最高人民檢察院

關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院第四十六批指導(dǎo)性案例的通知



各省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民檢察院：

經(jīng)2023年4月24日最高人民檢察院第十四屆檢察委員會(huì)第二次會(huì)議決定，現(xiàn)將浙江省嵊州市人民檢察院督促規(guī)范成品油領(lǐng)域稅收監(jiān)管秩序行政公益訴訟案等四件案例（檢例第183—186號(hào)）作為第四十六批指導(dǎo)性案例（守護(hù)國財(cái)國土、助推惠民政策落實(shí)主題）發(fā)布，供參照適用。

最高人民檢察院

2023年6月29日

浙江省嵊州市人民檢察院督促規(guī)范成品油領(lǐng)域稅收監(jiān)管秩序行政公益訴訟案

（檢例第183號(hào)）

【關(guān)鍵詞】

行政公益訴訟訴前程序  國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)  偷逃稅款  非標(biāo)油  大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型

【要  旨】

對(duì)于違規(guī)銷售、使用“非標(biāo)油”等偷逃稅款造成國有財(cái)產(chǎn)流失的情形，檢察機(jī)關(guān)可以通過“解析個(gè)案、梳理要素、構(gòu)建模型、類案監(jiān)督、訴源治理”的法律監(jiān)督路徑，構(gòu)建大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型，以法律監(jiān)督助力依法行政，凝聚國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)執(zhí)法、司法合力。

【基本案情】

針對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈、新聞媒體曝光的“非標(biāo)油”（指除正規(guī)成品油以外所有非法油品的總稱，包括來源不明確、渠道不合規(guī)、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)或偷逃稅款的非法油品）危害公共安全、污染大氣環(huán)境等問題，2019年8月，浙江省嵊州市人民檢察院（以下簡稱嵊州市檢察院）部署開展綜合整治“非標(biāo)油”專項(xiàng)法律監(jiān)督活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)部分物流運(yùn)輸、工程基建等用油企業(yè)，大量違規(guī)購買、使用“非標(biāo)油”，并以非成品油增值稅發(fā)票進(jìn)行違規(guī)抵扣；部分加油站則通過“無票銷售”、賬外走賬等方式大量銷售“非標(biāo)油”，逃避稅收監(jiān)管。

【檢察機(jī)關(guān)履職過程】

2019年12月，嵊州市檢察院對(duì)在專項(xiàng)法律監(jiān)督活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的無證無照加油點(diǎn)損害公共利益問題進(jìn)行立案調(diào)查。該院抓住用油企業(yè)將購油資金作為經(jīng)營成本入賬抵稅的特征，探索運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維，碰撞多部門行政監(jiān)管數(shù)據(jù)，鎖定72家用油企業(yè)使用非成品油增值稅發(fā)票進(jìn)行抵扣，涉及發(fā)票品名有“復(fù)合柴油”“導(dǎo)熱油”“輕質(zhì)循環(huán)油”等9種油品名稱，涉案貨值共計(jì)6200余萬元。上述用油企業(yè)將非成品油發(fā)票作為成品油增值稅發(fā)票進(jìn)行違規(guī)抵扣稅款，造成國家稅收流失，損害了國家利益。2020年3月20日，嵊州市檢察院向稅務(wù)部門送達(dá)檢察建議書，建議對(duì)非成品油發(fā)票不符合實(shí)際用途、品名的違法現(xiàn)象進(jìn)行整治，切實(shí)防控稅收風(fēng)險(xiǎn)。稅務(wù)部門收到檢察建議書后，依法履行稅收監(jiān)管職責(zé)，督促涉案企業(yè)補(bǔ)交稅費(fèi)共計(jì)1008.11萬元，有效規(guī)范成品油消費(fèi)端市場秩序。

