Law-lib.com 2024-9-30 12:56:49 最高人民法院新聞局
近日，為深入貫徹中央關(guān)于整治形式主義為基層減負的要求，不斷做優(yōu)符合司法規(guī)律的審判管理，把習近平法治思想貫徹落實到審判執(zhí)行全過程、各環(huán)節(jié)，最高人民法院印發(fā)了修訂后的《人民法院審判質(zhì)量管理指標體系》。最高人民法院審管辦負責人就本次修訂情況回答了記者提問。
問：請介紹一下《人民法院審判質(zhì)量管理指標體系》的運行情況和本次修訂的背景。
答：人民法院的主責主業(yè)是審判執(zhí)行工作。管住案，是管好人、治強院的落點，是把黨建、隊建落到實處的必然要求。提升案件質(zhì)效，需要法官自律，更需要科學管理。因此，有必要將審判質(zhì)量管理指標體系作為案件質(zhì)效的“體檢表”，以質(zhì)量優(yōu)先、兼顧效率、注重效果為導向，引導各級人民法院從檢視出的問題中發(fā)現(xiàn)、糾治工作中的不足，在全面提升審判質(zhì)效、實質(zhì)性化解矛盾上狠下功夫。
2024年1月，經(jīng)過近半年的試運行，全國法院開始適用《人民法院審判質(zhì)量管理指標體系》（以下簡稱“指標體系”）。指標體系包含26項指標，多數(shù)指標設(shè)合理區(qū)間參考值，在區(qū)間范圍內(nèi)即為達標，防止盲目攀比、追高壓低。需要強調(diào)的是，指標設(shè)置從一開始就以“精簡和必要”為原則，力戒繁瑣冗余。2023年第三季度在11個省份試點時，探索設(shè)置了29項指標。第四季度在全國法院試行時，調(diào)整為28項。2024年1月正式施行時，又壓縮為26項。
2023年下半年以來，全國法院以指標體系為牽引，定期對照體檢、分析會商、靶向施策，審判執(zhí)行工作質(zhì)量、效率、效果提升明顯。今年上半年，全國法院26項指標中有23項同比趨優(yōu)、向好。案-件比、審限內(nèi)結(jié)案率、超12個月未結(jié)案件比、執(zhí)行到位率等指標在提升人民群眾司法獲得感方面，起到十分重要的導向性、督促性作用。實踐證明，指標體系總體上是符合司法規(guī)律、科學務(wù)實管用的，有利于促推各級人民法院改進工作、提升審判質(zhì)效，更好地滿足人民群眾司法需求。
同時，我們也在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方法院在運用指標體系過程中，仍然存在變形走樣、背離規(guī)律的現(xiàn)象，增加了基層負擔。例如，有的法院抱持“唯數(shù)據(jù)論”的錯誤政績觀，將抓指標等同于抓工作，額外增加不科學、不必要的指標，把指標任務(wù)層層攤派、逐級加碼，令一線法官不堪重負、無所適從。又如，有的高級、中級人民法院熱衷于對轄區(qū)法院張榜排名，甚至在已進入合理區(qū)間情況下仍通報名次，導致基層跟風攀比，為名次所累。再如，有的法院不能系統(tǒng)地、辯證地看待指標體系，要么為片面追求絕對的“低改發(fā)率”而“能維持盡維持”，要么為美化訴前調(diào)解數(shù)據(jù)刻意壓降收案數(shù)量，嚴重損害當事人訴訟權(quán)利。
針對上述問題，為深入貫徹落實中央《整治形式主義為基層減負若干規(guī)定》，切實糾治實踐中存在的對指標體系理解不準確、運用不科學等突出問題，最高人民法院組織開展深入調(diào)研，通過問卷調(diào)查、座談交流、個人訪談等方式，全面聽取了三級法院意見。問卷調(diào)查顯示，90%以上的法院干警認為指標體系是分析研判審判運行態(tài)勢、開展審判管理工作的重要抓手，有利于助推嚴格公正司法，很有必要，應(yīng)當完善好、運用好，充分發(fā)揮促推提升審判質(zhì)效的作用。同時，大家也建議，可以根據(jù)實踐運行情況，進一步優(yōu)化、精簡現(xiàn)行指標體系，更加聚焦解決制約審判質(zhì)效的深層次問題，把指標評價成效更多體現(xiàn)在提升人民群眾的司法獲得感上。
