Law-lib.com 2020-11-25 11:25:21 法治日?qǐng)?bào)——法制網(wǎng)
□ 法治日?qǐng)?bào)全媒體見習(xí)記者 劉紫薇
□ 記者 陳 磊
“完善現(xiàn)代稅收制度，健全地方稅、直接稅體系，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高直接稅比重，深化稅收征管制度改革。”
近日公布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》稱。
深化稅收征管制度改革離不開稅收征收管理法的完善。近日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院、中國(guó)社科院財(cái)政與稅收研究中心、中國(guó)社科院財(cái)稅法案例研究中心等聯(lián)合主辦稅收征收管理法修改在線學(xué)術(shù)研討會(huì)。
與會(huì)專家認(rèn)為，自2001年以來(lái)，現(xiàn)行稅收征收管理法已經(jīng)實(shí)施19年，雖然全國(guó)人大常委會(huì)在2013年和2015年兩次修訂稅收征收管理法，但諸多制度仍不能適應(yīng)新時(shí)代稅收征收工作的需要，特別是在強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化框架下，亟須修訂稅收征收管理法，從傳統(tǒng)的管理法向現(xiàn)代治理法轉(zhuǎn)變。
新時(shí)代稅制改革頻仍
稅收征管法面臨挑戰(zhàn)
時(shí)間回到28年前。
為了加強(qiáng)稅收征收管理，1992年9月，第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議審議通過《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》，次年1月1日開始實(shí)施。
稅收征收管理法實(shí)施兩年多之后，根據(jù)稅收征收管理實(shí)際，1995年2月28日，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議對(duì)稅收征管法進(jìn)行修正，規(guī)范了增值稅專用發(fā)票的印制。
隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，稅收征收管理實(shí)踐中積累的問題越來(lái)越多，為了從法律上解決這些問題，2001年4月28日，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議對(duì)稅收征收管理法進(jìn)行再次修訂。
這就是現(xiàn)行稅收征收管理法。
2013年6月29日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議一次性修改12部法律，其中包括對(duì)稅收征收管理法進(jìn)行修正。
最近一次對(duì)稅收征收管理法進(jìn)行修正是在2015年4月，由第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議作出修正。
中國(guó)社科院財(cái)稅法案例研究中心主任滕祥志在接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)稱，稅收征收管理法作為稅收程序法，在財(cái)政管理體制甚至國(guó)家財(cái)稅體制改革中占有重要地位，同時(shí)也是自然人、法人必須遵守的基本依據(jù)。在行政程序法典、稅收基本法或稅法通則缺位的情況之下，稅收征管法在公法領(lǐng)域的地位和作用，一如當(dāng)初1986年民法通則對(duì)于民法的基礎(chǔ)性地位。稅收征管法的修改，也可以為稅法通則或行政程序法的立法貢獻(xiàn)智慧、積累經(jīng)驗(yàn)。
在滕祥志看來(lái)，近年來(lái)，稅制改革持續(xù)推進(jìn)，比如個(gè)人所得稅改革、營(yíng)業(yè)稅改增值稅、國(guó)稅與地稅合并、社保費(fèi)征收劃歸稅務(wù)部門等，使得作為稅收程序法的稅收征收管理法面臨挑戰(zhàn)。當(dāng)前，稅收征收管理法亟須進(jìn)行修訂。
在稅收征收管理法修改在線學(xué)術(shù)研討會(huì)上，與會(huì)專家也一致認(rèn)為亟須對(duì)稅收征收管理法進(jìn)行修訂。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)朱大旗認(rèn)為，現(xiàn)行稅收征收管理法規(guī)定的很多制度已經(jīng)滯后于新時(shí)代稅收實(shí)踐的發(fā)展。
朱大旗告訴《法治日?qǐng)?bào)》記者，稅收征收管理法1992年出臺(tái)之時(shí)，我國(guó)剛提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，雖然稅收征收管理法經(jīng)過幾次修訂，包括2001年時(shí)進(jìn)行一次大修，但仍然與新時(shí)代的稅收征收管理發(fā)展需要不太吻合，“形勢(shì)變了，法律要作相應(yīng)的修改”。
