對承擔訴前調解職責的特邀調解組織、特邀調解員資質合理設定標準，而針對特邀調解組織提出的資質要求，并不適用于特邀調解員，調解員也不宜繞開所在調解組織的管理和約束，徑直加入名冊。其二，試點法院委派特邀調解組織開展訴前調解工作，是基于對特邀調解組織的整體信任、整體交托，人民法院應當切實尊重特邀調解組織在工作調配、人員管理等內部事務上的自主權。其三，試點法院反映，適合特邀調解組織或者特邀調解員調解的案件類型、復雜程度等均存在差異，分別建冊、分別管理、分別使用，有利于最大限度發(fā)揮特邀調解組織和特邀調解員各自所長。正是基于上述考慮，《通知》在建冊模式上提出了“分建分管”的要求。
問：試點法院應當如何落實《通知》對特邀調解組織和特邀調解員提出的入冊標準？
答：首先必須明確，《通知》第三、四條提出的入冊標準，并非剛性要求，而是倡導性建議。試點法院結合自身工作實際，既可以參照《通知》提出的參考因素，細化入冊標準，也可以直接以《通知》提出的標準，作為本院吸納特邀調解組織、特邀調解員的入冊標準。試點法院應當按照《通知》第五條要求，積極會同相關主管機構參照上述倡導性建議，細化完善入冊標準和推薦入冊程序。例如，一些地方法院建立司法行政機關、工會組織、工商聯、律師協會等合作機制，在其提出的推薦名單基礎上，按照一定標準篩選產生納入名冊的特邀調解組織、特邀調解員，既確保了訴前調解工作的質效，也充分調動了相關主管機構的工作積極性，帶動了相關領域工作發(fā)展進步。試點法院可以參考借鑒上述有益經驗，推動將入冊標準與入冊程序相互融合。
問：《通知》第九條為何將調整適用司法確認案件管轄規(guī)則的范圍，限定在市域范圍內由上級法院統(tǒng)建名冊的試點地區(qū)？
答：實踐中，一些試點法院反映，有的特邀調解組織、特邀調解員要么同時屬于多個法院名冊，導致各試點法院之間管理溝通成本上升；要么屬于甲法院名冊、卻不屬于乙法院名冊，不利于特邀調解組織、特邀調解員開展訴前調解和司法確認工作。因此，試點法院建議，在遵循試點實施辦法確立的基本制度框架前提下，對建冊機制作集約化改進，即：由上級法院統(tǒng)建名冊，轄區(qū)各試點法院按照《關于人民法院特邀調解的規(guī)定》第五條“上級法院建立的名冊，下級法院可以使用”的規(guī)定，將上級法院建立的名冊視為本院名冊。經研究，我們認為，加強市域范圍名冊統(tǒng)籌，既有利于確保試點政策的延續(xù)性，也能夠順應現實需求，有利于降低管理成本、避免工作不便，確保各試點法院順利開展司法確認工作。在推動修改民事訴訟法工作中，我們正在考慮訴前調解與司法確認的有效銜接機制，研究提出科學合理、切實可行的修法建議。
特別需要強調的是，《通知》對司法確認管轄規(guī)則的優(yōu)化調整，不是要改變試點實施辦法確立的特邀調解名冊和司法確認“剛性連接”“閉環(huán)運行”的基本規(guī)則，而是要讓司法確認程序更好回歸到為非訴調解“保底”的制度初衷上來。試點法院要堅守依法改革底線，按照全國人大常委會授權決定明確的范圍，和試點實施辦法確立的制度框架，將納入名冊作為受理司法確認案件的前提條件，絕不能脫離開名冊搞“體外循環(huán)”。要嚴格遵照管轄規(guī)則受理司法確認案件，防止惡意選擇管轄法院、逃避審查監(jiān)管，有效防范虛假調解風險。
問：《通知》第九條在堅持試點實施辦法“誰委派、誰管轄”，和級別管轄、專門管轄原則的基礎上，引入部分訴訟地域管轄規(guī)則，背后有什么特殊考慮？
