Law-lib.com 2020-6-23 11:10:40 法制日報
自然資源部再次為小產(chǎn)權(quán)房定調(diào)不得通過登記將違法用地合法化 整治小產(chǎn)權(quán)房考驗政府智慧
● 小產(chǎn)權(quán)房因成本和價格較低廉受到歡迎，但與現(xiàn)行法律相悖。如何妥善對待和處理小產(chǎn)權(quán)房問題，成為各級政府亟須解決的一個難題，考驗政府管理智慧和執(zhí)政能力
● 購買小產(chǎn)權(quán)房會帶來一些后續(xù)的法律糾紛，如建筑質(zhì)量、消防安保、售后維護(hù)和物業(yè)管理難以保障，存在違建、爛尾的風(fēng)險，無法辦理抵押貸款，沒有轉(zhuǎn)讓、繼承、處分、拆遷收益等權(quán)利
● 解決小產(chǎn)權(quán)房問題，根本上還是要進(jìn)一步推進(jìn)集體土地改革，使集體土地使用權(quán)能夠進(jìn)入市場，和國有土地一樣，同地同權(quán)，在同一基礎(chǔ)上公平競爭
近日，自然資源部發(fā)布《關(guān)于加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的通知》稱，在工作中，對亂占耕地建房、違反生態(tài)保護(hù)紅線管控要求建房、城鎮(zhèn)居民非法購買宅基地、小產(chǎn)權(quán)房等，不得辦理登記，不得通過登記將違法用地合法化。
這一“官宣”，讓很多購買了小產(chǎn)權(quán)房的置業(yè)者的幻想徹底破滅。
“小產(chǎn)權(quán)房”其實并非法律概念，是人們約定俗成的稱謂。通常是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)的，所以有時也叫“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”。
如是研究院的一份數(shù)據(jù)顯示，包括小產(chǎn)權(quán)房在內(nèi)的全國所有城鎮(zhèn)住房面積為298億平方米，其中小產(chǎn)權(quán)房面積為73億平方米，占比達(dá)到24%，僅次于占比38%的商品房面積。
接受《法制日報》記者采訪的專家認(rèn)為，在普通商品住宅價格高企的今天，小產(chǎn)權(quán)房因成本和價格較低廉受到歡迎，但與現(xiàn)行法律相悖。然而，如果將小產(chǎn)權(quán)房項目都拆除，不但浪費資源，還會激化矛盾。如何妥善對待和處理小產(chǎn)權(quán)房問題，成為各級政府亟須解決的一個難題，考驗政府管理智慧和執(zhí)政能力。
小產(chǎn)權(quán)房野蠻生長法律糾紛屢見不鮮
因兒子要結(jié)婚，來自陜西省西安市的孔女士經(jīng)人介紹，購買了西安市昆明路銘景新城小區(qū)一套128平方米的房子，總價僅53萬元。因為是小產(chǎn)權(quán)房，所以價格便宜，孔女士沒多做考慮就買了。之后，孔女士去售樓部領(lǐng)鑰匙，卻獲知房子被同時賣給了別人。
西安另一處小產(chǎn)權(quán)房也產(chǎn)生了糾紛。
西安灃東新城三橋街道辦紅光路社區(qū)賀家村加貝花園小產(chǎn)權(quán)房，因為小區(qū)沒有五證，自來水公司無法接接通管線，因此一直使用黑井水。置業(yè)者對此頗有微詞。
《法制日報》記者梳理公開資料發(fā)現(xiàn)，類似場景曾在全國多地上演。
房價長期快速上漲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)?shù)匾话憔蜆I(yè)人員的收入水平，而在經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房無法滿足住房需求的時候，小產(chǎn)權(quán)房如雨后春筍般出現(xiàn)。然而，圍繞小產(chǎn)權(quán)房買賣、確權(quán)和征收等糾紛也時常發(fā)生。
2019年11月，深圳市龍華區(qū)法院開庭審理一起侵權(quán)責(zé)任糾紛案。選用某小產(chǎn)權(quán)房的陳某某，請求非法占有該房屋的史某騰空房屋并進(jìn)行侵權(quán)賠償。審理后，因陳某某無證據(jù)證明其合法享有涉案房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，且無證據(jù)證明其實際占有使用該房產(chǎn)，法院最終裁定駁回陳某某的起訴。
實際上，在政策層面，有關(guān)部門一直維持對小產(chǎn)權(quán)房違法的界定。
從1999年到現(xiàn)在，有關(guān)部門三令五申，集體土地不得用于商品住宅開發(fā)，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房，并要求各地堅決制止、依法嚴(yán)肅查處。