在朱大旗看來(lái)，我國(guó)整體實(shí)體稅法制度的改革一直在推進(jìn)和完善，隨著直接稅和間接稅“雙主體”的稅制結(jié)構(gòu)的確立，作為程序法的稅收征收管理法還沒有跟上。
“再一個(gè)，我國(guó)正在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，國(guó)家的稅收征收管理本身也需要治理體系和治理能力現(xiàn)代化，稅收征收管理法面臨著從傳統(tǒng)的管理法向現(xiàn)代治理法轉(zhuǎn)變�！敝齑笃煺f。
立法宗旨需適時(shí)修改
憲法依據(jù)亦必不可少
今年8月11日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議經(jīng)表決，通過了《中華人民共和國(guó)契稅法》《中華人民共和國(guó)城市維護(hù)建設(shè)稅法》。
截至目前，我國(guó)18個(gè)稅種中已有11個(gè)有了專門立法，包括車輛購(gòu)置稅法、車船稅法、船舶噸稅法、個(gè)人所得稅法、耕地占用稅法、環(huán)境保護(hù)稅法、企業(yè)所得稅法、煙葉稅法、資源稅法。
在此之前，2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化�！�2015年3月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議表決通過了修改《中華人民共和國(guó)立法法》的決議，其中規(guī)定，“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。
朱大旗認(rèn)為，黨的十八大以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)大環(huán)境發(fā)生巨大變化，稅收法定理念深入人心，稅收征收管理法修訂的指導(dǎo)思想應(yīng)該以稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為核心，一方面應(yīng)強(qiáng)調(diào)以納稅人為中心；另一方面應(yīng)關(guān)注稅收征納管理現(xiàn)代化、信息化的要求。
在朱大旗看來(lái)，基于此，現(xiàn)行稅收征收管理法立法宗旨中的“加強(qiáng)稅收征收管理”應(yīng)刪除，不能片面強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)稅收征管，這個(gè)理念和治理法、服務(wù)法理念是相悖的，和稅收法定理念是相悖的，和保護(hù)納稅人權(quán)利理念也是相悖的。
“強(qiáng)調(diào)‘根據(jù)憲法制定本法’是非常重要的，根據(jù)憲法制定稅收征收管理法才能建立統(tǒng)一的法秩序，這對(duì)于推動(dòng)稅收法定從形式法定走向?qū)嵸|(zhì)法定非常有幫助�！敝齑笃旆Q。
滕祥志認(rèn)為，稅收征收管理法的修改應(yīng)該在總則中增加立法定位，比如在立法宗旨中體現(xiàn)誠(chéng)信和信賴合作的現(xiàn)代稅收管理理念，總則有原則性規(guī)定，分則的落地需要有總則的引領(lǐng)。總則有納稅人權(quán)利保護(hù)的宣示性、原則性規(guī)定，而分則卻設(shè)置限定條件限制、取消或虛化這些權(quán)利，是不妥的。
在滕祥志看來(lái)，稅收征收管理法的修改還需要對(duì)稅法行政解釋的規(guī)制作出內(nèi)部、外部制度安排，以落實(shí)稅收法定，健全稅收法治。在內(nèi)部，應(yīng)設(shè)立總法律顧問制度，明確其職責(zé)權(quán)限在于事先裁定、稅法解釋、重大復(fù)雜疑難案件的個(gè)案批復(fù)和典型案例指引、行政復(fù)議等，以加強(qiáng)未來(lái)稅法解釋與適用的空間拓展和職能職責(zé)；在外部，還需要配合廢止原88條“兩個(gè)前置”，開放稅收司法，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法、稅法行政解釋引入司法監(jiān)督的力量，提升稅收?qǐng)?zhí)法隊(duì)伍的法治能力和水平，減少稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，使得稅收治理體系呈現(xiàn)平衡，稅收治理能力得到質(zhì)的提升。
“納入社保費(fèi)征收的法律依據(jù)。要吸收最近的稅收管理改革，特別是社保費(fèi)征收由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。稅收征收管理法作為一個(gè)開放包容的法律體系，應(yīng)該將稅費(fèi)征收予以納入；同時(shí)引入稅務(wù)機(jī)關(guān)接受其他行政機(jī)關(guān)委托代征非稅收入適用本法的稅收征管基本程序�！彪橹痉Q，“未來(lái)還應(yīng)該修改社會(huì)保險(xiǎn)法，將社保費(fèi)征收程序納入其中。”