嵊州市檢察院經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“非標(biāo)油”不僅在消費(fèi)端違規(guī)抵扣增值稅問題突出，還存在銷售端偷逃稅款問題，部分加油站在銷售“非標(biāo)油”過程中，通過“無票銷售”、賬外走賬等方式逃避監(jiān)管，造成國家稅收大量流失。嵊州市檢察院以油罐車運(yùn)行軌跡數(shù)據(jù)為突破口，將監(jiān)督視野從終端消費(fèi)市場延伸至前端銷售市場。在上級(jí)檢察院支持下，嵊州市檢察院與相關(guān)科研機(jī)構(gòu)合作，設(shè)計(jì)研發(fā)了“非標(biāo)油”綜合治理監(jiān)督模型（以下簡稱監(jiān)督模型）。該監(jiān)督模型依據(jù)“非標(biāo)油”物流運(yùn)輸規(guī)律計(jì)算出加油站實(shí)際應(yīng)稅銷售收入，與稅務(wù)部門監(jiān)管數(shù)據(jù)進(jìn)行碰撞分析，從而鎖定偷逃稅款違法線索。嵊州市檢察院通過該監(jiān)督模型排查某加油站，核算出2021年1月至8月期間該加油站自行申報(bào)應(yīng)稅銷售收入與實(shí)際應(yīng)稅銷售收入存在較大差距。針對(duì)新發(fā)現(xiàn)的加油站銷售“非標(biāo)油”偷逃稅款損害國家利益的情形，2021年10月11日，嵊州市檢察院向稅務(wù)部門發(fā)出檢察建議書，建議采取有效措施追繳加油站偷逃稅款，規(guī)范加油站納稅申報(bào)工作等。稅務(wù)部門在收到檢察建議書后，組成專案組開展調(diào)查工作，并作出責(zé)令涉案加油站補(bǔ)繳稅費(fèi)、罰款共計(jì)人民幣605萬元的行政處罰。

2021年8月，浙江省人民檢察院在全省部署違規(guī)銷售、使用“非標(biāo)油”專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)。截至2022年底，浙江檢察機(jī)關(guān)督促稅務(wù)部門追繳稅款共計(jì)2.8億余元；通過監(jiān)督模型還發(fā)現(xiàn)黑加油點(diǎn)線索93處，已移送相關(guān)部門依法處理。在浙江省檢察機(jī)關(guān)的推動(dòng)下，浙江省將該監(jiān)督模型升級(jí)打造為由稅務(wù)、檢察、交通運(yùn)輸?shù)?7個(gè)省級(jí)部門參與的“成品油綜合智治”數(shù)字化多跨場景應(yīng)用，規(guī)范成品油稅收監(jiān)管秩序，助力省域成品油市場“全鏈條”數(shù)字化閉環(huán)管理。

【指導(dǎo)意義】

（一）督促整治偷逃稅款違法行為是國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟辦案的一個(gè)重要方面。國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域監(jiān)督范圍點(diǎn)多面廣，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)注重運(yùn)用系統(tǒng)思維，找準(zhǔn)監(jiān)督切入口。稅收作為國家財(cái)政收入的重要組成部分，影響著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面，辦好涉稅案件意義重大。針對(duì)“非標(biāo)油”領(lǐng)域偷逃稅款行為隱蔽、行政監(jiān)管難度大、產(chǎn)業(yè)鏈條長等問題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，做深做實(shí)溯源治理，從規(guī)范“非標(biāo)油”消費(fèi)端票據(jù)行為到嚴(yán)懲銷售端偷逃稅款違法行為，以法律監(jiān)督助力行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)國有財(cái)產(chǎn)安全。

（二）檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟辦案中要增強(qiáng)大數(shù)據(jù)思維，通過構(gòu)建大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型，提升法律監(jiān)督質(zhì)效。對(duì)于在履職中發(fā)現(xiàn)的具有普遍性的社會(huì)治理難題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)高度重視相關(guān)數(shù)據(jù)的收集與整理，尤其是對(duì)依法采集、具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，提煉特征要素進(jìn)行數(shù)據(jù)解析，并融入公益訴訟辦案規(guī)則流程，轉(zhuǎn)化為計(jì)算機(jī)能夠識(shí)別的“語言”，即發(fā)揮大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型在發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查取證、固定證據(jù)以及提供解決問題方案等多方面作用，實(shí)現(xiàn)從個(gè)案辦理到類案監(jiān)督。

（三）檢察機(jī)關(guān)在依法能動(dòng)履職的同時(shí)應(yīng)注重與行政機(jī)關(guān)協(xié)作配合，提升社會(huì)治理效能。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益方面目標(biāo)一致，辦案中應(yīng)立足法律監(jiān)督職能定位，發(fā)揮公益訴訟檢察統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元主體協(xié)同共治職能作用，助推行政機(jī)關(guān)深入推進(jìn)系統(tǒng)治理、綜合治理，將公益訴訟制度優(yōu)勢實(shí)實(shí)在在轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能。