答：2012年修改民事訴訟法時，對司法確認案件的管轄規(guī)則，主要考慮的是與人民調解法銜接，并沒有考慮到其他調解協議類型的特點。一是人民調解所涉的家事、繼承、鄰里糾紛等傳統(tǒng)簡單民事糾紛，強調調解協議的即時履行，且屬地性較強，矛盾糾紛大都不出村、居、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企事業(yè)單位等有限范圍，由調解組織所在地基層人民法院管轄并無不妥。但經過10多年的發(fā)展，社會經濟生活日益活躍，跨區(qū)縣、跨地市州、跨省甚至跨境糾紛日益常見，此時若仍由調解組織所在地基層人民法院管轄，已經難以適應糾紛解決的現實需求。二是當前在線調解應用日益廣泛，“調解組織所在地”作為管轄連接點的識別作用也隨之“虛化”，不利于當事人確定司法確認案件的管轄法院，亟須增加與互聯網時代糾紛解決特征相適應的管轄連接點。三是近年來，一些地區(qū)積極營造法治化營商環(huán)境，推動建設區(qū)域民商事爭端解決中心，行業(yè)性、專業(yè)性和商事調解組織相對集中，但調解所涉爭議往往與本地并無直接關聯，許多法院出于對虛假調解風險和后續(xù)執(zhí)行困難的顧慮，司法確認的積極性不高，制約了相關工作的開展。因此，有必要適當參照訴訟地域管轄規(guī)則，將管轄連接點由單一的調解組織所在地，擴展到調解協議履行地、標的物所在地、糾紛發(fā)生地等與爭議有實際聯系的地點，更好發(fā)揮司法確認程序的保障功能。
問：《通知》對健全完善名冊運行機制和違規(guī)行為處理機制也提出了相對明確的要求，請解釋一下背后的考慮。
答：實踐中，許多試點法院反映，一些納入名冊的特邀調解組織、特邀調解員只是“躺”在名冊中，卻不實質性開展工作，長期沒有一例調解案件；有的雖然接受委派，但調解成功率過低，“程序空轉”引發(fā)當事人不滿；有的違反法律法規(guī)和調解職業(yè)道德，串通當事人虛假調解；有的嚴重違反調解中立原則，借調解之便，為自己招攬營利性業(yè)務。要有效防止和治理上述亂象，就必須配套相應的規(guī)范管理手段。因此，《通知》第六條在常規(guī)的業(yè)務指導、業(yè)務培訓之外，還提出了數據統(tǒng)計、績效評估、信息公示、調解補貼階段性發(fā)放等管理舉措；第十條提出對強迫調解、虛假調解、泄露調解秘密、違背調解中立原則以及消極履行工作職責等行為的特邀調解組織、特邀調解員，應當依法依規(guī)給予警告、通報、除名等處理措施。上述舉措綜合了利益引導機制、市場競爭機制、信譽評價機制、違規(guī)懲戒機制，這樣既有利于從正反兩個方面調動特邀調解組織和特邀調解員的工作積極性，從長遠看也有利于提高調解的社會公信力，推動調解行業(yè)規(guī)范、穩(wěn)健發(fā)展。試點法院要積極會同相關主管機構制定出臺日常運行管理和違規(guī)處理文件，確保相關工作公開、規(guī)范開展，不斷提高日常管理和違規(guī)處理的權威性、公信力。
問：試點法院應當如何貫徹落實《通知》提出的工作要求？
答：一是抓好貫徹落實。各試點法院要按照《通知》就健全完善名冊制度提出的各項舉措，結合自身實際，認真抓好貫徹落實�！锻ㄖ芬�(guī)定與此前相關試點政策解讀不一致的，以《通知》為準；本院原有規(guī)范性文件與《通知》相沖突的，按照《通知》執(zhí)行；需要由各試點法院進一步細化完善的，要遵照《通知》確立的原則精神，結合工作實際，盡快出臺具體操作規(guī)程。
二是抓好統(tǒng)籌協調。各試點法院要將健全完善特邀調解名冊制度與法院一站式建設、人民法院調解平臺建設、智慧法院建設統(tǒng)籌考慮，完善民事訴訟程序繁簡分流改革試點配套機制。要緊緊依靠黨委領導，積極爭取政府支持，大力推動社會協同，積極融入各地一站式社會矛盾糾紛調處化解中心建設，努力推動在糾紛解決前端實質性化解矛盾糾紛，切實提升非訴調解工作質效。
三是抓好溝通交流。各試點地區(qū)高院要切實履行改革牽頭職責，加強對下指導和向上報告，收集研判轄區(qū)試點法院在工作中遇到的問題，及時報告最高人民法院司改辦，以便在下一步立法修改和政策調整中加以完善。
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