最高人民法院黨組在充分聽取上述意見基礎(chǔ)上，決定修訂完善指標體系，進一步精簡現(xiàn)行指標，改進數(shù)據(jù)通報機制、降低通報頻次，突出強調(diào)指標體系查弱項、促提升的作用。同時，還決定全面取消立案、執(zhí)行等具體工作條線的質(zhì)效評估指標，只保留精簡后的指標體系這“一把尺子”，防止多頭評價，做到統(tǒng)一、規(guī)范，將為基層減負做深做實。
問：請介紹本次修訂的基本思路和主要內(nèi)容？
答：本次修訂后，指標體系從26項減少到18項，精簡比例達三分之一，部分指標的業(yè)務(wù)口徑、合理區(qū)間參考值也作了優(yōu)化調(diào)整。修訂指標的基本思路和主要內(nèi)容是：
第一，堅決貫徹黨中央整治形式主義為基層減負的決策部署，把符合司法規(guī)律的審判管理做優(yōu)。全國有3500多家法院、12.7萬名法官，指標體系必須抓主要、管重點。同時，全國89%以上的案件都在基層法院，指標的功能重在評價和促推，決不能“唯數(shù)據(jù)論”，額外增加基層負累。數(shù)據(jù)通報的頻次也應(yīng)當精簡，用來通報的指標應(yīng)當聚焦重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具有引領(lǐng)、提示、督促價值。因此，為基層減負工作必須把“減”和“簡”抓準抓實，以符合司法規(guī)律作為基本考量。經(jīng)過深入研判、對比分析，這次修訂直接取消了6項分析價值可被關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)或業(yè)務(wù)指導取代的指標。例如，法官人均結(jié)案數(shù)是由收案體量和法官數(shù)量決定的，與所在地區(qū)經(jīng)濟水平、政策變化、人口規(guī)模等客觀因素有關(guān)，各個地區(qū)、條線差異很大，過分追求必然異化為基層負擔，不宜作為評價指標。又如，一年多來，在最高人民法院相關(guān)業(yè)務(wù)部門有效指導下，制發(fā)司法建議已被各級人民法院納入日常工作機制，實踐中也已總體做到遵循確有必要的原則，無須再專設(shè)相關(guān)指標。上述精簡，有利于進一步松綁解繩卸擔子，助力基層輕裝上陣，激勵廣大干警更好干事創(chuàng)業(yè)、擔當作為。
第二，堅持以人民為中心，更加聚焦提升人民群眾司法獲得感、滿意度。指標體系是對照人民群眾對審判質(zhì)量、效率、效果的需求設(shè)置的，目的就是讓各級人民法院定期檢視問題、改進工作，“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。實踐中，決不能為了“數(shù)據(jù)好看”而讓群眾“事情難辦”，更不能本末倒置，將審判執(zhí)行工作變成“圍著數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)、奔著數(shù)據(jù)干”。例如，起訴、上訴、申訴、申請再審都是當事人的法定權(quán)利，相關(guān)案件數(shù)量如果增長，應(yīng)該成為我們改進工作的壓力，但不能異化為限制訴權(quán)的沖動。本次修訂中，針對一些法院過度追求“低改發(fā)率”甚至“零改發(fā)率”的做法，我們將一審裁判被改判率與被發(fā)回重審率、生效裁判被改判率與被發(fā)回重審率分別合并調(diào)整為二審改判-發(fā)回重審比、再審改判-發(fā)回重審比，引導中級以上法院在糾偏糾錯時，樹立“當改則改、慎重發(fā)回、定分止爭”的工作理念，盡可能依法直接改判，減少不必要甚至不負責任的發(fā)回重審，防止程序空轉(zhuǎn)，尊重和維護當事人訴權(quán)。還比如，部分法院為了追求訴前調(diào)解成功分流率和訴前調(diào)解案件申請執(zhí)行率“達標”，存在在訴前階段強推調(diào)解、不及時立案行為。本次修訂經(jīng)充分調(diào)研論證，對這2個指標設(shè)置了更趨合理的區(qū)間參考值。