上海檢察機關(guān)發(fā)布2019年度金融檢察白皮書
警惕非法金融借創(chuàng)新概念迷惑投資人
圖一:2015年至2019年上海檢察機關(guān)金融犯罪案件情況
圖二:2014年至2019年上海檢察機關(guān)受理非法集資案件情況
近日,上海檢察機關(guān)發(fā)布2019年度金融檢察白皮書,對當前金融犯罪案件進行梳理分析,梳理金融違法犯罪活動的原因、特點和發(fā)展趨勢,立足檢察職能提出防范化解金融風(fēng)險的對策建議,以期進一步強化打擊金融犯罪、防范金融風(fēng)險,維護金融安全。
金融犯罪案件基本情況和特點
2019年,上海市檢察機關(guān)共受理金融犯罪審查逮捕案件1772件3065人,批準逮捕2605人。受理金融犯罪審查起訴案件2063件4228人,案件共涉及7類31個罪名,包括金融詐騙類犯罪460件738人,破壞金融管理秩序類犯罪1489件3108人,妨害對公司、企業(yè)管理秩序類犯罪6件19人,擾亂市場秩序類犯罪80件320人,金融從業(yè)人員犯罪28件43人(參見圖一)。案件呈現(xiàn)出以下特點:
非法集資犯罪案件持續(xù)高發(fā),社會危害嚴重。一是非法集資類案件大、要案頻發(fā)。2019年,上海市檢察機關(guān)受理非法吸收公眾存款審查起訴案件1407件2929人,集資詐騙審查起訴案件136件281人(參見圖二),涉及投資人眾多,涉案金額巨大。二是“獲客”手段更趨多元。除了傳統(tǒng)的線下宣傳、口口相傳、網(wǎng)絡(luò)廣告等方法外,不法分子利用技術(shù)手段非法獲取公民個人信息,再向其進行宣傳。如涉案某公司技術(shù)部通過自制含有欺詐內(nèi)容的釣魚網(wǎng)頁,在搜索網(wǎng)站上進行競價排名,誘使客戶填寫姓名、通信通訊聯(lián)系方式,非法獲取公民個人信息后,導(dǎo)入電話呼叫系統(tǒng),業(yè)務(wù)員直接在該系統(tǒng)內(nèi)聯(lián)系被害人。三是金融廣告發(fā)布缺乏有效監(jiān)管,成為非法集資犯罪的“幫兇”。非法集資類犯罪的宣傳手段向各領(lǐng)域全方位滲透,體現(xiàn)出傳統(tǒng)媒體與新媒體融合的特點。四是傳銷型非法集資依舊活躍,“傳銷+非法集資”的復(fù)合手段使犯罪活動擴散速度快,侵害范圍廣。
非法經(jīng)營金融業(yè)務(wù)案件急速上升,場外個股期權(quán)案件扎堆金融貿(mào)易區(qū)。2019年,非法經(jīng)營金融業(yè)務(wù)的案件中呈現(xiàn)經(jīng)營對象集中度高、發(fā)案地點高度聚集的“雙高”特點。其中,非法經(jīng)營個股場外期權(quán)案件引人關(guān)注,涉案公司高度聚集于金融要素聚集區(qū),自行開設(shè)互聯(lián)網(wǎng)期權(quán)交易平臺,還開發(fā)專用于場外個股期權(quán)投資的App、微信公眾號及小程序,通過多重包裝制造“炫目光環(huán)”,誘導(dǎo)投資人投資,往往可在2至3個月時間內(nèi)聚集全國各地數(shù)百名投資人。行為人通過抬高權(quán)利金率,大肆從投資人身上“薅羊毛”,或設(shè)置提款障礙,“套牢”投資人確保犯罪收益。
