民政部 財(cái)政部 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等

關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見(jiàn)

民發(fā)〔2011〕80號(hào)


各省、自治區(qū)、直轄市民政廳（局）、發(fā)展改革委（物價(jià)局）、財(cái)政廳（局）、統(tǒng)計(jì)局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)民政局、發(fā)展改革委、財(cái)務(wù)局、統(tǒng)計(jì)局，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局各調(diào)查總隊(duì)：

為進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障（以下簡(jiǎn)稱城鄉(xiāng)低保）標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整工作，根據(jù)《城市居民最低生活保障條例》（國(guó)務(wù)院令第271號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《條例》）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國(guó)發(fā)〔2007〕19號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》）有關(guān)規(guī)定，結(jié)合各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和做法，提出以下指導(dǎo)意見(jiàn)：

一、深刻認(rèn)識(shí)規(guī)范城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的重要意義

低保標(biāo)準(zhǔn)是城鄉(xiāng)低保制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是界定低保范圍、核定低保對(duì)象、確定補(bǔ)助水平以及安排補(bǔ)助資金的重要依據(jù)。近年來(lái)，各地按照《條例》和《通知》要求，在科學(xué)制定和調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)方面不斷探索完善，取得了一定成效。但是，從全國(guó)情況看，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整工作還存在一些需要規(guī)范的問(wèn)題。如，一些地方缺乏必要論證和科學(xué)測(cè)算，簡(jiǎn)單參照扶貧標(biāo)準(zhǔn)或全國(guó)平均低保標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制定和調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)，難以真實(shí)反映當(dāng)?shù)鼐用竦幕�本生活需求，甚至�?dǎo)致保障面過(guò)寬而影響了低保對(duì)象勞動(dòng)就業(yè)的積極性；還有一些地方?jīng)]有及時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力，隨著生活必需品的價(jià)格變化和人民生活水平的提高而適時(shí)調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)，影響了低保制度實(shí)施效果和困難群眾基本生活保障力度。為確保城鄉(xiāng)低保制度平穩(wěn)運(yùn)行，真正發(fā)揮好最后一道社會(huì)安全網(wǎng)的保障作用，各地要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，將規(guī)范城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作作為當(dāng)前健全完善城鄉(xiāng)低保制度的一項(xiàng)重要任務(wù)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，切實(shí)抓緊、抓實(shí)、抓好。

二、準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整的指導(dǎo)思想和基本原則

（一）指導(dǎo)思想。進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作，要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照黨的十七屆五中全會(huì)關(guān)于“努力實(shí)現(xiàn)居民收入增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，低收入者收入明顯增加”和“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助全覆蓋”的總體要求，以《條例》和《通知》為根本依據(jù)，以確保困難群眾基本生活為核心目標(biāo)，不斷提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整的科學(xué)化、精細(xì)化和規(guī)范化水平。

（二）基本原則。進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作，必須結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)救助事業(yè)發(fā)展實(shí)際，不斷完善和創(chuàng)新機(jī)制。要堅(jiān)持科學(xué)性原則，以維持當(dāng)?shù)鼐用窕�本生活所必需的消費(fèi)品支出數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，科學(xué)測(cè)算，充分論證；堅(jiān)持合理性原則，統(tǒng)籌考慮困難群眾基本生活保障需要、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況，使城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)與失業(yè)保險(xiǎn)、最低工資、扶貧開(kāi)發(fā)等政策標(biāo)準(zhǔn)合理銜接；堅(jiān)持動(dòng)態(tài)性原則，建立和完善城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并隨著當(dāng)?shù)鼐用裆�活必需品價(jià)格變化和人民生活水平的提高定期調(diào)整城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)；堅(jiān)持規(guī)范性原則，制定和調(diào)整城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格遵循有關(guān)政策規(guī)定和程序規(guī)范，確保公開(kāi)、公正和透明。

三、科學(xué)確定城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整的方法

各地在制定和調(diào)整城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以采用基本生活費(fèi)用支出法、恩格爾系數(shù)法或消費(fèi)支出比例法。

（一）基本生活費(fèi)用支出法。

城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用窕�本生活費(fèi)用支出確定，包括必需食品消費(fèi)支出和非食品類生活必需品支出兩部分。用公式表示為：

城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)＝必需食品消費(fèi)支出+非食品類生活必需品支出

其中，必需食品消費(fèi)支出通過(guò)市場(chǎng)調(diào)查確定當(dāng)?shù)厥称繁匦杵废�費(fèi)清單（即標(biāo)準(zhǔn)食物清單）、根據(jù)中國(guó)營(yíng)養(yǎng)學(xué)會(huì)推薦的能量攝入量（見(jiàn)附件1）、相應(yīng)食物攝入量（見(jiàn)附件2）以及食物的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算得出；非食品類生活必需品支出根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)確定維持基本生活所必需的衣物、水電、燃煤（燃?xì)猓�、公共交通、日用品等消費(fèi)清單測(cè)算支出數(shù)額。

為確保城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，各地可以參考當(dāng)?shù)厣夏甓瘸青l(xiāng)居民人均消費(fèi)支出、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入、城鄉(xiāng)低收入居民基本生活費(fèi)用，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政狀況等因素對(duì)測(cè)算得出的低保標(biāo)準(zhǔn)予以適當(dāng)調(diào)整。

（二）恩格爾系數(shù)法。

城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用癖匦枋称废�費(fèi)支出和上年度最低收入家庭恩格爾系數(shù)確定。用公式表示為：

城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)＝必需食品消費(fèi)支出/上年度最低收入家庭恩格爾系數(shù)

