國務院辦公廳

國務院辦公廳關于印發(fā)社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）的通知

國辦發(fā)〔2011〕60號


各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》已經國務院同意，現印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院辦公廳
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○一一年十二月十六日



社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011－2015年）

　　為積極應對人口老齡化，建立起與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發(fā)展水平相協(xié)調的社會養(yǎng)老服務體系，實現黨的十七大確立的“老有所養(yǎng)”的戰(zhàn)略目標和十七屆五中全會提出的“優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務”的要求，根據《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》和《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，制定本規(guī)劃。
　　一、規(guī)劃背景
　�。ㄒ唬┈F狀和問題。
　　自1999年我國步入老齡化社會以來，人口老齡化加速發(fā)展，老年人口基數大、增長快并日益呈現高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數量劇增。第六次全國人口普查顯示，我國60歲及以上老年人口已達1.78億，占總人口的13.26%，加強社會養(yǎng)老服務體系建設的任務十分繁重。
　　近年來，在黨和政府的高度重視下，各地出臺政策措施，加大資金支持力度，使我國的社會養(yǎng)老服務體系建設取得了長足發(fā)展。養(yǎng)老機構數量不斷增加，服務規(guī)模不斷擴大，老年人的精神文化生活日益豐富。截至2010年底，全國各類收養(yǎng)性養(yǎng)老機構已達4萬個，養(yǎng)老床位達314.9萬張。社區(qū)養(yǎng)老服務設施進一步改善，社區(qū)日間照料服務逐步拓展，已建成含日間照料功能的綜合性社區(qū)服務中心1.2萬個，留宿照料床位1.2萬張，日間照料床位4.7萬張。以保障三無、五保、高齡、獨居、空巢、失能和低收入老人為重點，借助專業(yè)化養(yǎng)老服務組織，提供生活照料、家政服務、康復護理、醫(yī)療保健等服務的居家養(yǎng)老服務網絡初步形成。養(yǎng)老服務的運作模式、服務內容、操作規(guī)范等也不斷探索創(chuàng)新，積累了有益的經驗。
　　但是，我國社會養(yǎng)老服務體系建設仍然處于起步階段，還存在著與新形勢、新任務、新需求不相適應的問題，主要表現在：缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，體系建設缺乏整體性和連續(xù)性；社區(qū)養(yǎng)老服務和養(yǎng)老機構床位嚴重不足，供需矛盾突出；設施簡陋、功能單一，難以提供照料護理、醫(yī)療康復、精神慰藉等多方面服務；布局不合理，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡；政府投入不足，民間投資規(guī)模有限；服務隊伍專業(yè)化程度不高，行業(yè)發(fā)展缺乏后勁；國家出臺的優(yōu)惠政策落實不到位；服務規(guī)范、行業(yè)自律和市場監(jiān)管有待加強等。
　�。ǘ�）必要性和可行性。
