最高人民檢察院

福建省清流縣人民檢察院訴清流縣環(huán)保局

行政公益訴訟-4

(檢例第31號(hào))

　　【關(guān)鍵詞】

　　行政公益訴訟 違法行政行為 變更訴訟請(qǐng)求

　　【基本案情】

　　2014年7月31日,福建省三明市清流縣環(huán)保局會(huì)同縣公安局現(xiàn)場制止劉文勝非法焚燒電子垃圾,當(dāng)場查扣危險(xiǎn)廢物電子垃圾28580千克并存放在附近的養(yǎng)豬場。2014年8月,清流縣環(huán)保局將扣押的電子垃圾轉(zhuǎn)移至不具有貯存危險(xiǎn)廢物條件的東瑩公司倉庫存放。2014年9月2日,清流縣公安局對(duì)劉文勝涉嫌污染環(huán)境案刑事立案偵查,并于2015年5月5日作出扣押決定書,扣押劉文勝污染環(huán)境案中的危險(xiǎn)廢物電子垃圾。清流縣環(huán)保局未將電子垃圾移交公安機(jī)關(guān),于2015年5月12日將電子垃圾轉(zhuǎn)移到不具有貯存危險(xiǎn)廢物條件的九利公司倉庫存放。

　　【訴前程序】

　　因劉文勝涉嫌污染環(huán)境罪一案事實(shí)不清,證據(jù)不足,清流縣人民檢察院于2015年7月7日作出不起訴決定,并于7月9日向縣環(huán)保局發(fā)出檢察建議,建議其對(duì)扣押的電子垃圾和焚燒后的電子垃圾殘留物進(jìn)行無害化處置。2015年7月22日,清流縣環(huán)保局回函稱,擬將電子垃圾等危險(xiǎn)廢物交由有資質(zhì)的單位處置。2015年12月16日,清流縣人民檢察院得知縣環(huán)保局逾期仍未對(duì)扣押的電子垃圾和焚燒電子垃圾殘留物進(jìn)行無害化處置,也未對(duì)劉文勝作出行政處罰。

　　清流縣人民檢察院經(jīng)調(diào)查核實(shí),沒有公民、法人和其他社會(huì)組織因縣環(huán)保局非法貯存危險(xiǎn)物品而提起相關(guān)訴訟。

　　【訴訟過程】

　　2015年12月21日,清流縣人民檢察院以公益訴訟人身份向清流縣人民法院提起行政公益訴訟,訴求法院確認(rèn)清流縣環(huán)保局怠于履行職責(zé)行為違法并判決其依法履行職責(zé)。清流縣人民檢察院認(rèn)為:

　　一、清流縣環(huán)保局作為涉案電子垃圾的實(shí)際監(jiān)管人,在明知涉案電子垃圾屬于危險(xiǎn)廢物,具有毒性,理應(yīng)依法管理并及時(shí)處置的情形下,沒有尋找符合貯存條件的場所進(jìn)行貯存,而是將危險(xiǎn)廢物從扣押現(xiàn)場轉(zhuǎn)移至附近的養(yǎng)豬場、再轉(zhuǎn)至沒有危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證資質(zhì)的東瑩公司,后再租用同樣不具資質(zhì)的九利公司倉庫進(jìn)行貯存,且未設(shè)置危險(xiǎn)廢物識(shí)別標(biāo)志。清流縣環(huán)保局的行為屬于不依法履行職責(zé)的違法行政行為。

　　二、清流縣環(huán)保局作為地方環(huán)境保護(hù)主管部門,在檢察機(jī)關(guān)對(duì)劉文勝作出不起訴決定后,未對(duì)劉文勝非法收集、貯存、焚燒電子垃圾的行為作出行政處罰,屬于行政不作為。

　　三、經(jīng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議督促后,清流縣環(huán)保局仍怠于依法履行職責(zé),使社會(huì)公共利益持續(xù)處于被侵害狀態(tài),導(dǎo)致重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

　　2015年12月29日,三明市中級(jí)人民法院作出行政裁定書,指定該案由明溪縣人民法院管轄。2016年1月5日,清流縣環(huán)保局向三明市環(huán)保局提出危險(xiǎn)廢物跨市轉(zhuǎn)移,并于1月11日得到批準(zhǔn)。2016年1月18日,清流縣公安局告知縣環(huán)保局,清流縣人民檢察院對(duì)犯罪嫌疑人劉文勝作出不起訴決定。1月23日,清流縣環(huán)保局對(duì)劉文勝作出責(zé)令停止生產(chǎn)并對(duì)焚燒現(xiàn)場殘留物進(jìn)行無害化處理及罰款2萬元的行政處罰。同日清流縣環(huán)保局將涉案的28580千克電子垃圾交由福建德晟環(huán)保技術(shù)有限公司處置。

　　鑒于清流縣環(huán)保局在訴訟期間已對(duì)劉文勝的違法行為進(jìn)行行政處罰并依法處置危險(xiǎn)廢物,清流縣人民檢察院將訴訟請(qǐng)求變更為確認(rèn)被告清流縣環(huán)保局處置危險(xiǎn)廢物的行為違法。

　　【案件結(jié)果】

　　2016年3月1日,明溪縣人民法院依法作出一審判決,確認(rèn)被告清流縣環(huán)保局處置危險(xiǎn)廢物的行為違法。

　　一審宣判后,清流縣環(huán)保局未上訴,判決已發(fā)生法律效力。

　　福建省清流縣人民檢察院訴縣環(huán)保局不依法履行職責(zé)一案,受到社會(huì)各界廣泛關(guān)注,產(chǎn)生積極反響。福建省政府下發(fā)文件充分肯定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的積極作用,指出“該案充分體現(xiàn)了人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),在促進(jìn)依法行政、推進(jìn)法治政府建設(shè)中發(fā)揮的積極作用。該案在福建省乃至全國都有典型的示范意義,建議由環(huán)境保護(hù)督察辦公室在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)通報(bào),吸取教訓(xùn)”。并采納檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)監(jiān)督建議,要求“省環(huán)境保護(hù)督察辦公室開展環(huán)境專項(xiàng)督察,對(duì)各地相關(guān)部門不積極落實(shí)環(huán)保法律法規(guī)等行政不作為加強(qiáng)督察,督促相關(guān)部門予以整改,嚴(yán)肅問責(zé)。”中央電視臺(tái)等主流媒體均對(duì)該案辦理進(jìn)行報(bào)道并給予積極評(píng)價(jià)。

　　【要旨】

　　1. 發(fā)出檢察建議是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的前置程序,目的是為了增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為的主動(dòng)性,有效節(jié)約司法資源。

　　2. 行政公益訴訟審理過程中,行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求實(shí)現(xiàn)的,人民檢察院可以變更訴訟請(qǐng)求。

　　【指導(dǎo)意義】

　　1. 檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟,必須嚴(yán)格履行訴前程序。提起公益訴訟前,人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)。訴前程序主要目的在于增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為的主動(dòng)性,也是為了最大限度地節(jié)約訴訟成本和司法資源。通過訴前程序推動(dòng)侵害公益問題的解決,不僅是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作的重要內(nèi)容,也是公益訴訟制度價(jià)值的重要體現(xiàn)。只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)糾正而拒不糾正,堅(jiān)持不履行法定職責(zé),致使國家和社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)的,檢察機(jī)關(guān)才應(yīng)當(dāng)提起行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟僅是在公共利益嚴(yán)重受損而無相關(guān)救濟(jì)渠道時(shí)的一種司法補(bǔ)救措施,具有救濟(jì)性和終局性。

　　2. 依法適時(shí)變更訴訟請(qǐng)求。《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第四十九條規(guī)定,在行政公益訴訟審理過程中,行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)的,人民檢察院可以變更訴訟請(qǐng)求,請(qǐng)求判決確認(rèn)行政行為違法,或者撤回起訴。該條規(guī)定的目的在于實(shí)現(xiàn)訴訟請(qǐng)求的同時(shí),提高訴訟效率,節(jié)約司法資源。檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議和提起行政公益訴訟,目的都是為了督促涉案行政機(jī)關(guān)積極依法履行職責(zé),有效維護(hù)國家和社會(huì)公共利益。

　　【相關(guān)規(guī)定】

　　《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(2013年修正)

　　第十條 國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)全國固體廢物污染環(huán)境的防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)固體廢物污染環(huán)境防治的監(jiān)督管理工作。

　　縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)固體廢物污染環(huán)境的防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理�？h級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)固體廢物污染環(huán)境防治的監(jiān)督管理工作。

　　國務(wù)院建設(shè)行政主管部門和縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)生活垃圾清掃、收集、貯存、運(yùn)輸和處置的監(jiān)督管理工作。

　　第十七條 收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置固體廢物的單位和個(gè)人,必須采取防揚(yáng)散、防流失、防滲漏或者其他防止污染環(huán)境的措施;不得擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒固體廢物。

　　禁止任何單位或者個(gè)人向江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫及其最高水位線以下的灘地和岸坡等法律、法規(guī)規(guī)定禁止傾倒、堆放廢棄物的地點(diǎn)傾倒、堆放固體廢物。

　　第五十二條 對(duì)危險(xiǎn)廢物的容器和包裝物以及收集、貯存、運(yùn)輸、處置危險(xiǎn)廢物的設(shè)施、場所,必須設(shè)置危險(xiǎn)廢物識(shí)別標(biāo)志。

　　第五十八條 收集、貯存危險(xiǎn)廢物,必須按照危險(xiǎn)廢物特性分類進(jìn)行。禁止混合收集、貯存、運(yùn)輸、處置性質(zhì)不相容而未經(jīng)安全性處置的危險(xiǎn)廢物。

　　貯存危險(xiǎn)廢物必須采取符合國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的防護(hù)措施,并不得超過一年;確需延長期限的,必須報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)經(jīng)營許可證的環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn);法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

　　禁止將危險(xiǎn)廢物混入非危險(xiǎn)廢物中貯存。

　　《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會(huì)第四十五次會(huì)議通過)

　　第四十條 在提起行政公益訴訟之前,人民檢察院應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理,并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)人民檢察院。

　　第四十一條 經(jīng)過訴前程序,行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé),國家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的,人民檢察院可以提起行政公益訴訟。

　　第四十九條 在行政公益訴訟審理過程中,被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)的,人民檢察院可以變更訴訟請(qǐng)求,請(qǐng)求判決確認(rèn)行政行為違法,或者撤回起訴。