這樣有利于下級法院實事求是開展好調(diào)解工作，促推多元解紛、有效分流，該立案的及時立案，做實“能調(diào)則調(diào)、當判則判”，讓調(diào)解工作貫穿訴訟全程，切實減少群眾訟累，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)高效解紛。需要指出的是，本次修訂過程中，也有地方法院建議取消或壓減二審開庭率指標，但我們認為，這一指標能夠反映二審案件程序透明度和庭審實質(zhì)化水平，有利于提升司法公信力和促進服判息訴，仍有必要保留。實踐中，二審是否開庭應(yīng)當依照訴訟法、司法解釋和個案情形決定，發(fā)揮好二審終審和定分止爭效果。根據(jù)各級人民法院建議，我們剔除了撤回上訴、按撤回上訴處理的案件，以加強對二審開庭案件的監(jiān)督管理，確保符合法定條件的二審案件均得到開庭審理。
第三，尊重司法規(guī)律，堅持實事求是，更加注重促推提升審判質(zhì)效。指標體系是一個有機整體，不宜孤立看待、機械管理，應(yīng)當更加注重系統(tǒng)分析、綜合判斷指標之間的互動關(guān)聯(lián)。每個指標都是某一領(lǐng)域客觀情況的反映，都是相對的，不能絕對化，不是所有指數(shù)都高或都低就是好，更不能為了追求所謂“樣樣好”，造假、注水導致“反管理”。本次修訂，我們注重從源頭上遏制類似“反管理”行為，引導各級人民法院樹立正確的政績觀、科學看待指標升降，讓一線法官投入更多精力不斷提升審判執(zhí)行質(zhì)效。例如，平均結(jié)案時間只是審限內(nèi)結(jié)案率的補充，是一個分析性指標，不是越短越好，更不能直接用于對基層法院的考核，防止基層尤其是人案矛盾嚴重地區(qū)的法院不得已而“結(jié)案了事”。本次修訂在調(diào)整平均結(jié)案時間區(qū)間參考值的同時，專門強調(diào)不得將該指標直接套用于某一層級、某一個法院、某一特定類型的案件。類似不得簡單套用的指標，還包括案-件比、申訴申請再審率、民事裁判申請執(zhí)行率，這些都是綜合反映省級轄域內(nèi)三級法院整體質(zhì)效情況的，不應(yīng)當也不適宜用來評價某一個具體法院。還比如，設(shè)置案-件比指標，是為了滿足人民群眾對“一次性解決糾紛”和“案結(jié)事了、政通人和”的需求與期待。一“案”衍生的“件”數(shù)越多，所經(jīng)歷的審執(zhí)程序就越多，投入的司法資源和當事人的訴訟成本也就越高。本次修訂，我們調(diào)整了案-件比的業(yè)務(wù)口徑，確保統(tǒng)計結(jié)果更精準、更符合辦案實際。
第四，堅持“體檢表”定位，提升通報方式和運用機制的科學性。最高人民法院多次強調(diào)，指標體系是對各省級地區(qū)整體審判質(zhì)效的全面檢視，是客觀反映審判工作的“體檢表”，而非評判辦案績效優(yōu)劣的“成績單”。生活中的“體檢表”運用場景就頗能說明問題，我們從醫(yī)院拿到體檢表后，會根據(jù)身體指標情況，針對性調(diào)整飲食結(jié)構(gòu)、加強體育鍛煉，或者尋醫(yī)問診、對癥下藥，過一段時間再復查問效�，F(xiàn)實中，“反管理”行為之所以時有發(fā)生，根本原因就在于指標體系制定、管理不盡科學，加之錯誤的政績觀所導致。另一方面，審判質(zhì)效提升和指標數(shù)據(jù)改善是一個漸進過程，對短期內(nèi)出現(xiàn)的數(shù)據(jù)波動，應(yīng)保持一定的“容忍度”，為下級法院改進工作預(yù)留必要的時間空間，不宜過于頻繁的通報。為做優(yōu)做實指標體系的“體檢表”定位，本次修訂內(nèi)容還包括通報和運用機制。最高人民法院將減少通報頻次，每季度數(shù)據(jù)會商后，隨會商紀要下發(fā)指標數(shù)據(jù)通報。通報的僅是相關(guān)高級人民法院轄域內(nèi)審判執(zhí)行工作的運行情況，不涉及其他地區(qū)，更不包括排名信息。凡已進入合理區(qū)間的，即可視為符合審判質(zhì)效要求。這樣有利于大家和自己比、和去年同期比、和工作改進前比，更有利于做實做優(yōu)審判質(zhì)效不斷提升。少數(shù)法院指標數(shù)據(jù)有明顯異常變化或長期偏離合理區(qū)間時，應(yīng)當“點對點”作出提示和建議，確�！耙话谚�匙開一把鎖”。各級人民法院應(yīng)當重點依托司法審判數(shù)據(jù)會商機制，系統(tǒng)地、整體地看待本轄區(qū)、本院的各項指標，不斷提升分析研判能力水平，將“會商”打造成為高質(zhì)量“會診”，促進和保障審判工作更加健康有序運轉(zhuǎn)。