　　我國的人口老齡化是在“未富先老”、社會保障制度不完善、歷史欠賬較多、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡、家庭養(yǎng)老功能弱化的形勢下發(fā)生的，加強社會養(yǎng)老服務體系建設的任務十分繁重。
　　加強社會養(yǎng)老服務體系建設，是應對人口老齡化、保障和改善民生的必然要求。目前，我國是世界上唯一一個老年人口超過1億的國家，且正在以每年3%以上的速度快速增長，是同期人口增速的五倍多。預計到2015年，老年人口將達到2.21億，約占總人口的16%；2020年達到2.43億，約占總人口的18%。隨著人口老齡化、高齡化的加劇，失能、半失能老年人的數量還將持續(xù)增長，照料和護理問題日益突出，人民群眾的養(yǎng)老服務需求日益增長，加快社會養(yǎng)老服務體系建設已刻不容緩。
　　加強社會養(yǎng)老服務體系建設，是適應傳統(tǒng)養(yǎng)老模式轉變、滿足人民群眾養(yǎng)老服務需求的必由之路。長期以來，我國實行以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式，但隨著計劃生育基本國策的實施，以及經濟社會的轉型，家庭規(guī)模日趨小型化，“4-2-1”家庭結構日益普遍，空巢家庭不斷增多。家庭規(guī)模的縮小和結構變化使其養(yǎng)老功能不斷弱化，對專業(yè)化養(yǎng)老機構和社區(qū)服務的需求與日俱增。
　　加強社會養(yǎng)老服務體系建設，是解決失能、半失能老年群體養(yǎng)老問題、促進社會和諧穩(wěn)定的當務之急。目前，我國城鄉(xiāng)失能和半失能老年人約3300萬，占老年人口總數的19%。由于現代社會競爭激烈和生活節(jié)奏加快，中青年一代正面臨著工作和生活的雙重壓力，照護失能、半失能老年人力不從心，迫切需要通過發(fā)展社會養(yǎng)老服務來解決。
　　加強社會養(yǎng)老服務體系建設，是擴大消費和促進就業(yè)的有效途徑。龐大的老年人群體對照料和護理的需求，有利于養(yǎng)老服務消費市場的形成。據推算，2015年我國老年人護理服務和生活照料的潛在市場規(guī)模將超過4500億元，養(yǎng)老服務就業(yè)崗位潛在需求將超過500萬個。
　　在面對挑戰(zhàn)的同時，我國社會養(yǎng)老服務體系建設也面臨著前所未有的發(fā)展機遇。加強社會養(yǎng)老服務體系建設，已越來越成為各級黨委政府關心、社會廣泛關注、群眾迫切期待解決的重大民生問題。同時，隨著我國綜合國力的不斷增強，城鄉(xiāng)居民收入的持續(xù)增多，公共財政更多地投向民生領域，以及人民群眾自我保障能力的提高，社會養(yǎng)老服務體系建設已具備了堅實的社會基礎。
　　二、內涵和定位
　�。ㄒ唬﹥群�。
　　社會養(yǎng)老服務體系是與經濟社會發(fā)展水平相適應，以滿足老年人養(yǎng)老服務需求、提升老年人生活質量為目標，面向所有老年人，提供生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急救援和社會參與等設施、組織、人才和技術要素形成的網絡，以及配套的服務標準、運行機制和監(jiān)管制度。
　　社會養(yǎng)老服務體系建設應以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐，著眼于老年人的實際需求，優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對象及低收入的高齡、獨居、失能等困難老年人的服務需求，兼顧全體老年人改善和提高養(yǎng)老服務條件的要求。
　　社會養(yǎng)老服務體系建設是應對人口老齡化的一項長期戰(zhàn)略任務，是堅持政府主導，鼓勵社會參與，不斷完善管理制度，豐富服務內容，健全服務標準，滿足人民群眾日益增長的養(yǎng)老服務需求的持續(xù)發(fā)展過程。本建設規(guī)劃僅著眼于構建體系建設的基本框架。
　�。ǘ�）功能定位。
　　我國的社會養(yǎng)老服務體系主要由居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老等三個有機部分組成。