【相關(guān)規(guī)定】

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第二十五條第四款

《中華人民共和國稅收征收管理法》（2015年修正）第五條、第二十五條第一款、第六十三條第一款

《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》（2019年修訂）第四條、第二十二條

《中華人民共和國發(fā)票管理辦法實(shí)施細(xì)則》（2019年修正）第二十八條、第三十四條

《道路運(yùn)輸車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理辦法》（2016年修正）第三條、第十三條、第二十條、第二十八條[現(xiàn)適用《道路運(yùn)輸車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理辦法》（2022年修正）第三條、第十二條、第十九條、第二十七條]

《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（2021年施行）第七十五條第一款

辦案檢察院：浙江省嵊州市人民檢察院

承辦檢察官：金利烽  何益明  溫一浩 盛俊輝  徐山峻等

案例撰寫人：邵娟英  何琛  溫一浩

江蘇省揚(yáng)州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院督促整治閑置國有土地行政公益訴訟案

（檢例第184號(hào)）

【關(guān)鍵詞】

行政公益訴訟訴前程序  國有土地使用權(quán)出讓  閑置土地  分類處置

【要  旨】

對(duì)于國有土地使用權(quán)出讓后土地閑置、違反土地出讓協(xié)議約定用途等情形，檢察機(jī)關(guān)可以通過行政公益訴訟督促負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)、多個(gè)相對(duì)人、多種違法行為類型的，檢察機(jī)關(guān)可以采取不同辦案方式分類處置。

【基本案情】

2009年9月至2014年9月期間，江蘇省揚(yáng)州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡稱經(jīng)開區(qū)）A發(fā)電公司、B太陽能公司、C照明公司、D自動(dòng)化公司、E光電公司共取得326畝國有土地使用權(quán)，一直未動(dòng)工開發(fā)或投產(chǎn)，造成土地閑置。

【檢察機(jī)關(guān)履職過程】

2021年10月，揚(yáng)州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院（以下簡稱經(jīng)開區(qū)檢察院）在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)上述線索后，對(duì)涉案土地閑置的歷史成因、企業(yè)經(jīng)營狀況、行政機(jī)關(guān)履職情況等進(jìn)行了初步調(diào)查，查明造成326畝土地閑置的原因比較復(fù)雜，ABCDE五家公司仍然沒有具體使用意向。用地企業(yè)與行政機(jī)關(guān)簽訂的《國有土地使用權(quán)出讓合同》均載明違反土地管理法律法規(guī)及出讓合同的違約責(zé)任、法律適用及爭議解決的條款，但相關(guān)行政機(jī)關(guān)未依法依規(guī)依約對(duì)企業(yè)的用地情況開展監(jiān)督管理工作。

2021年11月，經(jīng)開區(qū)檢察院研究認(rèn)為，對(duì)于326畝閑置土地，雖然造成土地閑置的原因比較復(fù)雜，既有土地規(guī)劃、國家政策調(diào)整原因，也有企業(yè)自身原因，但相關(guān)行政機(jī)關(guān)未依照土地管理法依法履行監(jiān)管職責(zé)，未依照閑置土地處置辦法啟動(dòng)調(diào)查程序，可歸結(jié)為違法不作為。2021年12月10日，經(jīng)開區(qū)檢察院以行政公益訴訟立案。經(jīng)調(diào)查查明，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《江蘇省土地管理?xiàng)l例》以及經(jīng)開區(qū)工作委員會(huì)、管理委員會(huì)職責(zé)配置的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)開區(qū)招商部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目洽談、招引，自然資源部門負(fù)責(zé)向企業(yè)供地，工業(yè)和信息化部門負(fù)責(zé)服務(wù)企業(yè)。供地后，自然資源部門負(fù)有會(huì)同招商部門、工業(yè)和信息化部門建立信用監(jiān)管、動(dòng)態(tài)巡查，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)用地供應(yīng)交易和供后開發(fā)利用的監(jiān)管職責(zé)；招商部門、工業(yè)和信息化部門，負(fù)有跟蹤管理、建立誠信檔案、配合自然資源部門處置閑置土地的職責(zé)。但上述職能部門對(duì)企業(yè)用地情況沒有全面履行后續(xù)監(jiān)管職責(zé)，且未形成監(jiān)管合力，導(dǎo)致土地資源長期閑置。

2022年2月11日，經(jīng)開區(qū)檢察院向自然資源、招商、工業(yè)和信息化等部門發(fā)出檢察建議，督促自然資源部門對(duì)326畝閑置土地啟動(dòng)調(diào)查程序，督促招商部門、工業(yè)和信息化部門積極配合自然資源部門開展調(diào)查，并加強(qiáng)土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管。