其中，必需食品消費(fèi)支出的確定方法同基本生活費(fèi)用支出法，即通過(guò)市場(chǎng)調(diào)查確定當(dāng)?shù)厥称繁匦杵废�費(fèi)清單（即標(biāo)準(zhǔn)食物清單）、根據(jù)中國(guó)營(yíng)養(yǎng)學(xué)會(huì)推薦的能量攝入量（見(jiàn)附件1）、相應(yīng)食物攝入量（見(jiàn)附件2）以及食物的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算得出。

為確保城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，各地可以參考當(dāng)?shù)厣夏甓瘸青l(xiāng)居民人均消費(fèi)支出、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入、城鄉(xiāng)低收入居民基本生活費(fèi)用，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政狀況等因素對(duì)測(cè)算得出的低保標(biāo)準(zhǔn)予以適當(dāng)調(diào)整。

（三）消費(fèi)支出比例法。

已按基本生活費(fèi)用支出法或恩格爾系數(shù)法測(cè)算出城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，可將此數(shù)據(jù)與當(dāng)?shù)厣夏甓瘸青l(xiāng)居民人均消費(fèi)支出進(jìn)行比較，得出低保標(biāo)準(zhǔn)占上年度城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)支出的比例。在今后一定時(shí)期內(nèi)再次計(jì)算城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí),可直接用當(dāng)?shù)厣夏甓瘸青l(xiāng)居民人均消費(fèi)支出乘以此比例。用公式表示為：

城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)＝當(dāng)?shù)厣夏甓瘸青l(xiāng)居民人均消費(fèi)支出×低保標(biāo)準(zhǔn)占上年度城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)支出的比例

四、認(rèn)真做好城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整工作

（一）精心組織。各地要按照《條例》和《通知》規(guī)定的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)限，成立由民政、財(cái)政、發(fā)展改革（價(jià)格）、統(tǒng)計(jì)（調(diào)查隊(duì)）等部門組成的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作小組（以下簡(jiǎn)稱工作小組），制定工作方案，明確工作方法、步驟和時(shí)間表。工作小組各成員單位要明確職責(zé)，相互配合，共同做好城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作。

（二）科學(xué)測(cè)算。工作小組要綜合使用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和調(diào)查數(shù)據(jù)，運(yùn)用“基本生活費(fèi)用支出法”、“恩格爾系數(shù)法”或“消費(fèi)支出比例法”，科學(xué)測(cè)算當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。其中，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是指當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)部門通過(guò)調(diào)查所得，并已向社會(huì)公布的數(shù)據(jù)，主要包括上年度城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)支出、上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入、城鄉(xiāng)最低收入家庭恩格爾系數(shù)等；監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是指價(jià)格主管部門監(jiān)測(cè)的基本生活必需品消費(fèi)清單所涉及的商品市場(chǎng)價(jià)格；調(diào)查數(shù)據(jù)是指未納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)，需要工作小組通過(guò)抽樣調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)。

（三）規(guī)范程序。城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算完成后，要由工作小組或其成員單位聯(lián)合報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府審批。按照《條例》和《通知》規(guī)定，需要備案的，要同時(shí)報(bào)上一級(jí)地方人民政府備案。根據(jù)本級(jí)人民政府的批復(fù)，工作小組或民政部門要通過(guò)網(wǎng)站、報(bào)紙等媒體以適當(dāng)方式，將新的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)向社會(huì)公告，并按批復(fù)要求的時(shí)間執(zhí)行。

（四）加強(qiáng)指導(dǎo)。省級(jí)人民政府民政部門、財(cái)政部門要發(fā)揮好指導(dǎo)和調(diào)控作用，注意引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相近地區(qū)逐步縮小地區(qū)間城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距。條件成熟的地方，也可試行由省級(jí)人民政府民政部門會(huì)同財(cái)政、發(fā)展改革（價(jià)格）、統(tǒng)計(jì)（調(diào)查總隊(duì)）等部門，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，制定本轄區(qū)內(nèi)相對(duì)統(tǒng)一的區(qū)域城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。

附件：

1.中國(guó)居民膳食能量推薦攝入量

2.中國(guó)居民不同能量水平建議食物攝入量





民政部

國(guó)家發(fā)展改革委

財(cái)政部

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局



二○一一年五月十一日





附件1：



中國(guó)居民膳食能量推薦攝入量（千卡/日）



性別

分類
男
女

輕體力活動(dòng)
2400
2100

中體力活動(dòng)
2700
2300

重體力活動(dòng)
3200
2700


資料來(lái)源：中國(guó)營(yíng)養(yǎng)學(xué)會(huì)編著的《中國(guó)居民膳食營(yíng)養(yǎng)素參考攝入量》，中國(guó)輕工業(yè)出版社2001年版，第18頁(yè)。有關(guān)說(shuō)明：

（1）表中所列為18-49歲成年人膳食能量推薦攝入量；

（2）綜合考慮輕體力活動(dòng)男、女膳食能量推薦攝入量，建議以2200千卡作為測(cè)算城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的參考數(shù)據(jù)。



附件2：



中國(guó)居民不同能量水平建議食物攝入量（克/日）



能量

類別
1600千卡
1800千卡
2000千卡
2200千卡
2400千卡
2600千卡
2800千卡

谷類
225
250
300
300
350
400
450

大豆類
30
30
40
40
40
50
50

蔬菜
300
300
350
400
450
500
500

水果
200
200
300
300
400
400
500

肉類
50
50
50
75
75
75
75

乳類
300
300
300
300
300
300
300

蛋類
25
25
25
50
50
50
50

水產(chǎn)品
50
50
75
75
75
100
100

烹調(diào)油
20
25
25
25
30
30
30

食鹽
6
6
6
6
6
6
6


資料來(lái)源：中國(guó)營(yíng)養(yǎng)學(xué)會(huì)編著的《中國(guó)居民膳食指南》，西藏人民出版社2007年版，第176頁(yè)。