Law-lib.com 2021-2-2 8:09:50 法治日報——法制網(wǎng)
□ 法治日報全媒體記者 朱寧寧
2020年備案審查工作情況報告近日揭開面紗。在披露的13件典型案例中,有一件引起廣泛關(guān)注:由于有的地方性法規(guī)將具有本地戶籍規(guī)定為在本地從事出租汽車司機職業(yè)的準入條件,有公民為此提出了審查建議。
一直以來,一些地方出臺的地方性法規(guī)對出租汽車司機或網(wǎng)約車司機設(shè)置了一定的戶籍門檻。從戶籍方面提出要求已成為出租汽車行業(yè)的通行做法,由此也曾引發(fā)不少爭議。
此次全國人大常委會法工委給出了權(quán)威結(jié)論。法工委經(jīng)審查認為,地方性法規(guī)對出租汽車司機資格條件設(shè)置本地戶籍限制,存在與黨中央文件精神不符的問題,不符合黨中央關(guān)于“引導(dǎo)勞動力要素合理暢通有序流動”“營造公平就業(yè)環(huán)境,依法糾正身份、性別等就業(yè)歧視現(xiàn)象,保證城鄉(xiāng)勞動者享有平等就業(yè)權(quán)利”的改革要求,應(yīng)予糾正。而居住證一般只與社會管理相關(guān),且取得較為容易,規(guī)定居住證條件雖不如戶籍那樣明顯構(gòu)成對就業(yè)的限制或歧視,但一定程度上也對公平就業(yè)產(chǎn)生影響,也需要適時進行調(diào)整。
人大代表認為地方性法規(guī)存在就業(yè)歧視
提起審查建議的,是全國人大代表、中國法學(xué)會副會長張?zhí)K軍。之所以要提起這份審查建議,是因為在張?zhí)K軍看來,“穩(wěn)就業(yè)”是當(dāng)前黨和國家的頭等大事。各地應(yīng)當(dāng)積極采取有效措施,努力營造良好的就業(yè)環(huán)境。然而,昆明、南寧、武漢、太原、石家莊五個城市的出租汽車管理條例都以戶籍或居住證(暫住證)作為出租汽車司機準入門檻,構(gòu)成了嚴重的就業(yè)歧視,更是嚴重阻礙了出租汽車行業(yè)“穩(wěn)就業(yè)”功能的實現(xiàn)。
“對出租汽車司機設(shè)置戶籍門檻違反了相關(guān)上位法規(guī)定�！睆�?zhí)K軍認為,以是否具有本地戶籍或居住證作為準入條件,排斥了外地司機在本地工作,構(gòu)成對外地區(qū)身份分割,違反了優(yōu)化營商環(huán)境、促進人力資源有序流動的要求。五地以保護本地就業(yè)為出發(fā)點設(shè)置戶籍和居住證門檻,構(gòu)成了對外地司機的歧視,觸碰了法律的紅線,違反了勞動法、就業(yè)促進法、行政許可法以及《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的規(guī)定。
同時,張?zhí)K軍認為,對出租車司機設(shè)置戶籍門檻也不符合國家的大政方針�！斑@會導(dǎo)致外地司機無法通過網(wǎng)約車實現(xiàn)靈活就業(yè),不利于穩(wěn)就業(yè)。就業(yè)是最大的民生工程、民心工程、根基工程,必須順應(yīng)新形勢新要求,取消地方性法規(guī)設(shè)置的就業(yè)障礙。”
在張?zhí)K軍看來,居住證更是不應(yīng)成為就業(yè)的前提條件。“就業(yè)與居住證之間的關(guān)系應(yīng)該是,先有穩(wěn)定的就業(yè)才能申領(lǐng)居住證,而不是有了居住證才能就業(yè)。國家實行居住證制度的目的是為了讓居住證持有人‘在居住地居住,作為常住人口享受基本公共服務(wù)和便利’,并非讓其成為限制外來人口就業(yè)權(quán)利的門檻�！�
2020年9月,經(jīng)過調(diào)研后,張?zhí)K軍向法工委提交《關(guān)于對昆明、南寧、武漢、太原、石家莊等五個城市出租汽車管理條例實施備案審查的建議》。他同時建議有類似做法的其他一些城市開展自查自糾,維護法治統(tǒng)一。
多地已經(jīng)陸續(xù)取消出租車司機戶籍限制
據(jù)了解,除上述五市外,北京、上海、成都、沈陽、鄭州、大連、福州、銀川、哈爾濱、杭州等20余市的客運出租汽車行業(yè)具有相同規(guī)定,有的甚至更為嚴格。但近年來,廣州、杭州、三亞、貴陽等城市紛紛取消了對出租汽車司機的戶籍和居住證限制,暢通司機流動渠道。
2018年,杭州市率先降低出租汽車司機準入門檻,將“取得本市戶籍,或在本市取得浙江省居住證6個月以上,或在本市取得浙江省臨時居住證12個月以上”,改為“具有本市戶籍,或持有本市核發(fā)的浙江省居住證,或在本市已辦理居住登記,或在本市已辦理身份信息登記”。2019年,廣州市修改網(wǎng)約車細則和巡游出租汽車條例,不再要求出租汽車司機持有本地戶籍或居住證。青島市通過修改網(wǎng)約車細則,將原細則中要求網(wǎng)約車司機“具有本市戶籍或者有效的居住證”修改為“具有本市戶籍或者有效的居住證,或者已經(jīng)在本市辦理身份信息登記”,東莞市取消了要求網(wǎng)約車司機“具有本市戶籍或者本市有效居住證”的規(guī)定。