2022年4月，經(jīng)開區(qū)檢察院相繼收到相關(guān)部門書面回復(fù)：已啟動(dòng)閑置土地調(diào)查程序，案涉326畝土地閑置系市場、企業(yè)、政府多種因素疊加形成，符合協(xié)議收回的條件，自然資源部門及屬地政府等相關(guān)行政機(jī)關(guān)已著手與國有土地使用權(quán)人協(xié)商。同年5月，屬地政府與E光電公司簽訂《閑置土地回收補(bǔ)償協(xié)議書》，與B太陽能公司簽訂《節(jié)約集約用地盤活（處置）框架協(xié)議》。同年9月，屬地政府與D自動(dòng)化公司簽訂《國有存量土地回收補(bǔ)償協(xié)議書》，上述3宗地隨后收回。同年10月，A發(fā)電公司、C照明公司制定再投資開發(fā)計(jì)劃，相關(guān)項(xiàng)目已進(jìn)場實(shí)施。至此，案涉5宗閑置土地326畝處置完畢。

為建立健全及時(shí)發(fā)現(xiàn)、整治國有土地出讓后被閑置的機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)共同努力，推動(dòng)經(jīng)開區(qū)管委會(huì)出臺(tái)了推進(jìn)工業(yè)用地提質(zhì)增效的規(guī)范性文件，統(tǒng)一細(xì)化土地處置標(biāo)準(zhǔn)，并成立自然資源部門、招商部門等23家單位在內(nèi)的閑置產(chǎn)業(yè)用地處置工作專班，形成閑置土地長效監(jiān)管機(jī)制。

【指導(dǎo)意義】

（一）檢察機(jī)關(guān)辦理國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域公益訴訟案件，既要關(guān)注土地出讓收入征繳問題，也要關(guān)注土地使用中的違法問題。土地資源稀缺，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用是我國長期堅(jiān)持的基本用地制度。國有土地使用權(quán)出讓后，閑置已成為制約地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的突出問題。檢察機(jī)關(guān)在辦理國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域公益訴訟案件過程中，在重點(diǎn)關(guān)注土地出讓收入征繳是否到位的同時(shí)，也要關(guān)注國有土地出讓后使用中的閑置、違法改變用途等問題。

（二）對(duì)于違法情形復(fù)雜的國有土地閑置問題，檢察機(jī)關(guān)可以采取不同辦案方式分類處置。國有土地閑置，系市場、企業(yè)、政府多種因素疊加，有的可能涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)、多個(gè)相對(duì)人、多種違法違約類型，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持法治思維，區(qū)分情況，分類處置。對(duì)于既存在土地規(guī)劃調(diào)整、國家政策調(diào)整、拆遷未按期交付土地等政府原因，也存在企業(yè)自身原因，造成土地閑置情形的，可以通過提出檢察建議督促行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé)，符合起訴條件的可以提起行政公益訴訟；相關(guān)企業(yè)有整改意愿的，檢察機(jī)關(guān)可以與行政機(jī)關(guān)磋商，引導(dǎo)企業(yè)積極整改、合規(guī)經(jīng)營。

【相關(guān)規(guī)定】

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第二十五條第四款

《中華人民共和國土地管理法》（2019年修正）第三條、第五十六條

《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》（2021年修正）第五十條

《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020年修正）第二十一條

《閑置土地處置辦法》（2012年修訂）第二條、第四條、第八條、第十二條

辦案檢察院：江蘇省揚(yáng)州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院

承辦檢察官：王珺子  李志強(qiáng)  劉大軍  任愛梅  丁麗等

案例撰寫人：朱建勇  王珺子  李志強(qiáng)  丁麗  顧廣緒  王燁

湖南省長沙市檢察機(jī)關(guān)督促追回違法支出國有土地使用權(quán)出讓收入行政公益訴訟案

（檢例第185號(hào)）

【關(guān)鍵詞】

行政公益訴訟  國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)  國有土地使用權(quán)出讓  土地出讓收入違法支出  撤回起訴

【要  旨】

檢察機(jī)關(guān)辦理國有土地使用權(quán)出讓收入公益訴訟案件，應(yīng)加強(qiáng)跟進(jìn)監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)依法全面履職，確保應(yīng)征收的款項(xiàng)全部上繳國庫。對(duì)于基層檢察院管轄可能存在干擾和阻力的，上級(jí)檢察院可以提級(jí)辦理，符合提起行政公益訴訟條件的，可以指定基層檢察院向同級(jí)法院提起訴訟。辦案中發(fā)現(xiàn)行政監(jiān)管漏洞的，可以向地方政府發(fā)出社會(huì)治理檢察建議，推動(dòng)訴源治理。