　　居家養(yǎng)老服務涵蓋生活照料、家政服務、康復護理、醫(yī)療保健、精神慰藉等，以上門服務為主要形式。對身體狀況較好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服務、老年食堂、法律服務等服務；對生活不能自理的高齡、獨居、失能等老年人提供家務勞動、家庭保健、輔具配置、送飯上門、無障礙改造、緊急呼叫和安全援助等服務。有條件的地方可以探索對居家養(yǎng)老的失能老年人給予專項補貼，鼓勵他們配置必要的康復輔具，提高生活自理能力和生活質量。
　　社區(qū)養(yǎng)老服務是居家養(yǎng)老服務的重要支撐，具有社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持兩類功能，主要面向家庭日間暫時無人或者無力照護的社區(qū)老年人提供服務。在城市，結合社區(qū)服務設施建設，增加養(yǎng)老設施網點，增強社區(qū)養(yǎng)老服務能力，打造居家養(yǎng)老服務平臺。倡議、引導多種形式的志愿活動及老年人互助服務，動員各類人群參與社區(qū)養(yǎng)老服務。在農村，結合城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農村建設，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院為基礎，建設日間照料和短期托養(yǎng)的養(yǎng)老床位，逐步向區(qū)域性養(yǎng)老服務中心轉變，向留守老年人及其他有需要的老年人提供日間照料、短期托養(yǎng)、配餐等服務；以建制村和較大自然村為基點，依托村民自治和集體經濟，積極探索農村互助養(yǎng)老新模式。
　　機構養(yǎng)老服務以設施建設為重點，通過設施建設，實現其基本養(yǎng)老服務功能。養(yǎng)老服務設施建設重點包括老年養(yǎng)護機構和其他類型的養(yǎng)老機構。老年養(yǎng)護機構主要為失能、半失能的老年人提供專門服務，重點實現以下功能：1.生活照料。設施應符合無障礙建設要求，配置必要的附屬功能用房，滿足老年人的穿衣、吃飯、如廁、洗澡、室內外活動等日常生活需求。2.康復護理。具備開展康復、護理和應急處置工作的設施條件，并配備相應的康復器材，幫助老年人在一定程度上恢復生理功能或減緩部分生理功能的衰退。3.緊急救援。具備為老年人提供突發(fā)性疾病和其他緊急情況的應急處置救援服務能力，使老年人能夠得到及時有效的救援。鼓勵在老年養(yǎng)護機構中內設醫(yī)療機構。符合條件的老年養(yǎng)護機構還應利用自身的資源優(yōu)勢，培訓和指導社區(qū)養(yǎng)老服務組織和人員，提供居家養(yǎng)老服務，實現示范、輻射、帶動作用。其他類型的養(yǎng)老機構根據自身特點，為不同類型的老年人提供集中照料等服務。
　　三、指導思想和基本原則
　�。ㄒ唬┲笇�思想。
　　以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，以滿足老年人的養(yǎng)老服務需求為目標，從我國基本國情出發(fā)，堅持政府主導、政策扶持、多方參與、統(tǒng)籌規(guī)劃，在“十二五”期間，初步建立起與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發(fā)展水平相協(xié)調，以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系，讓老年人安享晚年，共享經濟社會發(fā)展成果。
　�。ǘ�）基本原則。
　　1.統(tǒng)籌規(guī)劃、分級負責。加強社會養(yǎng)老服務體系建設是一項長期的戰(zhàn)略任務，各級政府對養(yǎng)老機構和社區(qū)養(yǎng)老服務設施的建設和發(fā)展統(tǒng)籌考慮、整體規(guī)劃。中央制定全國總體規(guī)劃，確定建設目標和主要任務，制定優(yōu)惠政策，支持重點領域建設；地方制定本地規(guī)劃，承擔主要建設任務，落實優(yōu)惠政策，推動形成基層網絡，保障其可持續(xù)發(fā)展。