私募基金行業(yè)風(fēng)險進一步凸顯,值得高度關(guān)注。近兩年來,出現(xiàn)多起涉登記備案的私募基金刑事案件。案件呈現(xiàn)以下特點:突破合格投資者標準,直接或變相向社會公眾公開宣傳推介,人數(shù)超過法律規(guī)定限制;直接或變相承諾固定收益或保本收益;資金運營管理缺乏監(jiān)督機制,私募基金管理人肆意侵占、挪用基金資產(chǎn),甚至用于違法犯罪;未按照合同約定向投資者披露可能存在的利益沖突情況以及可能影響投資者合法權(quán)益的重大信息;基金管理人虛構(gòu)項目或作不實陳述,造成投資人嚴重損失;基金募集時存在非法收受賄賂等職務(wù)犯罪行為等特點。
非法金融活動中頻現(xiàn)金融創(chuàng)新概念,投資人易被迷惑。在金融改革創(chuàng)新背景下,各類金融創(chuàng)新模式和產(chǎn)品大大促進了金融交易便利,但也有部分不法分子以金融創(chuàng)新為幌子,實施違法犯罪。區(qū)塊鏈是近年來金融創(chuàng)新中備受關(guān)注的亮點,其中的應(yīng)用場景——虛擬貨幣在我國監(jiān)管機關(guān)已有比較明確的定性,將虛擬貨幣發(fā)行融資的行為界定為“一種未經(jīng)批準非法公開融資的行為”。但實踐中,不法分子仍然打著金融創(chuàng)新的旗號,通過發(fā)行所謂虛擬貨幣、數(shù)字貨幣等方式非法集資或進行其他金融犯罪。再如人工智能(AI)在證券活動中的具體應(yīng)用——智能投顧也備受關(guān)注,案件中已經(jīng)出現(xiàn)以智能投顧之名實施犯罪的情況。
非法金融平臺作用凸顯,洗錢、掩飾隱瞞犯罪所得等后續(xù)型、幫助型金融犯罪較為突出。當前金融違法犯罪行為手法不斷翻新、犯罪鏈條不斷拉長。一方面,專門為非法金融活動提供技術(shù)信息服務(wù)的非法平臺作用凸顯,以其“專業(yè)化”服務(wù)為金融違法犯罪推波助瀾;另一方面,金融違法犯罪的幫助型、后續(xù)型犯罪突出,最為明顯的是洗錢類犯罪。首先,非法平臺成為聯(lián)結(jié)、復(fù)制、擴散金融犯罪的重要節(jié)點。其次,洗錢案件多與非法集資相聯(lián)系。自2016年起,上海市檢察機關(guān)每年均受理洗錢犯罪案件,2019年受理洗錢審查起訴案件5件5人,其中4件均與非法集資犯罪相關(guān)聯(lián)。尤為值得關(guān)注的是,利用虛擬幣及第三方非法平臺洗錢的現(xiàn)象,進一步加大了犯罪線索的偵查和追蹤難度。
輸入性、交叉性金融犯罪值得關(guān)注,跨國跨境金融犯罪值得警惕。隨著商品、資金、人員的跨境大量流動,特別是我國金融市場的逐步開放,跨國跨境金融犯罪案件逐漸增多,輸入性、交叉性金融風(fēng)險值得關(guān)注。2019年出現(xiàn)多起外國犯罪團伙在我國實施金融犯罪的案件。其中,還發(fā)現(xiàn)一些外國公司,在未取得我國相應(yīng)金融監(jiān)管部門行政許可情況下,在我國尋找代理人,開展金融違法犯罪活動。此外,外匯犯罪等涉外金融違法犯罪活動呈現(xiàn)出新的特點,涉及多罪名、綜合性的逃匯手法出現(xiàn),外匯市場風(fēng)險與銀行資金風(fēng)險出現(xiàn)疊加態(tài)勢。
金融從業(yè)人犯罪案件量基本持平。2019年,全市檢察機關(guān)受理金融從業(yè)人員犯罪案件28件43人,與2018年(31件37人)相比,案件數(shù)和人數(shù)基本持平。案件以下特點值得關(guān)注:一是利用其金融機構(gòu)工作人員身份和客戶資源騙取資金案件仍有發(fā)生。二是利用金融機構(gòu)的管理漏洞實施犯罪,并形成“窩案”。2019年,某人壽保險公司發(fā)生職務(wù)侵占案件15起,均是該公司內(nèi)部人員針對公司的管理漏洞,采用借用他人身份證、銀行卡等虛假增員,后虛構(gòu)保單并掛靠到虛假增員的業(yè)務(wù)員名下的方式,侵占該人壽保險公司的訓(xùn)練津貼和獎勵費用。三是金融從業(yè)人員特別是原保險、銀行從業(yè)人員利用原有客戶資源實施非法集資的案件以及涉?zhèn)浒腹芾淼乃侥紮C構(gòu)從事非法集資活動的案件時有發(fā)生。四是外資金融機構(gòu)發(fā)生從業(yè)人員職務(wù)犯罪案件。