【基本案情】

2017年12月27日，某地產(chǎn)集團(tuán)公司在湖南省某市（縣級(jí)市，下同）競得五宗地塊（編號(hào)分別為071—075號(hào)）的國有建設(shè)用地使用權(quán)，出讓金總價(jià)為42.98億余元，約定競買保證金自動(dòng)轉(zhuǎn)作受讓地塊的出讓金。由負(fù)責(zé)開發(fā)受讓地塊的該集團(tuán)公司子公司——某置業(yè)有限公司（以下簡稱置業(yè)公司）與該市原國土資源局簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》五份，保證金15.24億余元從公共資源中心轉(zhuǎn)入某市財(cái)政局非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶（以下簡稱非稅賬戶）。2018年2月、11月，某市財(cái)政局以“退保證金”名義兩次將已進(jìn)入非稅賬戶的國有土地使用權(quán)出讓收入（以下簡稱土地出讓收入）支出給置業(yè)公司2.9億余元。置業(yè)公司用該筆資金繳清五宗地塊契稅及072號(hào)地塊剩余土地價(jià)款，辦理了072號(hào)地塊不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，申請(qǐng)抵押貸款26.5億余元。截至2019年9月4日，某市財(cái)政局未依法追回違法支出給置業(yè)公司的土地出讓收入2.9億余元。

【檢察機(jī)關(guān)履職過程】

2019年6月，湖南省人民檢察院開展全省國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督行動(dòng)，在督辦某市檢察院辦理的欠繳國有土地出讓金系列案中發(fā)現(xiàn)該線索，遂交辦至湖南省長沙市人民檢察院（以下簡稱長沙市檢察院）。因該案系轄區(qū)內(nèi)重大復(fù)雜案件，長沙市檢察院決定自辦該案，于2019年8月21日立案調(diào)查。辦案人員通過調(diào)取土地出讓協(xié)議、支付憑證等書證、詢問相關(guān)人員及咨詢財(cái)務(wù)專家等方式調(diào)查查明：轉(zhuǎn)入非稅賬戶的競買保證金系置業(yè)公司繳納的五宗地塊費(fèi)用，成交確認(rèn)書簽訂后已自動(dòng)轉(zhuǎn)作土地價(jià)款，應(yīng)定性為土地出讓收入，屬于國有財(cái)產(chǎn)。某市財(cái)政局作為所在地人民政府財(cái)政部門和非稅收入主管部門，未將收繳的土地出讓收入及時(shí)足額上繳國庫，違規(guī)設(shè)立收入過渡戶滯留、挪用、坐支，無正當(dāng)理由以“退保證金”名義向置業(yè)公司違法支出已進(jìn)入非稅賬戶的土地出讓收入2.9億余元，損害了國家利益。

長沙市檢察院針對(duì)該案中財(cái)政部門違法支出土地出讓收入造成國有財(cái)產(chǎn)損失的違法情形，于2019年9月9日依法向某市財(cái)政局發(fā)出檢察建議，督促其依法履行法定職責(zé)，及時(shí)追回違法支出的土地出讓收入2.9億余元；針對(duì)該市在土地出讓收入等非稅收入收支管理方面存在的銜接不順暢、機(jī)制不完善、管理有漏洞等普遍性問題，于2019年9月11日向某市人民政府公開送達(dá)社會(huì)治理檢察建議書，建議其強(qiáng)化監(jiān)督職責(zé)和管理力度，治理監(jiān)管失范問題。

收到檢察建議后，某市財(cái)政局成立整改工作小組，迅速約談并要求置業(yè)公司提交還款計(jì)劃，提請(qǐng)某市人民政府召開專題會(huì)議研究整改措施。2019年9月26日，某市財(cái)政局書面回復(fù)稱，已依法啟動(dòng)追繳程序，置業(yè)公司承諾在2019年10月15日之前還款。2019年11月14日，某市人民政府書面回復(fù)稱，該市已經(jīng)召集相關(guān)職能部門多次專題研究，進(jìn)一步強(qiáng)化銜接和管理，堵塞漏洞。