然而，小產(chǎn)權(quán)房并沒有因為政策的高壓而偃旗息鼓，各地小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)模反而越來越大。
據(jù)北京市人大常委會立法咨詢專家胡功群介紹，小產(chǎn)權(quán)房久禁不絕，反映了中國房地產(chǎn)市場某種不能自圓其說的扭曲狀態(tài)。目前，一些城市的房價已經(jīng)完全脫離了居民真實的購買力，導(dǎo)致人們對合法建筑望“房”興嘆。因此，價格遠(yuǎn)低于商品房的違法小產(chǎn)權(quán)房，也就成了一些低收入群體無奈的選擇。
有業(yè)內(nèi)人士稱，雖然國務(wù)院住房建設(shè)管理部門三令五申，要求各級地方政府加快處理小產(chǎn)權(quán)住房問題。由于小產(chǎn)權(quán)房中有很大比例是鄉(xiāng)、村政府組織開發(fā)的，因為有基層政府參與其中，處理起來也非常棘手。如果沒有基層政府參與默許，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)、建設(shè)、交易、轉(zhuǎn)手等環(huán)節(jié)不會如此順利。
北京律師肖東平說，不少人私下里買賣小產(chǎn)權(quán)房，但無論是買方還是賣方，所簽訂的合同契約根本就不算數(shù)，碰上打官司連立案都難。除了不能得到法律的保障外，購買小產(chǎn)權(quán)房還會帶來一些后續(xù)的法律糾紛，如建筑質(zhì)量、消防安保、售后維護(hù)和物業(yè)管理難以保障；存在違建、爛尾的風(fēng)險；無法辦理抵押貸款；沒有轉(zhuǎn)讓、繼承、處分、拆遷收益等權(quán)利。
“轉(zhuǎn)正”傳言此起彼伏 “違法”界定至今未變
據(jù)媒體報道，小產(chǎn)權(quán)房在深圳、東莞、北京的總量占全國的60%以上。
對于大多數(shù)購買了小產(chǎn)權(quán)房的人來說，他們一直希望小產(chǎn)權(quán)房能夠盡快“轉(zhuǎn)正”。
事實是，關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”的傳說一波又一波，最終卻都是臆想。
2013年11月12日，十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）�！稕Q定》指出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。
此后，關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”有望的消息引發(fā)社會廣泛關(guān)注。但隨后的事實證明，這是人們對《決定》的誤讀。
安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)教授張運書認(rèn)為，盡管《決定》明確農(nóng)村集體經(jīng)營性用地是允許被出讓、租賃、入股的，但并不意味著小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”的曙光已經(jīng)出現(xiàn)。因為根據(jù)上述《決定》，能進(jìn)行交易的僅僅為經(jīng)營性用地，而更多的小產(chǎn)權(quán)房是農(nóng)村宅基地，并不屬于經(jīng)營性用地。
2017年8月28日，國土資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部公布《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，決定在全國第一批13個城市進(jìn)行集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點。
此次集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點，被部分人視為小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”的一種信號。
但實際上，兩部門試點方案說得很清楚，集體建設(shè)用地建設(shè)的租賃住房，需要履行項目報批程序，健全集體建設(shè)用地規(guī)劃許可制度，推進(jìn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌布局、統(tǒng)一管理，統(tǒng)一相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，全套手續(xù)幾乎跟商品房開發(fā)建設(shè)相近。