問：我國幅員廣闊，如何解決指標體系在不同地區(qū)、不同案件體量法院的差異化適用問題？
答：指標體系是衡量全國法院審判質(zhì)效的“一把尺子”，打破了從前各地法院開展審判質(zhì)量管理工作各行其是、“胡子眉毛一把抓”的局面，發(fā)揮了很好的“風向標”作用。但是，由于我國各地發(fā)展還不平衡，即使在同一省轄域內(nèi)，不同法院的案件體量、人員素質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施、司法環(huán)境也存在較大差異。對最高人民法院來講，既要做好統(tǒng)一設(shè)計，又要尊重地方實際，充分調(diào)動各級各地法院干警的積極性。
指標體系試運行期間，最高人民法院曾多次要求各高級人民法院對轄區(qū)法院采取差異化的適用方法，在使用區(qū)間參考值時不能搞“一刀切”。實踐中，有的高級人民法院已作出良好的探索和示范。例如，浙江法院按照法官人均結(jié)案數(shù)量，將地區(qū)、中級和基層人民法院劃分為三組，對效率指標設(shè)定不同區(qū)間參考值。這樣的差異化適用，可以提升不同條件法院之間的可比性，形成正向激勵效應(yīng)，避免顯失公平的競爭。
本次修訂，我們再次強調(diào)，指標體系設(shè)置的合理區(qū)間參考值僅應(yīng)作為各省級地區(qū)整體審判質(zhì)效的參照標準，不適用于某一層級、某一個法院或者法官個人，各高級人民法院應(yīng)當綜合考慮收結(jié)案數(shù)量、人均結(jié)案數(shù)量、案件結(jié)構(gòu)、隊伍素質(zhì)等因素，制定適用于本轄區(qū)不同法院的差異化評價標準。在此前提下，可以對部分法院適用的合理區(qū)間參考值作出適當調(diào)整。
問：下一步，最高人民法院將如何抓好修訂后指標體系的落實？
答：一分部署，九分落實。最高人民法院將在習近平法治思想指導下，聚焦嚴格公正司法，以高度的政治自覺強化科學的審判管理，久久為功持續(xù)完善為基層減負舉措。最高人民法院明確要求，高級、中級人民法院在開展本轄區(qū)審判質(zhì)效考評工作中，不得在修訂后的指標體系之外增加其他考評項目，正在使用的應(yīng)當檢視、取消，堅決杜絕加碼考評、重復考評。各高級人民法院應(yīng)當在今年11月1日前就本轄區(qū)正在使用的審判質(zhì)效考評類項目作出說明，由最高人民法院審查并對其中明顯不妥、可能增加基層負擔的內(nèi)容提出整改意見。今后，各高級人民法院制定的轄區(qū)審判質(zhì)效考評類制度文件，必須于正式印發(fā)后30日內(nèi)，以院名義向最高人民法院審管辦報送備案。對本轄區(qū)中級人民法院的類似文件，各高級人民法院也應(yīng)嚴格審查管理。
做優(yōu)符合司法規(guī)律的審判管理具有長期性、復雜性，必須把主體責任壓實到各地各級法院、落實到各個庭室部門，推動各個業(yè)務(wù)條線之間、上下級法院之間多管齊下、科學協(xié)作、形成合力。各高級人民法院必須負好總責，動真碰硬整治整改，加大對本轄區(qū)人民法院審判執(zhí)行數(shù)據(jù)真實性和辦案規(guī)范性的核查檢查力度，堅決禁止把指標壓力不當傳導至具體個案。
全國法院“一張網(wǎng)”建成后，最高人民法院還將依托數(shù)據(jù)中臺和算法模型，逐步增強對辦案數(shù)據(jù)的交叉校驗、常態(tài)化巡檢、智能預(yù)警等能力，及時在全國范圍內(nèi)通報數(shù)據(jù)異常的地區(qū)和法院，為指標體系更加科學、精準的運用夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
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