財政部

關(guān)于建立和完善縣級基本財力保障機(jī)制的意見

財預(yù)[2010]443號

　　

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局）：

　　為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，進(jìn)一步推進(jìn)完善省以下財政體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力，現(xiàn)就建立和完善縣級基本財力保障機(jī)制提出如下意見。

　　一、政策目標(biāo)

　　縣級基本財力保障機(jī)制以縣鄉(xiāng)政府實(shí)現(xiàn)“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”為目標(biāo)，保障基層政府實(shí)施公共管理、提供基本公共服務(wù)以及落實(shí)黨中央、國務(wù)院各項(xiàng)民生政策的基本財力需要。

　　二、基本原則

　　一是明確責(zé)任。地方財政是建立縣級基本財力保障機(jī)制的責(zé)任主體。省級財政要加強(qiáng)財政科學(xué)化精細(xì)化管理，完善省以下財政體制，加大對基層的財力傾斜和支持力度。市級財政要強(qiáng)化統(tǒng)籌所轄縣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的責(zé)任，幫助困難縣鄉(xiāng)提高財政保障能力�？h級財政要強(qiáng)化自我約束，科學(xué)統(tǒng)籌財力，規(guī)范預(yù)算管理，切實(shí)保障相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本運(yùn)轉(zhuǎn)支出和民生政策支出。中央財政加大對地方財政的指導(dǎo)和幫助。

　　二是以獎代補(bǔ)。建立健全激勵約束機(jī)制，根據(jù)地方工作實(shí)績實(shí)施獎勵，體現(xiàn)政策正確導(dǎo)向，形成合理預(yù)期。中央財政對縣級基本財力保障較好的地區(qū)，給予激勵性獎勵，體現(xiàn)正向激勵。對消化縣級基本財力缺口取得成效的地區(qū)，給予保障性獎勵，支持地方財政彌補(bǔ)財力缺口。

　　三是動態(tài)調(diào)整。根據(jù)有關(guān)政策和因素的變化，動態(tài)調(diào)整縣級財力保障水平，建立保障范圍逐步擴(kuò)大、保障標(biāo)準(zhǔn)逐步提高的動態(tài)保障機(jī)制。在保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)的制定、獎勵資金安排等方面，既要保障基層政府的基本支出需要，又要切合實(shí)際，具有可操作性。

　　三、主要內(nèi)容

　�。ㄒ唬┲贫�縣級基本財力保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)

　　中央財政制定縣級基本財力保障范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)。保障范圍主要包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、民生支出以及其他必要支出等。其中，人員經(jīng)費(fèi)包括國家統(tǒng)一出臺的基本工資、獎金和津貼補(bǔ)貼，離退休人員離退休費(fèi)，工資性附加支出，地方津補(bǔ)貼等項(xiàng)目；公用經(jīng)費(fèi)包括辦公費(fèi)等商品和服務(wù)支出，辦公設(shè)備購置等其他資本性支出等；民生支出主要包括中央統(tǒng)一制定政策，涉及農(nóng)業(yè)、教育、文化、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)技術(shù)、計劃生育、環(huán)境保護(hù)、保障性住房和村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)目的支出；其他必要支出包括必要的基本建設(shè)支出以及其他社會事業(yè)發(fā)展支出。保障標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)基本保障范圍內(nèi)各項(xiàng)目的籌資責(zé)任和支出標(biāo)準(zhǔn)，以及與財政支出相關(guān)的保障對象和支出成本差異，綜合考慮各地區(qū)財力狀況后分縣測算。中央財政根據(jù)相關(guān)政策和因素變化情況，適時調(diào)整和核定縣級基本財力保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

　�。ǘ�）地方財政采取措施彌補(bǔ)縣級基本財力缺口

　　縣級財政要強(qiáng)化科學(xué)發(fā)展觀念，努力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)收入征管，增加財政收入，努力提高財政保障能力。同時要繼續(xù)深化財政管理改革，嚴(yán)格控制和精簡財政供養(yǎng)人員，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，確�？h級有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出需要和民生政策的有效落實(shí)。對于采取上述措施仍不能滿足基本財力保障的縣（市、區(qū)），省、市級財政要根據(jù)縣級基本支出需求，統(tǒng)籌考慮財力狀況，通過完善省以下財政體制、加大轉(zhuǎn)移支付力度等措施充實(shí)縣級財力，幫助其彌補(bǔ)基本財力缺口。同時，省級財政要制定必要的約束機(jī)制，加強(qiáng)對縣級財政預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理，幫助縣級財政合理安排預(yù)算，努力提高預(yù)算編制的科學(xué)性、完整性以及預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。對縣級基本財力存在缺口的地方，省級財政要制定保障缺口彌補(bǔ)方案和工作計劃，報財政部備案后組織實(shí)施。