省、市兩級(jí)檢察院持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)，檢察建議回復(fù)期滿，某市財(cái)政局未依法全面履職，違法支出的土地出讓收入仍未追回。為避免可能出現(xiàn)的辦案阻力和干擾因素，經(jīng)湖南省檢察院批準(zhǔn)，長沙市檢察院指定長沙市岳麓區(qū)人民檢察院（以下簡稱岳麓區(qū)檢察院）起訴管轄。岳麓區(qū)檢察院于2020年4月3日向集中管轄的長沙鐵路運(yùn)輸法院提起行政公益訴訟，訴請(qǐng)某市財(cái)政局依法采取有效措施追回違法支出的土地出讓收入2.9億余元。對(duì)于案涉國家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)違法犯罪線索，長沙市檢察院同步移送長沙市紀(jì)委監(jiān)委處理。起訴后，省、市、區(qū)三級(jí)檢察院繼續(xù)跟進(jìn)某市財(cái)政局追繳進(jìn)度，2020年4月30日置業(yè)公司開出商業(yè)承兌匯票，由某市城投公司于5月27日代置業(yè)公司向某市財(cái)政局非稅賬戶退繳土地出讓收入，并繳入國庫，置業(yè)公司于2020年11月1日承兌該匯票。因訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，經(jīng)岳麓區(qū)檢察院提交撤回起訴決定書，長沙鐵路運(yùn)輸法院裁定準(zhǔn)予撤訴。

【指導(dǎo)意義】

（一）檢察機(jī)關(guān)對(duì)損害公益的違法行為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全流程監(jiān)督，依法保障國有財(cái)產(chǎn)安全。在辦理國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)既要監(jiān)督征收環(huán)節(jié)，督促征收部門及時(shí)收繳國有土地出讓收入，也要監(jiān)督征收資金劃繳國庫環(huán)節(jié)，確�！皯�(yīng)繳盡繳、及時(shí)入庫”，防止土地出讓收入不當(dāng)滯留、坐支、挪用造成國有財(cái)產(chǎn)損失。

（二）檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中要注重通過訴的方式來推動(dòng)問題解決。檢察建議回復(fù)期滿，行政機(jī)關(guān)仍未依法全面履職且公益仍受侵害的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法提起行政公益訴訟，發(fā)揮訴訟程序、司法裁判增強(qiáng)監(jiān)督剛性、推動(dòng)問題解決、引領(lǐng)社會(huì)價(jià)值的功能作用。提起訴訟后，檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)的，可以撤回起訴；確有必要的，可以變更訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求法院判決確認(rèn)行政行為違法。

（三）充分發(fā)揮檢察一體化工作機(jī)制優(yōu)勢，排除辦案阻力。國財(cái)國土領(lǐng)域公益訴訟案件往往重大敏感、疑難復(fù)雜，辦案過程中，要充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢，共同分析研判，上下聯(lián)動(dòng)發(fā)力。省、市檢察院要通過直接辦理重大復(fù)雜的國財(cái)國土公益訴訟案件，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。對(duì)于下級(jí)檢察院管轄有難度或者辦案有干擾阻力的案件，上級(jí)檢察院可以提級(jí)辦理，符合提起行政公益訴訟條件的，可以指定基層檢察院向同級(jí)法院提起訴訟。

（四）針對(duì)具有普遍性的問題發(fā)出社會(huì)治理檢察建議，助推國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)針對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)的土地出讓收入收支管理不規(guī)范、存在監(jiān)管漏洞、部門協(xié)同配合不足等問題，可以向地方政府提出改進(jìn)工作的社會(huì)治理檢察建議，推動(dòng)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全制度機(jī)制，加強(qiáng)行政監(jiān)管，提升治理能力。

【相關(guān)規(guī)定】

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第二十五條第四款

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（2020年修訂）第五十條

《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》（2007年施行）第四條、第三十三條

辦案檢察院：湖南省人民檢察院 湖南省長沙市人民檢察院 湖南省長沙市岳麓區(qū)人民檢察院

承辦檢察官：姚紅  匡凌  劉麗萍  瞿玉成

案例撰寫人：姚紅  劉麗萍  彭兵

浙江省杭州市拱墅區(qū)人民檢察院督促落實(shí)電價(jià)優(yōu)惠政策行政公益訴訟案

（檢例第186號(hào)）

【關(guān)鍵詞】

行政公益訴訟訴前程序  公共政策執(zhí)行  轉(zhuǎn)供電  專項(xiàng)監(jiān)督

【要  旨】

轉(zhuǎn)供電主體違規(guī)收取電費(fèi)，未執(zhí)行國家電費(fèi)結(jié)算優(yōu)惠政策，導(dǎo)致公共政策的功能和目的無法實(shí)現(xiàn)，侵害了國家利益和社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)可以開展公益訴訟，并通過專項(xiàng)監(jiān)督促進(jìn)行業(yè)長效久治。

