國務院國有資產監(jiān)督管理委員會

關于進一步深化中央企業(yè)全面預算管理工作的通知

國資發(fā)評價〔2011〕167號


各中央企業(yè)：

　　近年來，中央企業(yè)大力開展管理創(chuàng)新，普遍建立了預算管理工作體系，預算在企業(yè)優(yōu)化資源配置、提高運行效率、加強風險管控中的作用日益顯現，為中央企業(yè)實現穩(wěn)健快速發(fā)展提供了重要支撐。但隨著經濟全球化、網絡化步伐加快，以及中央企業(yè)產業(yè)結構調整和內部資源整合力度不斷加大，部分企業(yè)現有的預算管理模式已難以適應企業(yè)快速發(fā)展的需要。為推動中央企業(yè)不斷改進預算管理，加快實施全面預算，有效應對復雜形勢，實現做強做優(yōu)，提升國際競爭能力，現就進一步深化中央企業(yè)全面預算管理工作通知如下：

　　一、切實加強組織領導，完善全面預算管理組織體系。全面預算管理是現代大企業(yè)圍繞發(fā)展戰(zhàn)略，運用現代網絡與信息技術，融經營（業(yè)務）預算、資本預算、薪酬預算、財務預算于一體的綜合管理系統(tǒng)，是企業(yè)在全球范圍內優(yōu)化資源配置、提高運行質量、改善經營效益、加強風險管控的有效管理工具和管理機制。全面預算管理水平直接決定大型企業(yè)戰(zhàn)略和決策的執(zhí)行力、集團管控力、內部各單元的協(xié)同力和各要素的集成力，是現代企業(yè)市場競爭能力的重要體現。各中央企業(yè)要充分認識全面預算管理工作對企業(yè)做強做優(yōu)、提升國際競爭力的重要作用，進一步加強組織領導，完善組織體系，加強制度建設，落實工作責任，梳理工作流程，規(guī)范工作內容，明確質量標準，不斷增強預算管理工作的系統(tǒng)性和協(xié)同性。各中央企業(yè)主要負責人要高度重視并組織推動全面預算管理工作，努力營造全面預算管理的工作氛圍。各中央企業(yè)預算管理決策機構不僅要負責審議全面預算目標的合理性，還要高度關注預算組織機制、編制方法、編制基礎、執(zhí)行、監(jiān)督與考核等預算管理關鍵環(huán)節(jié)的合理性和有效性。各中央企業(yè)應當建立以業(yè)務流程為導向、以責任分工為基礎、各相關職能部門相互配合、各管理層級密切聯(lián)動的全面預算管理工作體系，形成分工明確、責任清晰、相互協(xié)同、高效配合的工作機制和責任機制，為全面預算管理工作提供有效的組織保障。

　　二、樹立全面預算管理理念，堅持戰(zhàn)略引領與價值導向。各中央企業(yè)在全面預算管理體系建設中，要緊緊圍繞“培育具有國際競爭力的世界一流企業(yè)”目標，堅持持續(xù)不斷地完善并優(yōu)化全面預算管理體系：一是樹立全面預算管理理念。全面預算管理是一項全員參與、涵蓋企業(yè)各類生產要素、貫穿企業(yè)經營全過程的系統(tǒng)工程，各中央企業(yè)要以全員為基礎，全過程為標準，全方位為要求，將企業(yè)的人、財、物全部納入全面預算管理體系，統(tǒng)一協(xié)調配置內部資源，強化預算全過程控制，充分發(fā)揮全面預算管理的執(zhí)行效率與效果。二是堅持戰(zhàn)略引領。戰(zhàn)略規(guī)劃是企業(yè)資源配置的方向和目標，全面預算是戰(zhàn)略實施的工具和機制。各中央企業(yè)應當依據國家國民經濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要和國資委確定的中央企業(yè)“十二五”發(fā)展目標，結合行業(yè)發(fā)展形勢和企業(yè)實際，研究制定本企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，并在持續(xù)論證戰(zhàn)略規(guī)劃科學性和合理性的基礎上，緊緊圍繞發(fā)展戰(zhàn)略，通過實施年度滾動預算，確定年度發(fā)展目標和資源配置方式，確保戰(zhàn)略落地，并不斷得到驗證和改進。三是堅持價值導向。企業(yè)的競爭力最終體現為價值的創(chuàng)造能力。各中央企業(yè)要強化全面預算管理的價值導向，將風險可控前提下的企業(yè)價值最大化作為衡量資源配置效果的標準，堅持成本費用定額與責任管理，堅持將投資回報水平作為項目取舍的依據，嚴格控制低效、無效甚至虧損的投資項目，加強低效資產的處置和虧損企業(yè)治理，加快資產周轉，并將預算執(zhí)行主體的價值創(chuàng)造水平作為考核評價的主要內容。四是堅持穩(wěn)健發(fā)展原則。各中央企業(yè)全面預算工作要始終堅持穩(wěn)健發(fā)展理念，注重轉變發(fā)展方式，提升發(fā)展質量，合理確定財務能力可承受的發(fā)展邊界，嚴格控制超出財務承受能力、盲目追求規(guī)模擴張的行為，兼顧好規(guī)模、速度與效益、質量、風險的平衡，保持健康、可持續(xù)的財務結構。