　　2.政府主導、多方參與。加強政府在制度、規(guī)劃、籌資、服務、監(jiān)管等方面的職責，加快社會養(yǎng)老服務設施建設。發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，打破行業(yè)界限，開放社會養(yǎng)老服務市場，采取公建民營、民辦公助、政府購買服務、補助貼息等多種模式，引導和支持社會力量興辦各類養(yǎng)老服務設施。鼓勵城鄉(xiāng)自治組織參與社會養(yǎng)老服務。充分發(fā)揮專業(yè)化社會組織的力量，不斷提高社會養(yǎng)老服務水平和效率，促進有序競爭機制的形成，實現合作共贏。
　　3.因地制宜、突出重點。根據區(qū)域內老年人口數量和養(yǎng)老服務發(fā)展水平，充分依托現有資源，合理安排社會養(yǎng)老服務體系建設項目。以居家養(yǎng)老服務為導向，以長期照料、護理康復和社區(qū)日間照料為重點，分類完善不同養(yǎng)老服務機構和設施的功能，優(yōu)先解決好需求最迫切的老年群體的養(yǎng)老問題。
　　4.深化改革、持續(xù)發(fā)展。按照管辦分離、政事政企分開的原則，統(tǒng)籌推進公辦養(yǎng)老服務機構改革。區(qū)分營利性與非營利性，加強對社會養(yǎng)老服務機構的登記和監(jiān)管。盤活存量，改進管理。完善養(yǎng)老服務的投入機制、服務規(guī)范、建設標準、評價體系，促進信息化建設，加快養(yǎng)老服務專業(yè)隊伍建設，確保養(yǎng)老機構良性運行和可持續(xù)發(fā)展。
　　四、目標和任務
　�。ㄒ唬┙ㄔO目標。
　　到2015年，基本形成制度完善、組織健全、規(guī)模適度、運營良好、服務優(yōu)良、監(jiān)管到位、可持續(xù)發(fā)展的社會養(yǎng)老服務體系。每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數達到30張。居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務網絡基本健全。
　�。ǘ�）建設任務。
　　改善居家養(yǎng)老環(huán)境，健全居家養(yǎng)老服務支持體系。以社區(qū)日間照料中心和專業(yè)化養(yǎng)老機構為重點，通過新建、改擴建和購置，提升社會養(yǎng)老服務設施水平。充分考慮經濟社會發(fā)展水平和人口老齡化發(fā)展程度，“十二五”期間，增加日間照料床位和機構養(yǎng)老床位340余萬張，實現養(yǎng)老床位總數翻一番；改造30%現有床位，使之達到建設標準。
　　在居家養(yǎng)老層面，支持有需求的老年人實施家庭無障礙設施改造。扶持居家服務機構發(fā)展，進一步開發(fā)和完善服務內容和項目，為老年人居家養(yǎng)老提供便利服務。
　　在城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老層面，重點建設老年人日間照料中心、托老所、老年人活動中心、互助式養(yǎng)老服務中心等社區(qū)養(yǎng)老設施，推進社區(qū)綜合服務設施增強養(yǎng)老服務功能，使日間照料服務基本覆蓋城市社區(qū)和半數以上的農村社區(qū)。
　　在機構養(yǎng)老層面，重點推進供養(yǎng)型、養(yǎng)護型、醫(yī)護型養(yǎng)老設施建設�？h級以上城市，至少建有一處以收養(yǎng)失能、半失能老年人為主的老年養(yǎng)護設施。在國家和省級層面，建設若干具有實訓功能的養(yǎng)老服務設施。
　　提高社會養(yǎng)老服務裝備水平，鼓勵研發(fā)養(yǎng)老護理專業(yè)設備、輔具，積極推動養(yǎng)老服務專用車配備。