【基本案情】

轉(zhuǎn)供電是指電網(wǎng)企業(yè)不直接供電、抄表和收費(fèi)，而由其直供戶轉(zhuǎn)供給終端用戶并代為抄表、收費(fèi)的情形。2018年起，國家多次下調(diào)一般工商業(yè)用電價(jià)格。2020年初，為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、提振市場主體信心，國家又陸續(xù)推出一系列階段性降低企業(yè)用電成本的惠民助企政策。國家發(fā)展改革委發(fā)布通知，要求電網(wǎng)企業(yè)在計(jì)收一般工商業(yè)及其他電價(jià)類別的電力用戶電費(fèi)時(shí)，按原到戶電價(jià)水平的95%結(jié)算。浙江省杭州市拱墅區(qū)內(nèi)作為轉(zhuǎn)供電主體的多個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體和物業(yè)公司違反規(guī)定，在與電力終端用戶結(jié)算時(shí)，未對(duì)終端用戶實(shí)施電費(fèi)降價(jià)、未執(zhí)行階段性電費(fèi)優(yōu)惠政策，涉及款項(xiàng)巨大。

【檢察機(jī)關(guān)履職過程】

2020年4月，浙江省杭州市拱墅區(qū)人民檢察院（以下簡稱拱墅區(qū)檢察院）在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)上述案件線索后開展初步調(diào)查，并于同年6月立案調(diào)查。一方面從市場監(jiān)管、供電部門調(diào)取轉(zhuǎn)供電主體數(shù)量、分布情況、終端用戶結(jié)構(gòu)、用電量等基礎(chǔ)信息，詳細(xì)了解轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)運(yùn)作流程和操作程序；另一方面對(duì)相關(guān)轉(zhuǎn)供電終端用戶和轉(zhuǎn)供電企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，詢問公司負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)人員等主要人員，調(diào)取電費(fèi)明細(xì)和發(fā)票、房屋租賃合同、電費(fèi)收繳清單等書證，查實(shí)6家轉(zhuǎn)供電企業(yè)違反規(guī)定，未對(duì)終端用戶實(shí)施電費(fèi)降價(jià)、未執(zhí)行階段性九五折結(jié)算電費(fèi)的國家優(yōu)惠政策。

拱墅區(qū)檢察院審查認(rèn)為，國家出臺(tái)階段性降低企業(yè)用電成本的優(yōu)惠政策，是為幫扶中小微企業(yè)紓困解難，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展而實(shí)施的助企惠民公共政策。電費(fèi)降價(jià)優(yōu)惠源于國家電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)收入，國家制定出臺(tái)電費(fèi)降價(jià)、電費(fèi)優(yōu)惠政策，系行使其對(duì)電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營性國有財(cái)產(chǎn)的使用、處分權(quán)利。而轉(zhuǎn)供電主體不執(zhí)行電費(fèi)降價(jià)、電費(fèi)優(yōu)惠政策，相當(dāng)于利用優(yōu)勢地位截取國家政策優(yōu)惠資金，導(dǎo)致電費(fèi)降價(jià)紅利未能足額傳導(dǎo)至不特定多數(shù)的終端用戶，非法侵占了國家政策紅利補(bǔ)貼，違背了降低企業(yè)用電成本的政策初衷，消解了國家為企業(yè)減負(fù)的政策目的，侵害了國家利益和社會(huì)公共利益。

轉(zhuǎn)供電主體不執(zhí)行電費(fèi)降價(jià)、電費(fèi)優(yōu)惠政策，其行為違反了《中華人民共和國電力法》第四十四條第一款、《中華人民共和國價(jià)格法》第十二條等相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國價(jià)格法》第三十三條、第三十九條等規(guī)定，市場監(jiān)督管理部門作為價(jià)格主管部門，依法應(yīng)當(dāng)對(duì)價(jià)格活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，并且《國家發(fā)展改革委關(guān)于階段性降低企業(yè)用電成本支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的通知》也要求，相關(guān)部門要積極配合當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)督管理部門，切實(shí)加強(qiáng)轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)收費(fèi)行為監(jiān)管，確保電費(fèi)降價(jià)紅利及時(shí)足額傳導(dǎo)到終端用戶。據(jù)此，同年8月21日拱墅區(qū)檢察院向拱墅區(qū)市場監(jiān)督管理局（以下簡稱拱墅區(qū)市場監(jiān)管局）發(fā)出檢察建議，建議對(duì)涉案6家轉(zhuǎn)供電企業(yè)的違法行為進(jìn)行查處，對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有轉(zhuǎn)供電企業(yè)開展專項(xiàng)排查。