　　三、改進預算編制方法，提高全面預算管理科學化水平。一是切實發(fā)揮好集團總部在預算編制過程中的統(tǒng)領和總控作用。集團總部預算組織管理機構要依據企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、市場分析預測、可控資源、內部運營情況以及以往年度預算執(zhí)行情況等因素，對未來的主要經營指標進行估測，對各種可能的變化情況進行模擬，選擇確定主要預算目標并編制方案，作為各部門、各層級、各單元預算編制的目標指引；通過實施“先總后分、總分結合”和“先下后上、上下結合”等編制流程，強化集團總部的統(tǒng)領和總控作用，以提升戰(zhàn)略執(zhí)行力和預算準確性。二是以經營預算為基礎，推動經營預算與財務預算、投資預算與資金預算的有機結合。業(yè)務部門處于市場前端，要做好主要產品產量、主要經營業(yè)務規(guī)模與效益等指標的分析預測工作，確定年度經營計劃；投資管理部門要圍繞企業(yè)戰(zhàn)略和業(yè)務計劃，結合企業(yè)資金保障狀況和投資項目預期效益，合理確定各項資本性開支的規(guī)模與標準；財務部門要依據各類預算編制情況，結合預算標桿和資源配置模型，詳細測算財務資源的承受能力和重大支出的預期效益，綜合確定各項財務預算指標，模擬現金流量，并對各類分項預算的合理性和可行性進行財務審核，以提升企業(yè)預算的合理性和可行性。三是根據業(yè)務流程特點，針對不同的預算項目探索采用固定預算、彈性預算、零基預算、滾動預算、作業(yè)預算等不同的預算編制方法。有條件的企業(yè)，預算要逐級逐步細化到以季度、月度為周期的基于工作計劃的滾動預算，并與中長期規(guī)劃有效銜接，更好地保障戰(zhàn)略實施。

　　四、積極推動對標管理，突出做強做優(yōu)。各中央企業(yè)要堅持把對標管理理念引入全面預算管理，探索對標管理與全面預算管理的有機結合。一是要強化各類定額、標準的制訂工作，通過收集整理各類對標數據，將企業(yè)的歷史標準、行業(yè)標準與國際先進標準相結合，明確成本費用、科技投入、資產效率等經營指標的管理定額和標準，并納入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考核體系。二是要廣泛開展預算目標對標工作，在深入分析研判國內外市場形勢的基礎上，充分參考國內外同行業(yè)企業(yè)的情況，制定既有挑戰(zhàn)性、又有可實現性的預算目標。三是要強化預算管控的對標工作，加強對可控成本費用的對標管理，實現降本增效，提高盈利空間；加強對應收賬款、存貨、現金流量、投資回報等指標的對標管理，不斷提高企業(yè)運行效率和運行質量。四是要積極推行與優(yōu)秀企業(yè)的對標管理，選取國際、國內同行領先企業(yè)作為預算標桿，通過持續(xù)不斷的對標推動企業(yè)做強做優(yōu)，不斷提升國際競爭力。

　　五、加強關鍵指標預算控制，努力提升企業(yè)運行質量。各中央企業(yè)在全面預算管理工作中，要以提高運營質量、努力為未來健康發(fā)展提供保障為目標，緊緊抓住企業(yè)生產經營各環(huán)節(jié)的關鍵性指標，從業(yè)務前端入手，加大管控力度，確保預算對各項生產經營活動的有效控制。一是加強成本費用預算控制。通過強化定額和對標管理，明確制訂成本費用控制標準，落實成本費用管控責任，積極推動各預算單位改進生產流程、開展技術創(chuàng)新、采用集中招標采購等措施壓縮可控費用，努力實現降本增效。二是加強投資項目預算控制。各中央企業(yè)在確定年度投資項目時要堅持效益優(yōu)先和資金保障原則，嚴控虧損或低效投資，嚴控資金難以落實的投資，嚴控超越財務承受能力、過度依賴負債的投資。三是加強現金流量預算管理。結合企業(yè)面臨的市場形勢、創(chuàng)現能力等因素，合理確定賒銷和庫存規(guī)模，加強應收款項和存貨的預算管控，加快資金周轉，提升現金保障能力。四是加強債務規(guī)模與結構的預算管理。通過對預算資產負債率、帶息負債比率等債務風險類指標設定合理的目標控制線等措施，嚴格控制債務規(guī)模過快增長；結合速動比率、流動負債比率等指標分析，優(yōu)化債務結構，切實防范債務風險。