　�。ㄈ�）中央財政根據(jù)工作實(shí)績實(shí)施獎勵

　　1、對縣級財力保障較好的地區(qū)給予激勵性獎勵。根據(jù)各地縣級基本財力保障情況，核定各地縣級財力缺口額、實(shí)際缺口率和全國地方平均缺口率。將各地實(shí)際缺口率與全國地方平均缺口率相比較，實(shí)際缺口率低于平均缺口率的地區(qū)納入獎勵范圍。獎勵額根據(jù)各地區(qū)縣級財力保障努力程度，結(jié)合財政困難程度和獎勵調(diào)整系數(shù)核定。

　　2、對地方消化縣級基本財力缺口給予保障性獎勵。根據(jù)各地消化縣級基本財力缺口數(shù)額，結(jié)合地方財力水平和獎勵調(diào)整系數(shù)，對地方彌補(bǔ)財力缺口工作實(shí)績給予保障性獎勵�？紤]到消化缺口情況需要根據(jù)當(dāng)年決算數(shù)據(jù)測算確定，保障性獎勵采取撥付清算制度，當(dāng)年參考各地消化缺口工作計劃撥付，第二年根據(jù)工作實(shí)績進(jìn)行清算，同時測算撥付下年度獎勵資金。

　　3、對地方工作績效給予考核獎勵。根據(jù)地方上年度縣級重點(diǎn)支出保障、上級財力下移等方面工作的努力程度和實(shí)際效果，對做得好的地區(qū)給予適當(dāng)獎勵。逐步將各地建立縣級基本財力保障機(jī)制工作情況和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理情況納入考核范圍。對于未采取有效措施提高縣級財力保障水平，財力缺口縣缺口額繼續(xù)擴(kuò)大的地區(qū)，中央財政扣回獎補(bǔ)資金。

　�。ㄋ模┚唧w工作步驟

　　為了保證獎補(bǔ)資金及早發(fā)揮效益，切實(shí)增強(qiáng)縣級財政保障能力，縣級基本財力保障實(shí)行當(dāng)年核定，當(dāng)年下達(dá)，事后清算的辦法。具體工作步驟為：一是每年10月底前，中央財政根據(jù)相關(guān)政策和因素變化，調(diào)整確定下年度縣級基本財力保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)。二是11月底前，地方在中央確定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，確定本地區(qū)下年度縣級基本財力保障標(biāo)準(zhǔn)，制定財力缺口彌補(bǔ)方案和工作計劃，上報中央財政備案。三是次年2月底前，地方向中央財政報送上年工作總結(jié)，包括本地區(qū)縣級基本財力保障機(jī)制工作進(jìn)展情況、財力缺口彌補(bǔ)情況、年度工作計劃落實(shí)情況等內(nèi)容。四是原則上次年6月底前，中央財政考核各地上年縣級基本財力保障狀況，對財力保障較好的地區(qū)給予激勵性獎勵；根據(jù)各地彌補(bǔ)財力缺口工作計劃，按一定比例撥付本年度保障性獎勵資金，同時清算上年度地方消化財力缺口的保障性獎勵。五是中央財政動態(tài)跟蹤缺口縣財力保障情況，包括缺口縣增加財政收入，上級增加對縣級轉(zhuǎn)移支付、缺口縣支出結(jié)構(gòu)變化等。對3年后，即2013年仍存在縣級基本財力缺口的地區(qū)，中央財政相應(yīng)扣減該地方的均衡性轉(zhuǎn)移支付或稅收返還，直接用于補(bǔ)助財力缺口縣。

　�。ㄎ澹┙�立健全監(jiān)督約束機(jī)制

　　1、探索建立地方財政運(yùn)行監(jiān)控和支出績效評價體系，準(zhǔn)確、全面地掌握財政運(yùn)行情況，科學(xué)、客觀地評價地方基本財力保障的能力、努力程度和工作實(shí)績。

　　2、地方各級財政部門要向本級人民代表大會或人大常委會報告中央獎勵資金的使用情況，以及落實(shí)基本財力保障政策的措施與成效。省級財政部門要將有關(guān)情況匯總后報送財政部。

　　3、中央財政對地方上報數(shù)據(jù)資料、獎勵資金分配和使用情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查。各地不得通過編報虛假信息等方式騙取中央獎勵資金，不得截留、挪用中央獎勵資金，不得違規(guī)購買、更新小汽車、新建辦公樓、培訓(xùn)中心，不得搞“政績工程”、“形象工程”等。否則，一經(jīng)查實(shí)，中央財政將扣減獎勵資金，情節(jié)嚴(yán)重的，取消享受獎勵政策的資格。

　　四、完善配套措施

　　在建立和完善縣級基本財力保障機(jī)制的過程中，各地要進(jìn)一步理順省以下政府間分配關(guān)系，加大省對下轉(zhuǎn)移支付力度，均衡省以下財力分配。結(jié)合深化行政管理體制改革和當(dāng)?shù)貙?shí)際，積極推進(jìn)“省直管縣”改革，不斷完善充實(shí)改革的內(nèi)容和方式。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能作用。

　　以上意見，請遵照執(zhí)行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 財政部

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一〇年九月二十一日