拱墅區(qū)市場監(jiān)管局收到檢察建議后，高度重視，積極開展專項(xiàng)整治行動(dòng)。鑒于本案涉及的終端用戶多、電費(fèi)數(shù)額高、清退難度大，拱墅區(qū)檢察院多次與拱墅區(qū)市場監(jiān)管局召開聯(lián)席會(huì)議，分析案件查辦過程中的法律適用、辦案方式和執(zhí)法尺度，達(dá)成共識(shí)。拱墅區(qū)市場監(jiān)管局制定了清理轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)加價(jià)的工作方案，對(duì)檢察建議涉及的6家轉(zhuǎn)供電企業(yè)立案調(diào)查，依法開展電費(fèi)清退工作；集體約談轄區(qū)內(nèi)多個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體和物業(yè)公司的經(jīng)營者，引導(dǎo)轉(zhuǎn)供電企業(yè)自主退費(fèi)；加大政策宣傳力度，采取聯(lián)合宣講、發(fā)放告知書、現(xiàn)場檢查等方式，擴(kuò)大政策及其優(yōu)惠措施的知曉度。截至2021年6月，檢察建議所涉的6家轉(zhuǎn)供電企業(yè)清退多收費(fèi)用共計(jì)290萬余元，罰沒款項(xiàng)240萬余元。拱墅區(qū)市場監(jiān)管局在轄區(qū)范圍內(nèi)開展專項(xiàng)排查，檢查轉(zhuǎn)供電企業(yè)83家，清退多收費(fèi)用4464萬余元，惠及終端用戶14000余戶，實(shí)施行政處罰28件，罰沒款項(xiàng)807萬余元，整治工作取得明顯成效。

在此基礎(chǔ)上，杭州市人民檢察院于2021年2月在全市開展專項(xiàng)監(jiān)督，全面排查整治轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)違規(guī)收取電費(fèi)行為，推動(dòng)相關(guān)職能部門排查轉(zhuǎn)供電企業(yè)276家，行政罰款1122萬余元，清退多收費(fèi)用8653萬余元，惠及終端用戶4萬余戶。

【指導(dǎo)意義】

（一）監(jiān)督保障惠民公共政策有效執(zhí)行，屬于公益訴訟檢察職責(zé)范圍。公共政策是國家統(tǒng)籌分配社會(huì)利益、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的手段、工具和杠桿，與民生和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)，需要法律的保障。檢察機(jī)關(guān)是保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的司法機(jī)關(guān)，要立足保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的職能定位，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，對(duì)公共政策實(shí)施過程中違法違規(guī)套取、騙取、截留、挪用各類惠民助企補(bǔ)貼等損害國家利益或者社會(huì)公共利益的情形，依法能動(dòng)履職，督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管，確保國家惠民助企政策落地見效。

（二）對(duì)于有一定普遍性的問題，檢察機(jī)關(guān)可以通過專項(xiàng)監(jiān)督推動(dòng)訴源治理。針對(duì)一定區(qū)域內(nèi)點(diǎn)多面廣具有普遍性的問題，檢察機(jī)關(guān)可以總結(jié)提煉辦案中可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，開展專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)類案監(jiān)督，推動(dòng)訴源治理。專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)中，在立足法律監(jiān)督職能定位的基礎(chǔ)上，可以加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，形成執(zhí)法司法合力。

【相關(guān)規(guī)定】

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第二十五條第四款

《中華人民共和國電力法》（2018年修正）第四十四條第一款

《中華人民共和國價(jià)格法》（1998年施行）第十二條、第三十三條、第三十九條

《電力供應(yīng)與使用條例》（2019年修訂）第二十條第二款

《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（2021年施行）第七十五條

辦案檢察院：浙江省杭州市拱墅區(qū)人民檢察院

承辦檢察官：朱媚  余意然  華夏浩

案例撰寫人：朱媚  余意然  周姝  畢克來