　　六、強化預算剛性約束，做好預算執(zhí)行監(jiān)控與分析工作。預算的執(zhí)行與控制是全面預算管理的核心環(huán)節(jié)，是預算管理中授權與承諾的實現過程。各中央企業(yè)在預算管理工作中，一是要加強預算的剛性約束，上級預算管理單位正式下達的預算應具有嚴肅性，一般不得調整；企業(yè)確因市場經營環(huán)境、監(jiān)管政策等發(fā)生重大變化導致預算編制基礎和假設產生重要變化，或發(fā)生重大臨時預算項目，或出現重大不可控因素等，可以申請調整預算，但必須履行相關的預算審批程序。二是要加強預算執(zhí)行監(jiān)控，預算管理部門要加強與各執(zhí)行部門的溝通，動態(tài)監(jiān)控預算執(zhí)行情況，反饋預算執(zhí)行的進度與效果，及時發(fā)現和糾正預算執(zhí)行中存在的偏差與問題；嚴格預算執(zhí)行審批程序，嚴控預算外項目，預算管控應逐步由金額控制向項目控制轉變。三是要加強預算執(zhí)行分析，建立定期的預算執(zhí)行分析制度及重大事項應急分析制度，并將預算分析的對象，橫向分解到各業(yè)務流程，縱向深化到各預算責任中心，以提高分析的針對性和實效性；客觀分析預算執(zhí)行差異與原因，及時采取有效的應對措施，修正預算執(zhí)行差異，防止出現預算編制和執(zhí)行脫節(jié)現象；對于重大預算執(zhí)行差異，企業(yè)應就此展開審慎的分析調查，認真查明原因，以保證預算目標的實現。四是加強預算執(zhí)行情況總結，認真分析以前年度預算管理與執(zhí)行中存在的經驗與不足，充分發(fā)揮預算執(zhí)行先進單位或先進業(yè)務板塊的示范效應，不斷改進預算管理機制，持續(xù)優(yōu)化全面預算管理工作。

　　七、加強預算執(zhí)行結果考核，實現預算閉環(huán)管理。預算執(zhí)行結果考核是落實各預算責任主體權責的重要手段，是實現全面預算閉環(huán)管理、發(fā)揮全面預算管理價值創(chuàng)造功能的關鍵環(huán)節(jié)。一是要加強對預算執(zhí)行結果的考核，建立預算考核制度，明確預算考核程序，確定預算考核指標，結合預算重要節(jié)點與關鍵環(huán)節(jié)定期開展預算考核工作，將考核貫通到每個預算責任主體，實現預算的閉環(huán)管理。二是要探索實行預算執(zhí)行結果的非合理性偏差問責制，做到職責到位，責任到人，激發(fā)企業(yè)全員參與價值創(chuàng)造的積極性。三是要創(chuàng)新預算考核方式方法，結合企業(yè)實際探索建立行之有效的預算考核評價模型，提高預算執(zhí)行結果考核的科學性，發(fā)揮預算考核對促進全面預算管理工作的作用。

　　八、大力推進信息化建設，保障全面預算管理順利實施。當今時代科學技術飛速發(fā)展，企業(yè)經營環(huán)境復雜多變，內部管理要求不斷提高。為有效應對內外環(huán)境的快速變化，充分發(fā)揮全面預算管理合理預測、提前防范、有效控制的功能，各中央企業(yè)要積極推動預算信息系統(tǒng)建設，充分利用信息化手段，規(guī)范預算管理流程，提高預算管理效用。一是要構建覆蓋企業(yè)全部重點業(yè)務、連接各級子企業(yè)、體現中長期戰(zhàn)略規(guī)劃的全面預算管理信息系統(tǒng)，滿足企業(yè)全面預算管理龐大的數據需求，促進企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的分解與落地。二是通過信息化手段固化預算管理流程，提高預算管理工作的效率和標準化水平，提高預算編制的科學性，執(zhí)行的有效性。三是要加強預算信息化系統(tǒng)集成，將企業(yè)的會計核算系統(tǒng)、資金管理系統(tǒng)、人力資源管理系統(tǒng)和資源計劃系統(tǒng)（ERP系統(tǒng)）等資源配置系統(tǒng)實現互聯(lián)互通，滿足多方面、多層次信息高度融合的要求。四是要充分利用預算管理信息系統(tǒng)的在線分析監(jiān)測功能，及時追蹤分析預算執(zhí)行情況，不斷調整修正生產經營行為，實現全面預算管理的事前、事中和事后全過程監(jiān)控，為重大經營決策提供有效支撐。

　　國資委將進一步加強對中央企業(yè)全面預算管理工作的指導，檢查全面預算管理工作推進情況，研究解決全面預算管理工作實施過程中存在的問題，推進中央企業(yè)全面預算管理工作再上新臺階。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院國有資產監(jiān)督管理委員會
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年十一月八 日