“這些城市的做法充分體現(xiàn)了勞動力市場化流動的要求,取得了很好的效果,值得推廣。”張?zhí)K軍說。
制定機關(guān)認為相關(guān)規(guī)定合理合法
為何要對出租車司機設(shè)置戶籍門檻,各地人大常委會也給出了自己的理由。
有的地方人大常委會提出,條例是向全國公民開放的,符合立法法、道路交通運輸法律法規(guī)、戶籍管理法規(guī),不會對外地人員從事出租車駕駛員工作產(chǎn)生不利影響。
有的地方人大常委會提出,“有本市戶籍或者居住證”的規(guī)定具有合法性和合理性,從實際看也并未阻礙外地人就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計,目前有該規(guī)定的地方,有的出租汽車駕駛員中外地從業(yè)人員占比達40%,還有的地方比例甚至高達74%,并沒有形成就業(yè)歧視。此外,要求有居住證也是司機依法享受居住地相關(guān)權(quán)利和便利的依據(jù),例如參加社會保險、繳存提用公積金、申領(lǐng)機動車駕駛證等,有利于維護和實現(xiàn)其合法權(quán)益。
有的地方人大常委會提出,目前當(dāng)?shù)匾呀?jīng)施行了更為開放的落戶戶籍政策,辦理居住證的過程快速便捷,基本上不會對外地人員落戶或者辦理居住證并從事出租汽車駕駛工作產(chǎn)生不利影響。
全國人大常委會法工委一錘定音
“地方性法規(guī)中以本地戶籍或者居住證作為出租汽車司機職業(yè)準入條件的規(guī)定,主要涉及與中央要求和改革精神是否一致的問題�！比珖舜蟪Ｎ瘯üのㄒ�(guī)備案審查室主任梁鷹說。
在收到張?zhí)K軍提起的這份審查建議后,全國人大常委會法工委按照《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的規(guī)定對有關(guān)地方性法規(guī)進行了審查研究。法工委經(jīng)審查認為,隨著經(jīng)濟社會發(fā)展,黨中央對戶籍制度改革和營造公平就業(yè)環(huán)境作出了明確部署�！吨泄仓醒� 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出,“引導(dǎo)勞動力要素合理暢通有序流動”“放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制,試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”“營造公平就業(yè)環(huán)境,依法糾正身份、性別等就業(yè)歧視現(xiàn)象,保障城鄉(xiāng)勞動者享有平等就業(yè)權(quán)利”。
由于戶籍制度具有很強的身份區(qū)分和人口流動限制特點,對出租汽車司機資格條件設(shè)置本地戶籍限制,存在與黨中央精神不符的問題,應(yīng)予糾正。而居住證一般只與社會管理相關(guān),且取得較為容易,規(guī)定居住證條件雖不如戶籍那樣明顯構(gòu)成對就業(yè)的限制或歧視,但一定程度上也對公平就業(yè)產(chǎn)生影響,也需要適時進行調(diào)整。
另據(jù)了解,法工委認為有的地方政府出臺規(guī)章等文件對網(wǎng)約車駕駛員資格條件設(shè)置戶籍限制,已向司法部發(fā)函建議以適當(dāng)方式推動有關(guān)地方政府作出修改。
建議創(chuàng)新工作舉措維護公共安全
值得一提的是,不少地方性法規(guī)之所以設(shè)置出租汽車司機戶籍門檻,一個主要理由就是此規(guī)定有利于確保安全運營,有利于實現(xiàn)保障公民平等就業(yè)和維護公共安全之間的平衡。
出租汽車是城市主要的交通工具之一�？瓦\出租汽車駕駛員是否能保證乘客的人身財產(chǎn)安全,是群眾普遍關(guān)注的熱點問題。2018年發(fā)生了多起乘客被客運出租汽車駕駛員性侵或者殺害的事件。為此,交通運輸部和公安部曾聯(lián)合發(fā)文要求對出租汽車駕駛員進行背景核查。
目前對出租汽車客運駕駛員的準入條件并沒有法律、行政法規(guī)的規(guī)定,鑒于城市人民政府是出租汽車管理的責(zé)任主體,法工委建議,地方人大在注重引導(dǎo)勞動力要素合理暢通有序流動的同時,也要注重督促政府部門、有關(guān)社會組織、出租車運營公司、互聯(lián)網(wǎng)平臺等注重預(yù)防發(fā)生侵犯乘客和侵犯駕駛員人身財產(chǎn)安全的惡性案件。尤其是一些特大城市、大城市,應(yīng)當(dāng)也完全有能力開拓工作思路,創(chuàng)新工作舉措,積極主動作為,既消除出租車駕駛員的戶籍資格限制,又維護好當(dāng)?shù)毓舶踩?/P>
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