國家旅游局

國家旅游局關于開展導游自由執(zhí)業(yè)試點工作的通知



旅發(fā)〔2016〕59號



吉林、上海、江蘇、浙江、湖南、廣東、廣西、海南、四川省（自治區(qū)、直轄市）旅游發(fā)展委員會、旅游局：

為貫徹2016年全國旅游工作會議精神，落實《國務院關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號）、《國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕62號）要求，全面推進導游體制改革，拓寬導游執(zhí)業(yè)渠道，推動旅游服務“供給側(cè)改革”，適應人民群眾不斷發(fā)展的旅游需求，營造公平有序的旅游市場環(huán)境，國家旅游局決定于2016年5月正式啟動在江浙滬三省市、廣東省的線上導游自由執(zhí)業(yè)試點工作，在吉林長白山、湖南長沙和張家界、廣西桂林、海南三亞、四川成都的線上線下導游自由執(zhí)業(yè)試點工作。

現(xiàn)將《導游自由執(zhí)業(yè)試點實施方案》、《導游自由執(zhí)業(yè)試點管理辦法（試行）》印發(fā)給你們，請按照相關要求積極開展導游自由執(zhí)業(yè)試點工作。在實施過程中發(fā)現(xiàn)問題，請及時反饋至國家旅游局。

附件：

1.導游自由執(zhí)業(yè)試點實施方案

2.導游自由執(zhí)業(yè)試點管理辦法（試行）

國家旅游局

2016年5月5日

附件1

導游自由執(zhí)業(yè)試點實施方案

為貫徹2016年全國旅游工作會議精神，落實《國務院關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號）、《國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕62號）要求，針對旅游市場發(fā)展的新形勢、新特點、新需求，積極推動導游管理體制改革，促進旅游業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，國家旅游局決定開展“導游自由執(zhí)業(yè)試點”工作，特制定如下工作方案。

一、指導思想

以黨的十八大及十八屆三中、四中和五中全會精神為指導，以深入貫徹落實《國務院關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》及2016年全國旅游工作會議精神為核心，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，堅持問題導向，堅持改革創(chuàng)新，堅持科學發(fā)展，暢通導游執(zhí)業(yè)發(fā)展渠道，推動旅游服務“供給側(cè)改革”，適應人民群眾不斷發(fā)展的旅游需求，營造競爭有序、誠信守法的旅游市場環(huán)境。

二、工作目標

通過開展導游自由執(zhí)業(yè)試點工作，建立健全導游自由執(zhí)業(yè)管理制度和服務規(guī)范，搭建全國導游公共服務監(jiān)管平臺，推動企業(yè)建立安全有序、優(yōu)質(zhì)便利的網(wǎng)絡預約導游服務平臺，建立導游自由執(zhí)業(yè)管理與保障體系，建立健全導游執(zhí)業(yè)記錄、以游客滿意度為導向的社會評價體系，為下一步擴大試點或全面推進提供支撐。

三、工作原則

（一）改革創(chuàng)新，穩(wěn)步推進。積極順應市場新需求，選擇旅游市場秩序好、導游管理基礎好、有市場需求的地方開展導游自由執(zhí)業(yè)試點工作，充分運用信息技術(shù)，促進供需信息更加對稱，促進導游與游客實現(xiàn)雙向選擇，拓寬導游執(zhí)業(yè)渠道，滿足日益增長的游客需求。

（二）政府引導，市場參與。旅游主管部門制定導游自由執(zhí)業(yè)管理辦法和服務規(guī)范標準，建立全國導游公共服務監(jiān)管平臺，提供導游認證，匯總共享導游執(zhí)業(yè)評價信息；鼓勵企業(yè)積極參與搭建、宣傳導游與游客的供需交易平臺，加強導游的培訓與管理，妥善處理有關投訴，為游客提供優(yōu)質(zhì)導游服務。

（三）社會監(jiān)督，多元共治。借助信息技術(shù)手段，建立健全游客對導游服務的評價體系，促使導游用優(yōu)質(zhì)服務獲取更多執(zhí)業(yè)機會，發(fā)揮市場的力量對導游進行優(yōu)勝劣汰。

四、主要任務

（一）國家旅游局主要工作

1.部署開展試點工作（5月初完成）

在江浙滬三省市、廣東省開展線上導游自由執(zhí)業(yè)試點工作，在吉林長白山、湖南長沙和張家界、廣西桂林、海南三亞、四川成都開展線上線下導游自由執(zhí)業(yè)試點工作；引導具有一定實力的OTA企業(yè)、在線服務發(fā)展較好的旅行社參與試點工作；制發(fā)試點工作通知，部署啟動試點工作。