　　加強養(yǎng)老服務信息化建設，依托現代技術手段，為老年人提供高效便捷的服務，規(guī)范行業(yè)管理，不斷提高養(yǎng)老服務水平。
　�。ㄈ�）建設方式。
　　通過新建、擴建、改建、購置等方式，因地制宜建設養(yǎng)老服務設施。新建小區(qū)要統(tǒng)籌規(guī)劃，將養(yǎng)老服務設施建設納入公建配套實施方案。鼓勵通過整合、置換或轉變用途等方式，將閑置的醫(yī)院、企業(yè)、農村集體閑置房屋以及各類公辦培訓中心、活動中心、療養(yǎng)院、小旅館、小招待所等設施資源改造用于養(yǎng)老服務。通過設備和康復輔具產品研發(fā)、養(yǎng)老服務專用車配備和信息化建設，全面提升社會養(yǎng)老服務能力。
　�。ㄋ模┻\行機制。
　　充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，為各類服務主體營造平等參與、公平競爭的環(huán)境，實現社會養(yǎng)老服務可持續(xù)發(fā)展。
　　公辦養(yǎng)老機構應充分發(fā)揮其基礎性、保障性作用。按照國家分類推進事業(yè)單位改革的總體思路，理順公辦養(yǎng)老機構的運行機制，建立責任制和績效評價制度，提高服務質量和效率。
　　鼓勵有條件或新建的公辦養(yǎng)老機構實行公建民營，通過公開招投標選定各類專業(yè)化的機構負責運營。負責運營的機構應堅持公益性質，通過服務收費、慈善捐贈、政府補貼等多種渠道籌集運營費用，確保自身的可持續(xù)發(fā)展。
　　加強對非營利性社會辦養(yǎng)老機構的培育扶持，采取民辦公助等形式，給予相應的建設補貼或運營補貼，支持其發(fā)展。鼓勵民間資本投資建設專業(yè)化的服務設施，開展社會養(yǎng)老服務。
　　推動社會專業(yè)機構以輸出管理團隊、開展服務指導等方式參與養(yǎng)老服務設施運營，引導養(yǎng)老機構向規(guī)�；�、專業(yè)化、連鎖化方向發(fā)展。鼓勵社會辦養(yǎng)老機構收養(yǎng)政府供養(yǎng)對象，共享資源，共擔責任。
　�。ㄎ澹┵Y金籌措。
　　社會養(yǎng)老服務體系建設資金需多方籌措，多渠道解決。
　　要充分發(fā)揮市場機制的基礎性作用，通過用地保障、信貸支持、補助貼息和政府采購等多種形式，積極引導和鼓勵企業(yè)、公益慈善組織及其他社會力量加大投入，參與養(yǎng)老服務設施的建設、運行和管理。
　　地方各級政府要切實履行基本公共服務職能，強化在社會養(yǎng)老服務體系建設中的支出責任，安排財政性專項資金，支持公益性養(yǎng)老服務設施建設。
　　民政部本級福利彩票公益金及地方各級彩票公益金要增加資金投入，優(yōu)先保障社會養(yǎng)老服務體系建設。
　　中央設立專項補助投資，依據各地經濟社會發(fā)展水平、老齡人口規(guī)模等，積極支持地方社會養(yǎng)老服務體系發(fā)展，重點用于社區(qū)日間照料中心和老年養(yǎng)護機構設施建設。
　　五、保障措施
　�。ㄒ唬�強化統(tǒng)籌規(guī)劃，加強組織領導。從構建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略高度，充分認識加強社會養(yǎng)老服務體系建設的重要意義，增強使命感、責任感和緊迫感，將社會養(yǎng)老服務體系建設擺上各級政府的重要議事日程和目標責任考核范圍，納入經濟社會發(fā)展規(guī)劃，切實抓實抓好。各地要建立由民政、發(fā)展改革、老齡部門牽頭，相關部門參與的工作機制，加強組織領導，加強協(xié)調溝通，加強對規(guī)劃實施的督促檢查，確保規(guī)劃目標的如期實現。鼓勵社會各界對規(guī)劃實施進行監(jiān)督。
　�。ǘ�）加大資金投入，建立長效機制。對公辦養(yǎng)老機構保障所需經費，應列入財政預算并建立動態(tài)保障機制。采取公建民營、委托管理、購買服務等多種方式，支持社會組織興辦或者運營的公益性養(yǎng)老機構。鼓勵和引導金融機構在風險可控和商業(yè)可持續(xù)的前提下，創(chuàng)新金融產品和服務方式，改進和完善對社會養(yǎng)老服務產業(yè)的金融服務，增加對養(yǎng)老服務企業(yè)及其建設項目的信貸投入。積極探索拓展社會養(yǎng)老服務產業(yè)市場化融資渠道。積極探索采取直接補助或貼息的方式，支持民間資本投資建設專業(yè)化的養(yǎng)老服務設施。