2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了關(guān)于修改《中華人民共和國土地管理法》的決定，新土地管理法于2020年1月1日起施行。
新土地管理法刪除了原法第四十三條關(guān)于“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國有土地”的規(guī)定，破除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的法律障礙。
有人解讀稱，國家主動放棄對土地交易一級市場的絕對壟斷，中國的房產(chǎn)從此沒有“大產(chǎn)權(quán)房”和“小產(chǎn)權(quán)房”的區(qū)別，小產(chǎn)權(quán)房的問題迎刃而解。
如今，自然資源部在5月14日下發(fā)的《關(guān)于加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的通知》中，重申小產(chǎn)權(quán)房不能通過登記將違法用地合法化。
如此一來，購買了小產(chǎn)權(quán)房的置業(yè)者的幻想徹底破滅了。
同地同權(quán)公平競爭違法行為不能免責(zé)
近兩年，拆除整治違法建筑的風(fēng)暴席卷全國，城市干凈多了，也亮堂多了，很多集貿(mào)市場被拆掉了，街邊的私搭亂建也沒有了。
但是對小產(chǎn)權(quán)房的整治，除了部分山區(qū)的小別墅群被推光之外，大量的城區(qū)小產(chǎn)權(quán)房還沒有什么動靜。
在中南財經(jīng)政法大學(xué)教授郭澤強(qiáng)看來，小產(chǎn)權(quán)房問題，拖不過去、繞不過去，已經(jīng)到了必須解決的地步。解決小產(chǎn)權(quán)房問題，既要尊重法律，也要照顧歷史和現(xiàn)實，還要面向中國房地產(chǎn)市場以及土地制度的未來，要有大智慧和大格局，而不是重復(fù)過去嚴(yán)厲而無用的老調(diào)。從技術(shù)層面而言，只解決“存量”，不再產(chǎn)生新的“增量”，通過彌補(bǔ)相關(guān)手續(xù)的方式，讓這些“非法建筑”正式進(jìn)入主流的住房體系。
《法制日報》記者采訪得知，補(bǔ)繳土地出讓金，解決小產(chǎn)權(quán)房的歷史遺留問題，并非沒有先例。
日前，在南京市大型小產(chǎn)權(quán)房項目七彩星城小區(qū)，多位業(yè)主接到通知，可更換購房合同及辦理銀行按揭等手續(xù)。由于該項目在開盤建設(shè)時土地性質(zhì)是集體土地，這也意味著小產(chǎn)權(quán)房順利實現(xiàn)“轉(zhuǎn)正”。
中國政法大學(xué)不動產(chǎn)與金融研究中心執(zhí)行主任席志國認(rèn)為，解決小產(chǎn)權(quán)房的問題，根本上還是要進(jìn)一步推進(jìn)集體土地改革，使集體土地使用權(quán)能夠進(jìn)入市場，從而能夠和國有土地一樣，同地同權(quán)，在同一基礎(chǔ)上進(jìn)行公平競爭，這樣小產(chǎn)權(quán)房的基礎(chǔ)就不存在了。
事實上，新土地管理法已經(jīng)允許集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓。席志國建議，下一步應(yīng)當(dāng)就集體土地使用權(quán)如何出讓進(jìn)一步完善，徹底解決小產(chǎn)權(quán)房問題。
對于已經(jīng)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，席志國主張依照不同的情形進(jìn)行處理。
“對于那些嚴(yán)重違法，建立在集體農(nóng)業(yè)用地上的未辦理過農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地相應(yīng)審批程序的，必須要予以嚴(yán)格處理，即通過拆除恢復(fù)土地原狀的方法予以糾正，絕對不能將其進(jìn)行合法化，否則不但嚴(yán)重違反了國家保護(hù)耕地的基本政策，而且也會使法律形同虛設(shè)，失去了法律的權(quán)威。”席志國說，“對于那些符合國家建設(shè)總體規(guī)劃，使用的也是建設(shè)用地所建造的小產(chǎn)權(quán)房，則在符合新土地管理法的條件下予以合法化，對其進(jìn)行相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)登記，但是由于其在建造時行為的違法性則不能予以免責(zé)，仍然應(yīng)當(dāng)通過行政處罰等方式予以處罰。”（記者 王陽）
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