2.起草《導游自由執(zhí)業(yè)試點管理辦法》（試行）（5月初完成）

制定《導游自由執(zhí)業(yè)試點管理辦法》（試行），明確自由執(zhí)業(yè)導游的準入條件、執(zhí)業(yè)范圍、權(quán)益保障及違法行為的法律責任等，明確參與試點的網(wǎng)絡預約平臺及線下機構(gòu)進入和退出條件、契約規(guī)范要點及承擔的資格審核、培訓管理、保險和激勵保障、投訴處理、先行賠付、突發(fā)事件處置責任等。

3.搭建全國導游公共服務監(jiān)管平臺（5月底完成）

國家旅游局建立全國統(tǒng)一的“全國導游公共服務監(jiān)管平臺”，制定平臺相關接入標準，提供自由執(zhí)業(yè)導游身份認證，公布提供導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的機構(gòu)名單，收集匯總導游執(zhí)業(yè)和游客評價信息。

4.建立導游自由執(zhí)業(yè)服務規(guī)范行業(yè)標準和綜合評價體系（5月底完成）

制定《導游自由執(zhí)業(yè)服務規(guī)范》行業(yè)標準，建立一套導游自由執(zhí)業(yè)的服務標準，規(guī)范自由執(zhí)業(yè)的服務要求和內(nèi)容，推動導游自由執(zhí)業(yè)服務質(zhì)量的提高。建立導游自由執(zhí)業(yè)綜合評價體系，建立結(jié)合游客評價、“用人單位”與旅游部門獎懲情況、導游等級、執(zhí)業(yè)和培訓時長等的導游執(zhí)業(yè)綜合評價制度，制定評價標準和評價流程。

5.制定導游自由執(zhí)業(yè)示范合同（5月中旬完成）

制定導游自由執(zhí)業(yè)示范合同，包括導游自由執(zhí)業(yè)服務示范合同、提供導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的機構(gòu)與導游的服務合同、提供導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的機構(gòu)與游客的服務合同等。在合同中明確各方權(quán)利義務和責任分擔，有利于妥善處理導游自由執(zhí)業(yè)過程中的糾紛。

6.指導旅游企業(yè)參與試點工作（5月中旬啟動）

鼓勵有一定影響力的OTA平臺、在線旅游業(yè)務發(fā)展較好的旅行社，及旅游咨詢中心、旅游集散中心、A級景區(qū)游客中心等線下旅游機構(gòu)積極參與試點工作，搭建網(wǎng)絡預約平臺或“線下導游自由執(zhí)業(yè)”信息系統(tǒng)，履行自由執(zhí)業(yè)導游的資格審核、保險保障、崗前培訓、咨詢調(diào)解、投訴處理、先行賠付、應急處理等職責，保障自由執(zhí)業(yè)導游在執(zhí)業(yè)過程中的人身財產(chǎn)安全和旅游者的合法權(quán)益。

7.制定《導游自由執(zhí)業(yè)投訴處理辦法》，構(gòu)建調(diào)解+行政執(zhí)法+仲裁+司法訴訟四位一體的聯(lián)合處理機制（5月啟動）

國家旅游局聯(lián)合最高人民法院，加強旅游派出法庭、巡回審判機構(gòu)建設。制定《導游自由執(zhí)業(yè)投訴處理辦法》，暢通投訴渠道、明確處理流程，積極推動建立以當事人和解、人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互補充的大調(diào)解機制，并實現(xiàn)與仲裁、行政執(zhí)法、司法訴訟的有效對接，使導游自由執(zhí)業(yè)產(chǎn)生的糾紛在法制框架下得到高效解決。

8.導游自由執(zhí)業(yè)試點動態(tài)評估（5月-8月實施）

國家旅游局制定《導游自由執(zhí)業(yè)試點工作評估方案》，啟動第三方機構(gòu)對試點情況的動態(tài)評估，總結(jié)提煉可復制可推廣的成果，提出存在的問題和下一步推廣的工作意見和建議。

（二）試點地區(qū)旅游主管部門的主要工作

1.加強導游自由執(zhí)業(yè)的動員部署和宣傳（5月啟動）

試點地區(qū)旅游主管部門要明確相關責任人和具體部門，做好自由執(zhí)業(yè)的政策解讀和宣傳動員，吸引更多符合條件的導游積極參與到試點工作中；推薦本地區(qū)符合條件的線上企業(yè)及旅游咨詢中心、旅游集散中心、A級景區(qū)游客中心等線下旅游機構(gòu)積極參與導游自由執(zhí)業(yè)試點，指導其做好導游身份審核、培訓管理、保險和激勵保障、投訴處理、突發(fā)事件處置等；做好本地區(qū)主要A級景區(qū)對自由執(zhí)業(yè)導游免票或優(yōu)惠等協(xié)調(diào)工作；通過各類媒體加強導游自由執(zhí)業(yè)的宣傳，引導游客知曉導游自由執(zhí)業(yè)的服務范圍和要求，促進廣大游客積極支持和評價導游的工作。