突出保護(hù)納稅人權(quán)利
優(yōu)化滯納金征收比例
納稅人的權(quán)利保護(hù)，也是專家們認(rèn)為需要完善的重點(diǎn)。
在朱大旗看來(lái)，現(xiàn)行稅收征收管理法雖然對(duì)納稅人享有的權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定，但內(nèi)容還是停留在一種宣誓性的層面上，在具體的制度落實(shí)方面，對(duì)納稅人的權(quán)利和利益的保護(hù)實(shí)際上是不夠的。
朱大旗認(rèn)為，隨著我國(guó)實(shí)體稅制尤其是直接稅法的改革，自然人納稅人數(shù)量必然會(huì)大規(guī)模增加，但納稅人的涉稅信息、個(gè)人隱私等權(quán)益的保護(hù)面臨挑戰(zhàn)。因此，有必要在修訂稅收征收管理法時(shí)設(shè)立專章進(jìn)行納稅人權(quán)利的保護(hù)，其中應(yīng)以專條對(duì)納稅人信息權(quán)作出明確的保護(hù)規(guī)定。
“傳統(tǒng)稅收征管主要考慮國(guó)家的稅收利益，而現(xiàn)代的稅收征收法應(yīng)以納稅人為中心，強(qiáng)調(diào)納稅人的權(quán)利保護(hù)問題，而稅收征收管理法的修訂在加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)力的同時(shí)，也應(yīng)強(qiáng)化對(duì)納稅人權(quán)利的保護(hù)，這正是一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡的過程�！敝齑笃旆Q。
滕祥志提出，應(yīng)該以納稅人權(quán)利保護(hù)的法典化、程序化、制度化，推進(jìn)稅收法治水平，提升稅收治理能力。比如應(yīng)該完善納稅人權(quán)利，可以在總則部分作原則性規(guī)定，納稅人享有納稅權(quán)利，稅務(wù)機(jī)關(guān)不得拒絕。稅務(wù)機(jī)關(guān)不予接受報(bào)稅也是對(duì)納稅人權(quán)利的侵犯等。
與此相關(guān)的問題包括涉稅信息的管理和滯納金的標(biāo)準(zhǔn)。
朱大旗認(rèn)為，由于對(duì)自然人的征收管理與對(duì)企業(yè)的征收管理的要求不同，稅務(wù)機(jī)關(guān)包括納稅信息的采集、征收等方式都會(huì)發(fā)生變化，而對(duì)基本沒有記賬習(xí)慣的自然人來(lái)講，其納稅信息的來(lái)源也許會(huì)主要依賴于第三方的提供，所以這就涉及涉稅信息的管理問題。
“其實(shí)就是稅務(wù)機(jī)關(guān)如何獲得相應(yīng)的納稅人的涉稅信息問題，實(shí)際上是關(guān)于涉稅信息的搜集、管理與提供的問題。”朱大旗說，在通過信息管稅方式進(jìn)行征稅的過程中，一些涉稅信息會(huì)涉及個(gè)人的隱私或企業(yè)的商業(yè)秘密等信息。這些涉稅信息不僅存在一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且存在泄露、濫用的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)涉稅信息的管控需要特別加強(qiáng)。
滯納金的標(biāo)準(zhǔn)則是過高。
現(xiàn)行稅收征收管理法規(guī)定，納稅人未按照規(guī)定期限繳納稅款的，扣繳義務(wù)人未按照規(guī)定期限解繳稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)除責(zé)令限期繳納外，從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬(wàn)分之五的滯納金。
在朱大旗看來(lái)，萬(wàn)分之五的數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出銀行同期存款利息，處罰過重。而在實(shí)際的稅務(wù)案例當(dāng)中，經(jīng)常見到稅收的滯納金、罰款遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過原來(lái)的欠繳的稅款或者偷逃的稅款，滯納金制度給企業(yè)造成了很大的負(fù)擔(dān)，不僅不符合行政法的比例原則，也沒有與行為違法性相適應(yīng)。
接受采訪的專家認(rèn)為，在修訂稅收征收管理法過程中，應(yīng)該厘清稅收利息與滯納金的關(guān)系并合理確定征收比例。
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