案件中反映的趨勢與問題
金融犯罪涉及面廣、社會危害性大,必須切實做好金融風(fēng)險防范工作。面對金融市場的創(chuàng)新發(fā)展,要進一步強化底線思維和風(fēng)險意識,更加注重在穩(wěn)增長的基礎(chǔ)上和推動高質(zhì)量發(fā)展中防范風(fēng)險,堅決打好防范化解重大金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn),堅決維護好金融穩(wěn)定和金融安全。
金融監(jiān)管能力尚需提升,“監(jiān)管縫隙”尚需填補。一是金融創(chuàng)新領(lǐng)域風(fēng)險集聚,存在隱患,尚需完善金融監(jiān)管理念和方法。二是備案制領(lǐng)域的違法犯罪風(fēng)險線索發(fā)現(xiàn)手段有待提高。三是金融監(jiān)管縫隙和監(jiān)管盲區(qū)仍然存在,需加強相關(guān)市場和機構(gòu)的全流程監(jiān)管。
部分金融機構(gòu)或類金融機構(gòu)缺乏風(fēng)險意識和法律意識。如部分銀行在審貸和貸后檢查環(huán)節(jié)存在明顯疏漏,給犯罪分子以可乘之機。在私募基金領(lǐng)域,部分私募基金管理人公司內(nèi)部構(gòu)架混亂,內(nèi)控措施缺失,高管人員不符合基金法律法規(guī)對從業(yè)人員的任職要求,缺乏安全有效管理私募基金資金的能力。
部分中介機構(gòu)“看門人”功能嚴重缺失。資本市場穩(wěn)定發(fā)展離不開一支高素質(zhì)、高業(yè)務(wù)水平的證券服務(wù)中介機構(gòu)隊伍。但實踐中上市公司違法違規(guī)案件卻屢禁不止,一些中介機構(gòu)怠于履職甚至主動參與犯罪。在2018年辦理的欺詐發(fā)行私募債券案件中,就暴露出承銷商、注冊會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)未盡勤勉義務(wù),甚至與不法分子共同實施犯罪的問題。此外,在保險詐騙案中,也暴露出中介機構(gòu)和專業(yè)人員參與其中助推犯罪的問題。
金融犯罪快速發(fā)展變化,司法機關(guān)面臨更多挑戰(zhàn)。一是金融犯罪的跨國跨境特征凸顯法律適用爭議問題。處理跨國跨境金融犯罪案件中給偵查和司法機關(guān)帶來了諸多新挑戰(zhàn),包括法律制度的差異、偵查合作不盡完善、司法協(xié)助不足等。各法域在證據(jù)形式、取證主體、取證階段、質(zhì)證要求方面都存在差異,在偵查合作和司法協(xié)助方面存在不少困難,跨境取證效率不高、案件移交渠道不暢、境外追逃追贓難度大等問題仍然存在。二是新類型案件頻發(fā),特別是對一些設(shè)計復(fù)雜的金融衍生品,監(jiān)管措施和法律定位尚不明確,定性存在爭議,司法機關(guān)面臨更大的審查難度。
對策建議
針對金融犯罪案件的特點和問題,筆者建議:
積極完善金融法律體系建設(shè),為金融市場穩(wěn)定發(fā)展提供法律制度保障。法律制度完善與成熟程度將直接影響一個國家治理能力和治理水平,良好的法律制度設(shè)計與安排是有效化解金融風(fēng)險的前提和基礎(chǔ)。在證券法實施背景下,建議推進修訂完善證券監(jiān)管部門相應(yīng)的規(guī)章制度、交易所交易規(guī)則和自律組織管理辦法等,并根據(jù)證券法,聯(lián)動修改刑法相關(guān)條款,從而嚴密刑事法網(wǎng)、加大刑事處罰力度、提高違法犯罪成本。
進一步完善金融監(jiān)管,守住金融安全底線。建議增強統(tǒng)合協(xié)調(diào)的金融監(jiān)管體系,形成金融監(jiān)管部門統(tǒng)籌監(jiān)管、協(xié)會自律監(jiān)管、金融機構(gòu)自我監(jiān)管的監(jiān)管合力,填補監(jiān)管縫隙。構(gòu)建穿透性、全程動態(tài)監(jiān)管機制。落實金融違法犯罪行為的責任追究。加強行政執(zhí)法和刑事司法銜接,加大違法犯罪的處罰力度,提高效率,完善行政處罰和刑事司法銜接渠道。
加強對金融創(chuàng)新的疏導(dǎo)和監(jiān)管,妥善處理好創(chuàng)新與風(fēng)險的關(guān)系。探索針對不同類型的科技金融機構(gòu),制定差異化的科技金融機構(gòu)準入管理、資金池管理和業(yè)務(wù)范圍監(jiān)管規(guī)則。借鑒探索“監(jiān)管沙盒”制度,允許金融機構(gòu)在申報獲批后在批準的范圍內(nèi)從事科技金融創(chuàng)新實驗。統(tǒng)合監(jiān)管機關(guān)的數(shù)據(jù)資源,建立金融風(fēng)險早期預(yù)警和應(yīng)急處置機制,避免金融風(fēng)險的傳播擴散。
強化自律組織作用,探索構(gòu)建“以政府監(jiān)管為主,以行業(yè)自律為輔”的均衡監(jiān)管模式。建議進一步完善自律組織的法律基礎(chǔ),為自律組織發(fā)展提供專門的法律保障。明確自律體系內(nèi)各組織的管轄范圍,加強職責分工,處理好不同自律組織間的關(guān)系,突出自律組織的專業(yè)性,切實將自律職能落實到位。
強化資本市場中介機構(gòu)“看門人”職能,依法追究怠于履職的法律責任。建議進一步規(guī)范證券中介機構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為,加強其內(nèi)控合規(guī)建設(shè);推動中介機構(gòu)工作人員職業(yè)道德教育、違法犯罪警示宣傳,督促其審慎履職、嚴守職業(yè)操守和法律底線;加強對中介機構(gòu)的外部監(jiān)督,促使中介機構(gòu)誠信執(zhí)業(yè);規(guī)范證券中介機構(gòu)責任承擔體系,綜合運用民事、行政、刑事處罰手段,提高中介機構(gòu)違法犯罪成本。
優(yōu)化投資者保護機制,維護投資者合法權(quán)益。加強法治宣傳,引導(dǎo)金融消費者理性投資。建議金融機構(gòu)盡職履行審核義務(wù)、風(fēng)險告知義務(wù)和信息披露義務(wù),避免不具有相應(yīng)風(fēng)險承受能力的公眾盲目投資。建議有關(guān)機構(gòu)落實舉報獎勵制度,推進社會公眾的投訴、監(jiān)督和舉報,加強金融違法行為的查處和處罰。檢察機關(guān)可以探索證券期貨市場公益訴訟制度,并推進認罪認罰從寬制度適用,切實維護投資者合法權(quán)益。
(上海金融檢察研究中心 撰稿人:胡春健、李小文、陳晨、多麗華、喻天碧、楊慧、周廉潔、許磊、張澤辰)