2.開展自由執(zhí)業(yè)導游信息的收集篩選（5月底完成）

試點地區(qū)旅游主管部門按照導游自由執(zhí)業(yè)的從業(yè)條件要求，通過全國導游公共服務監(jiān)管平臺篩選符合條件的導游，完善導游獎懲信息等，并動態(tài)增補新注冊的導游信息。

3.加強對導游自由執(zhí)業(yè)的服務監(jiān)管（試點期間）

試點地區(qū)旅游主管部門通過“全國導游公共服務監(jiān)管平臺”對提供導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的機構(gòu)、注冊導游進行動態(tài)監(jiān)管，并結(jié)合游客評價、投訴信息等線索及實地巡查情況，對涉嫌違反相關法律法規(guī)及《導游自由執(zhí)業(yè)試點管理辦法》（試行）的行為依法進行調(diào)查處理，并及時將有關情況上報國家旅游局，國家旅游局將視情節(jié)暫�；蛉∠�其參與導游自由執(zhí)業(yè)試點工作，將其列入旅游經(jīng)營服務不良信息。

4.暢通投訴受理渠道，做好投訴處理工作（試點期間）

各地要積極落實《導游自由執(zhí)業(yè)投訴處理辦法》，充分發(fā)揮“12301”等旅游服務熱線和旅游投訴舉報網(wǎng)絡平臺作用，及時受理有關投訴，做好糾紛調(diào)解、疏導工作，對調(diào)解不成的，引導當事人向人民法院起訴，形成“調(diào)訴對接”，通過調(diào)解+仲裁+行政執(zhí)法+司法訴訟的方式，多途徑有效解決導游自由執(zhí)業(yè)產(chǎn)生的糾紛。

5.加強溝通協(xié)調(diào)（試點期間）

各地要積極協(xié)調(diào)保險機構(gòu)做好導游自由執(zhí)業(yè)責任保險的投保和理賠工作；要及時總結(jié)試點工作中的經(jīng)驗和做法，及時發(fā)現(xiàn)試點工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，并反饋至國家旅游局。

附件2

導游自由執(zhí)業(yè)試點管理辦法（試行）

第一章總則

第一條為滿足新形勢下旅游市場發(fā)展需要，建立導游服務質(zhì)量與收入水平相一致的激勵保障機制，推動導游管理體制改革，促進旅游業(yè)改革發(fā)展，規(guī)范導游自由執(zhí)業(yè)試點工作，特制定本辦法。

第二條本辦法適用于開展導游自由執(zhí)業(yè)試點的地區(qū)。

第三條 本辦法所稱導游自由執(zhí)業(yè)，包括線上導游自由執(zhí)業(yè)和線下導游自由執(zhí)業(yè)兩種方式。

線上導游自由執(zhí)業(yè)是指導游向通過網(wǎng)絡平臺預約其服務的消費者提供單項講解或向?qū)Х�務，并通過第三方支付平臺收取導游服務費的執(zhí)業(yè)方式。

線下導游自由執(zhí)業(yè)是指導游向通過旅游集散中心、旅游咨詢中心、A級景區(qū)游客服務中心等機構(gòu)預約其服務的消費者提供單項講解或向?qū)Х�務，并通過第三方支付平臺收取導游服務費的執(zhí)業(yè)方式。

本辦法所稱導游自由執(zhí)業(yè)試點，是指在國家旅游局確定的試點區(qū)域內(nèi)，開展導游自由執(zhí)業(yè)。

第四條 導游在開展自由執(zhí)業(yè)試點的地區(qū)，可以自主選擇從事自由執(zhí)業(yè)或者接受旅行社聘用委派執(zhí)業(yè)。

第五條 自由執(zhí)業(yè)的導游，人格尊嚴受到尊重，其人身安全不受侵犯。對下列情形之一的要求，自由執(zhí)業(yè)的導游人員有權(quán)拒絕：

（一） 侮辱其人格尊嚴的要求；
（二）違反其職業(yè)道德的不合理要求；
（三）與我國民族風俗習慣不符的要求；
（四）可能危害其人身安全的要求；
（五）法律、法規(guī)和規(guī)章禁止的其他行為。

第六條 國家旅游局確定參與導游自由執(zhí)業(yè)試點的地區(qū)，建立全國統(tǒng)一的“全國導游公共服務監(jiān)管平臺”，制定平臺接入標準,統(tǒng)籌管理導游自由執(zhí)業(yè)試點工作。

試點地區(qū)旅游主管部門通過“全國導游公共服務監(jiān)管平臺”對使用平臺的線上旅游企業(yè)、線下旅游機構(gòu)、注冊導游進行監(jiān)督管理，負責導游自由執(zhí)業(yè)試點工作的具體實施。

第七條 旅游者可對自由執(zhí)業(yè)的導游進行評價或投訴，自由執(zhí)業(yè)的導游也可對旅游者不文明行為等進行舉報、點評。

第二章導游自由執(zhí)業(yè)的條件

第八條 持有在試點地區(qū)注冊的初級及以上導游證，身體健康、且2年內(nèi)未受到行政處罰的導游，由各試點地區(qū)旅游主管部門審核，可以參與導游自由執(zhí)業(yè)。
第九條 參與自由執(zhí)業(yè)的導游應具有導游自由執(zhí)業(yè)責任保險，每次事故每人責任限額不低于50萬元人民幣。用于導游自由執(zhí)業(yè)過程中對旅游者和第三人人身財產(chǎn)及其他損失的賠償。

鼓勵參與自由執(zhí)業(yè)的導游投保導游執(zhí)業(yè)綜合保險等商業(yè)保險，保障導游自身權(quán)益。

第十條提供線上導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的機構(gòu)是依法搭建導游服務網(wǎng)絡預約平臺、在國家旅游局備案從事導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的企業(yè)法人。

第十一條 提供線上導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的機構(gòu)，應具備依法開展網(wǎng)絡預約導游服務的互聯(lián)網(wǎng)平臺和與擬開展業(yè)務相適應的信息數(shù)據(jù)交互及處理能力，具備保障數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)真實的技術(shù)能力，服務器設置在中國大陸。其搭建的網(wǎng)絡預約平臺使用電子支付的，應與銀行、非銀行支付機構(gòu)簽訂提供支付結(jié)算服務的協(xié)議。

提供線上導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的機構(gòu)搭建的網(wǎng)絡預約平臺，應按統(tǒng)一接口標準接入“全國導游公共服務監(jiān)管平臺”，開展導游身份認證，實時傳送導游執(zhí)業(yè)信息和游客評價信息。

外商投資企業(yè)開展導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的，應當符合法律規(guī)定及外商投資國家安全審查的相關要求。

第十二條 提供線下導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的機構(gòu)，是在國家旅游局確定的線下導游自由執(zhí)業(yè)試點區(qū)域內(nèi)，經(jīng)試點地區(qū)旅游主管部門審核的旅游咨詢中心、旅游集散中心、A級景區(qū)游客中心等線下旅游機構(gòu)。

提供線下導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的機構(gòu)，由省級旅游主管部門向國家旅游局備案。

第十三條 提供線下導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的機構(gòu)，應以電子信息或在明顯位置張貼等形式，公示通過本機構(gòu)開展自由執(zhí)業(yè)的導游的基本信息和執(zhí)業(yè)信息，便于旅游者查詢選擇。

提供線下導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的機構(gòu)，應建立“線下導游自由執(zhí)業(yè)”信息系統(tǒng)，與國家旅游局“全國導游公共服務監(jiān)管平臺”對接，開展導游身份認證，實時傳送導游執(zhí)業(yè)信息和游客評價信息。

提供線下導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的機構(gòu)，應與銀行、非銀行支付機構(gòu)簽訂協(xié)議，通過電子支付方式提供導游服務費支付結(jié)算服務。

第十四條 提供線上、線下導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的機構(gòu)應與通過本機構(gòu)開展自由執(zhí)業(yè)的導游、通過本機構(gòu)預約導游服務的消費者簽訂服務協(xié)議，明確各方權(quán)利義務。

第十五條 提供線上、線下導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的機構(gòu)應制定完善內(nèi)部管理制度，按照本辦法規(guī)定審核自由執(zhí)業(yè)導游的資格，建立崗前培訓、咨詢調(diào)解、投訴處理、應急處理等配套機制，保障自由執(zhí)業(yè)導游在執(zhí)業(yè)過程中的人身財產(chǎn)安全和旅游者的合法權(quán)益。

第十六條 鼓勵導游行業(yè)組織為提供線上、線下導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的機構(gòu)推薦在本行業(yè)組織注冊的導游，并為導游提供執(zhí)業(yè)便利和相關服務。

第三章導游自由執(zhí)業(yè)的管理

第十七條 導游在開展自由執(zhí)業(yè)過程中，應佩戴導游證。

第十八條 自由執(zhí)業(yè)的導游不得從事講解、向?qū)б酝獾钠渌麡I(yè)務。

第十九條 旅行社可以通過線上、線下導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的機構(gòu)選擇自由執(zhí)業(yè)的導游，在試點地區(qū)提供單項講解或向?qū)Х�務�?br>
第二十條 從事線上自由執(zhí)業(yè)的導游可以選擇一家或多家提供線上導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的機構(gòu)，通過導游服務網(wǎng)絡預約平臺開展自由執(zhí)業(yè)服務、收取合理報酬，接受平臺管理。消費者在線查詢、購買、支付、評價導游服務。

第二十一條 從事線下自由執(zhí)業(yè)的導游可以選擇一家或多家提供線下導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的機構(gòu)開展服務并接受管理，通過第三方支付等電子支付方式收取合理報酬。消費者通過“線下導游自由執(zhí)業(yè)”信息系統(tǒng)，購買、支付、評價導游服務。

第二十二條 在開展線上導游自由執(zhí)業(yè)試點的地區(qū)，自由執(zhí)業(yè)的導游僅能開展線上自由執(zhí)業(yè)。

在開展線上、線下導游自由執(zhí)業(yè)試點的地區(qū)，自由執(zhí)業(yè)的導游可以選擇開展線上或線下自由執(zhí)業(yè)，也可以同時開展線上、線下自由執(zhí)業(yè)。

自由執(zhí)業(yè)的導游在多個機構(gòu)開展服務時，應合理規(guī)劃，避免服務時間的沖突。

第二十三條 提供線上、線下導游自由執(zhí)業(yè)的機構(gòu)要及時處理導游自由執(zhí)業(yè)過程中產(chǎn)生的糾紛和投訴，并建立先行賠付公開承諾制度。

試點地區(qū)旅游主管部門及質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)受理導游自由執(zhí)業(yè)產(chǎn)生的糾紛和投訴后，應依法及時做出調(diào)解或者移交有關部門處理。對調(diào)解不成的，引導當事人向人民法院起訴。

第四章法律責任

第二十四條 自由執(zhí)業(yè)的導游應嚴格遵守本辦法規(guī)定的執(zhí)業(yè)范圍。具有違法違規(guī)行為的，按以下規(guī)定處罰處理：

（一）服務范圍超越單項講解及向?qū)Х�務，�?jīng)營旅行社業(yè)務的，按照《旅游法》第九十五條處罰；
（二）導游不經(jīng)過網(wǎng)絡預約平臺或線下自由執(zhí)業(yè)業(yè)務機構(gòu)，自行開展自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的，按照《旅游法》第一百零二條處罰；
（三）在試點地區(qū)之外，開展導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的，按照《旅游法》第一百零二條處罰；
（四）自由執(zhí)業(yè)的導游人員強行推銷商品和服務，向旅游者兜售、變相兜售物品的，按照《導游人員管理條例》第二十三條處罰；
（五）向旅游者推薦不具有合法資質(zhì)的餐飲、住宿、購物場所的，按照《導游人員管理條例》第二十四條處罰。

第二十五條 違反本辦法規(guī)定被吊銷導游證的導游，自處罰之日起未逾3年的，不得重新申請導游證，并列入旅游經(jīng)營服務不良信息，向社會公布。

第二十六條 提供線上導游、線下自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的機構(gòu)不得篡改交易、評價、投訴等數(shù)據(jù)信息，不得吸納不符合本辦法規(guī)定條件的人員開展導游自由執(zhí)業(yè)。違反本辦法及相關法律法規(guī)的，由旅游主管部門責令改正。情節(jié)嚴重的，不再作為提供導游自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的機構(gòu)，開展相關服務，停止其與全國導游公共服務監(jiān)管平臺的數(shù)據(jù)對接，并列入旅游經(jīng)營服務不良信息，向社會公布。

第二十七條 旅游行政管理人員在導游自由執(zhí)業(yè)試點工作中濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守，造成不良后果的，按照有關規(guī)定對相關責任人員進行行政處分；情節(jié)嚴重的，依法追究法律責任。

第二十八條　各試點地區(qū)旅游主管部門可以根據(jù)本辦法，結(jié)合當?shù)貙嶋H制定具體的實施細則。

第二十九條 本辦法所稱“以上”、“以下”，均包括本數(shù)。

第三十條 本辦法自2016年5月5日起施行。