　�。ㄈ�）加強制度建設，確保規(guī)范運營。建立、健全相關法律法規(guī)，建立養(yǎng)老服務準入、退出、監(jiān)管制度，加大執(zhí)法力度，規(guī)范養(yǎng)老服務市場行為。制定和完善居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老服務和機構養(yǎng)老服務的相關標準，建立相應的認證體系，大力推動養(yǎng)老服務標準化，促進養(yǎng)老服務示范活動深入開展。建立養(yǎng)老機構等級評定制度。建立老年人入院評估、養(yǎng)老服務需求評估等評估制度。
　�。ㄋ模┩晟品龀终�策，推動健康發(fā)展。各級政府應將社會養(yǎng)老服務設施建設納入城鄉(xiāng)建設規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，合理安排，科學布局，保障土地供應。符合條件的，按照土地劃撥目錄依法劃撥。研究制定財政補助、社會保險、醫(yī)療等相關扶持政策，貫徹落實好有關稅收以及用水、用電、用氣等優(yōu)惠政策。有條件的地方，可以探索實施老年護理補貼、護理保險，增強老年人對護理照料的支付能力。支持建立老年人意外傷害保險制度，構建養(yǎng)老服務行業(yè)風險合理分擔機制。建立科學合理的價格形成機制，規(guī)范服務收費項目和標準。
　�。ㄎ澹┘涌烊瞬排囵B(yǎng)，提升服務質量。加強養(yǎng)老服務職業(yè)教育培訓，有計劃地在高等院校和中等職業(yè)學校增設養(yǎng)老服務相關專業(yè)和課程，開辟養(yǎng)老服務培訓基地，加快培養(yǎng)老年醫(yī)學、護理、營養(yǎng)和心理等方面的專業(yè)人才，提高養(yǎng)老服務從業(yè)人員的職業(yè)道德、業(yè)務技能和服務水平。如養(yǎng)老機構具有醫(yī)療資質，可以納入護理類專業(yè)實習基地范圍，鼓勵大專院校學生到各類養(yǎng)老機構實習。加強養(yǎng)老服務專業(yè)培訓教材開發(fā)，強化師資隊伍建設。推行養(yǎng)老護理員職業(yè)資格考試認證制度，五年內全面實現持證上崗。完善培訓政策和方法，加強養(yǎng)老護理員職業(yè)技能培訓。探索建立在養(yǎng)老服務中引入專業(yè)社會工作人才的機制，推動養(yǎng)老機構開發(fā)社工崗位。開展社會工作的學歷教育和資格認證。支持養(yǎng)老機構吸納就業(yè)困難群體就業(yè)。加快培育從事養(yǎng)老服務的志愿者隊伍，實行志愿者注冊制度，形成專業(yè)人員引領志愿者的聯(lián)動工作機制。
　　（六）運用現代科技成果，提高服務管理水平。以社區(qū)居家老年人服務需求為導向，以社區(qū)日間照料中心為依托，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、實用高效的原則，采取便民信息網、熱線電話、愛心門鈴、健康檔案、服務手冊、社區(qū)呼叫系統(tǒng)、有線電視網絡等多種形式，構建社區(qū)養(yǎng)老服務信息網絡和服務平臺，發(fā)揮社區(qū)綜合性信息網絡平臺的作用，為社區(qū)居家老年人提供便捷高效的服務。在養(yǎng)老機構中，推廣建立老年人基本信息電子檔案，通過網上辦公實現對養(yǎng)老機構的日常管理，建成以網絡為支撐的機構信息平臺，實現居家、社區(qū)與機構養(yǎng)老服務的有效銜接，提高服務效率和管理水平。加強老年康復輔具產品研發(fā)。
　　各地可根據本規(guī)劃，結合實際，制定本地區(qū)的社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃。