最高人民檢察院 國土資源部

最高人民檢察院、國土資源部關(guān)于加強協(xié)作推進行政公益訴訟促進法治國土建設(shè)的意見

高檢會〔2017〕4號


　　各省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院、國土資源主管部門,解放軍軍事檢察院、解放軍土地管理局,新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團人民檢察院、國土資源局:

　　為貫徹落實中央關(guān)于檢察公益訴訟改革部署,進一步完善檢察機關(guān)提起公益訴訟制度,促進法治國土建設(shè),最高人民檢察院、國土資源部結(jié)合工作實際,形成如下協(xié)作意見:

　　一、充分認(rèn)識行政公益訴訟制度的重大意義

　　(一)有利于加快推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度是黨中央作出的重大決策,是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的內(nèi)在要求。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟彌補了訴訟主體的缺位,促進了行政機關(guān)依法履行職責(zé),有效保護了國家利益和社會公共利益。行政公益訴訟制度的確立,對于加強公益保護,促進依法行政,對于健全檢察監(jiān)督體系,強化法律監(jiān)督職能,對于發(fā)展完善中國特色社會主義司法制度,完善國家治理體系,提高治理能力,都具有重要意義。

　　(二)有利于加快推進生態(tài)文明建設(shè)和法治國土建設(shè)。習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào),要像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境,像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境。通過檢察機關(guān)的外部監(jiān)督,能夠更好地促進各級國土資源主管部門依法行政,更好地保護國土資源和生態(tài)環(huán)境,重塑外部執(zhí)法環(huán)境、調(diào)整內(nèi)部工作機制、降低廉政風(fēng)險,全面促進法治國土建設(shè)。

　　二、正確把握行政公益訴訟制度的深刻內(nèi)涵

　　(三)保護公共利益是檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度的核心要義。“公益”是檢察機關(guān)提起公益訴訟制度設(shè)計的出發(fā)點,也是制度運行的落腳點。要全面理解、準(zhǔn)確把握公益的內(nèi)涵和外延,明確國土資源領(lǐng)域國家利益和社會公共利益受損的主要表現(xiàn)形式,把重點放在人民群眾反映強烈的突出問題上,加強對嚴(yán)重侵害公益行為的監(jiān)督。

　　(四)檢察機關(guān)提起行政公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴。行政機關(guān)是保護國家利益和社會公共利益責(zé)任的主要承擔(dān)者。檢察機關(guān)不論是提出檢察建議還是提起行政公益訴訟,都旨在督促行政機關(guān)依法正確履行職責(zé),依法解決侵害公益的突出問題。在保護國家利益和社會公共利益方面,檢察機關(guān)與行政機關(guān)目標(biāo)一致,要在監(jiān)督中體現(xiàn)支持,把監(jiān)督融入支持之中。

　　三、依法規(guī)范行使職權(quán)

　　(五)檢察機關(guān)審慎行使權(quán)力,依法規(guī)范監(jiān)督。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟,實質(zhì)上是司法權(quán)對行政權(quán)的制約,敏感而復(fù)雜,而且行政管理還具有自身特點和規(guī)律。檢察機關(guān)既要加強監(jiān)督制約,又要審慎行使權(quán)力。要嚴(yán)守檢察權(quán)邊界,嚴(yán)格在法定范圍內(nèi)依法履行職責(zé),依法規(guī)范調(diào)查取證,堅持合法性審查原則,不自我擴權(quán),不越權(quán)解釋,確保檢察監(jiān)督在法治軌道上運行。

　　(六)國土資源主管部門積極作為,依法履行職責(zé)。國土資源主管部門要全力配合檢察機關(guān)開展公益訴訟工作,對于檢察機關(guān)指出的違法行政行為,依法積極作為,確保公益得到有效保護。嚴(yán)格執(zhí)行重大決策程序規(guī)定及合法性審查制度,公正、文明、規(guī)范執(zhí)法。加強公益訴訟個案剖析和類案研究,研判執(zhí)法風(fēng)險點,對問題集中領(lǐng)域進行源頭治理,促進規(guī)范執(zhí)法。要按照“誰作為、誰負(fù)責(zé)”的原則,明確承辦原行政行為的業(yè)務(wù)機構(gòu)為行政公益訴訟承辦機構(gòu)。接到檢察建議書后,國土資源主管部門要立即明確承辦機構(gòu),由承辦機構(gòu)按照檢察建議書的要求組織落實整改;進入訴訟程序的,承辦機構(gòu)要按照《國土資源行政應(yīng)訴規(guī)定》的要求積極參加訴訟,并及時將國土資源管理工作中存在的問題進行梳理和總結(jié),不斷規(guī)范和改進工作,國土資源法制部門積極配合,提供相關(guān)法制保障。

　　四、充分發(fā)揮訴前檢察建議功能

　　(七)檢察機關(guān)充分發(fā)揮訴前程序作用,及時有效保護國家利益和社會公共利益。訴前程序是檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的重要內(nèi)容,也是檢察機關(guān)保護公益的法定手段。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的根本目的是督促行政機關(guān)依法履行職責(zé),有效保護國家利益和社會公共利益。各級檢察機關(guān)要把訴前程序和提起訴訟兩個階段、兩種方式放到同等重要的位置,積極通過訴前程序推動國土資源主管部門主動履職糾錯,主動保護公益,形成嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法良性互動,共同促進公益損害問題及時有效解決。

　　(八)國土資源主管部門主動接受監(jiān)督,積極整改落實。在收到檢察建議書后,國土資源主管部門要認(rèn)真自查,確屬履職不到位或存在不作為的,應(yīng)當(dāng)積極采取有效措施進行整改,并在規(guī)定時間內(nèi)書面反饋;因客觀原因難以在規(guī)定期限內(nèi)整改完畢的,應(yīng)當(dāng)制定具體可行整改方案,及時向檢察機關(guān)說明情況;不存在因違法行政致國家利益和社會公共利益受損情形的,應(yīng)當(dāng)及時回復(fù)并說明情況。

　　針對違法行為查處、土地出讓、耕地保護、礦產(chǎn)資源開發(fā)、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理等方面問題,要按照是否采取有效措施制止違法行為、是否全面運用行政監(jiān)管手段、國家利益或者社會公共利益是否得到了有效保護等作為履職盡責(zé)的標(biāo)準(zhǔn),進行認(rèn)真自查,應(yīng)當(dāng)做到:發(fā)現(xiàn)并及時制止、責(zé)令停止違法行為,全面運用法定措施,要求相關(guān)義務(wù)主體依法履行法定義務(wù),如果仍然拒不履行的,依照有關(guān)規(guī)定及時向本級政府、上一級國土資源主管部門及有關(guān)部門報告和通報;向有關(guān)部門移交依法沒收的建筑物或其他設(shè)施;依法向有關(guān)部門進行移送違法犯罪線索;依法申請法院強制執(zhí)行等。采取上述措施后,國家利益和社會公共利益仍未得到有效保護的,國土資源主管部門要及時向檢察機關(guān)說明情況,由檢察機關(guān)依法處理。

　　五、準(zhǔn)確把握法律監(jiān)督職能定位,依法參與相關(guān)訴訟活動

　　(九)始終堅持法律監(jiān)督這個憲法定位。提起訴訟是檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的核心環(huán)節(jié),也是法律賦予檢察機關(guān)保護公益的剛性手段,是檢察機關(guān)的法定職責(zé)。檢察機關(guān)提出檢察建議后,國土資源主管部門未依法履行職責(zé),國家利益和社會公共利益沒有得到有效保護的,應(yīng)當(dāng)依法向人民法院提起訴訟。訴訟過程中,既要遵循公益訴訟規(guī)律,又要遵循法律監(jiān)督規(guī)律,實現(xiàn)兩者有機結(jié)合。

　　(十)依法參加行政公益訴訟庭審活動。各級國土資源主管部門,應(yīng)充分維護自身所享有的權(quán)利,依法履行所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。要認(rèn)真做好行政公益訴訟應(yīng)訴準(zhǔn)備工作,根據(jù)訴訟類型和具體請求積極應(yīng)訴答辯,對于糾正違法行政行為一類訴訟,應(yīng)圍繞履職行為是否事實清楚、程序是否合法、依據(jù)是否充分予以答辯;對于不作為一類訴訟,應(yīng)圍繞是否屬于職責(zé)范圍、是否已經(jīng)履職以及履職是否適當(dāng)進行答辯。對于國家利益或社會公共利益受到損害的情形,在訴訟過程中要繼續(xù)推動問題整改落實,力爭實質(zhì)解決。對于法院作出的生效判決,國土資源主管部門要嚴(yán)格執(zhí)行,及時糾正違法行政行為或主動依法履職,防止國家利益或社會公共利益繼續(xù)受到損害。

　　六、加強檢察機關(guān)與國土資源主管部門的協(xié)作配合

　　(十一)建立案件信息共享平臺。各級檢察機關(guān)與國土資源主管部門要探索建立行政檢察與行政執(zhí)法銜接的信息平臺,選擇部分地方進行試點,有序推進,共享國土資源領(lǐng)域違法信息、檢察機關(guān)已辦公益訴訟案件信息等數(shù)據(jù)信息,實現(xiàn)國土資源主管部門發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索及時移送檢察機關(guān)、檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)國土資源主管部門可能存在履職問題時提前預(yù)警、啟動公益訴訟程序網(wǎng)上告知等功能。

　　(十二)建立重大情況通報制度。為切實保護國家利益和社會公共利益,及時處置突發(fā)性、普遍性等重大問題,探索建立重大情況通報制度,任何一方獲得的涉及國土資源行政執(zhí)法及公益訴訟的重大輿情,應(yīng)當(dāng)及時相互通報,共同研究制定處置辦法,回應(yīng)社會關(guān)切。

　　(十三)建立聯(lián)合開展專項行動制度。雙方開展的涉及對方工作范圍的專項行動等,可邀請對方參與,充分發(fā)揮檢察機關(guān)公益監(jiān)督、刑事司法等職能,充分發(fā)揮國土資源主管部門行政執(zhí)法、勘驗檢查、衛(wèi)星遙感等職能和技術(shù)優(yōu)勢,形成工作合力,共同促進國土資源領(lǐng)域依法行政工作。

　　(十四)建立聯(lián)合培訓(xùn)制度。舉辦相關(guān)培訓(xùn)時,可以為對方預(yù)留名額,或邀請對方單位領(lǐng)導(dǎo)或辦案骨干介紹情況,定期開展業(yè)務(wù)交流活動,共同提高行政執(zhí)法和公益監(jiān)督能力。

　　(十五)建立聯(lián)席會議機制。最高人民檢察院與國土資源部建立聯(lián)席會議制度,雙方定期或不定期召開聯(lián)席會議,共同研討國土資源領(lǐng)域涉及公益訴訟工作中存在的具體問題,對于達成一致的事項,以會議紀(jì)要等形式予以明確,指導(dǎo)和推動行政公益訴訟工作。檢察機關(guān)對國土資源主管部門存在的系統(tǒng)性、領(lǐng)域性問題,可以集中提出意見建議;國土資源主管部門可以對檢察機關(guān)執(zhí)法中出現(xiàn)的問題,提出改進意見建議。

　　(十六)建立日常聯(lián)絡(luò)機制。雙方各確定一名聯(lián)絡(luò)員,負(fù)責(zé)兩個部門之間的日常聯(lián)絡(luò)及文件傳輸?shù)裙ぷ鳌?

　　七、加強組織領(lǐng)導(dǎo),協(xié)同推進行政公益訴訟和依法行政工作

　　(十七)認(rèn)真組織學(xué)習(xí)。各級檢察機關(guān)和國土資源主管部門要深刻學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的系列重要指示精神,全面把握黨中央重大決策部署和修改后行政訴訟法要求,切實增強政治責(zé)任感和歷史使命感,全面貫徹落實檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度,全面推進依法行政,全面保護國家利益和社會公共利益。

　　(十八)加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各級檢察機關(guān)和國土資源主管部門要強化服務(wù)大局意識,積極爭取黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督和政府支持。要高度重視檢察機關(guān)提起行政公益訴訟工作,主要負(fù)責(zé)人要親自過問行政公益訴訟工作,為依法行政和行政公益訴訟工作提供組織保障、人員保障和后勤保障。

　　各省(區(qū)、市)檢察機關(guān)、國土資源主管部門貫徹落實本意見的情況,請及時向最高人民檢察院、國土資源部報告。

最高人民檢察院 國土資源部

2017年12月27日