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公告信息 |
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主要論著 |
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從遼寧省政府[2008]1號行政復(fù)議決定看省市級政府的法制水平
2007年9月13日，沈陽市人民政府做出《關(guān)于收回國有土地使用權(quán)的決定》(沈政地收字[2007]074號）和《關(guān)于國有土地使用權(quán)的批復(fù)》，因國家土地儲備收回沈陽市皇姑區(qū)北陵大街東地塊的國有土地使用權(quán)，收回后由皇姑區(qū)城市建設(shè)局對該土地實(shí)施國家土地儲備，并對該地塊實(shí)施拆遷儲備工作。
被收回土地使用權(quán)的居民代表翟秀潔，于2008年1月28日向遼寧省人民政府提出行政復(fù)議，遼寧省政府于2008年12月8日作出遼行政復(fù)字[2008]1號《行政復(fù)議決定書》，維持沈陽市政府的決定。
翟秀潔認(rèn)為，自己居住的小區(qū)叫御香園小區(qū)，該房屋是1998年舊城區(qū)改造開發(fā)建筑、1999年竣工入住的，自己居住的樓房是臨寧山東路的9層樓房，一、二層是商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，在沈陽市屬于比較好的小區(qū)。沈陽市政府收回土地使用權(quán)的行為違法，侵犯了公民的合法權(quán)利，理由如下：
1、公民依法登記取得的土地使用權(quán)受法律保護(hù)。
2、因土地儲備收回土地使用權(quán)沒有法律依據(jù)。
3、沈陽市政府沒有收回土地的職權(quán)，屬于濫用職權(quán)。
4、皇姑區(qū)城市建設(shè)局沒有土地儲備的主體資格。
5、皇姑區(qū)城市建設(shè)局趕在《物權(quán)法》施行之前為土地儲備搞突擊拆遷是與民爭利、破壞和諧社會、破壞循環(huán)經(jīng)濟(jì)的浪費(fèi)之舉也是違法的。
沈陽市政府認(rèn)為，皇姑區(qū)北陵大街東地塊是依據(jù)沈陽市城市規(guī)劃確定的整體改造地塊之一，也是沈陽市土地儲備交易中心2007年確定的儲備用地，目的是實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建。為此，被申請人于2007年9月13日下達(dá)了《關(guān)于批準(zhǔn)土地儲備供應(yīng)項目方案的決定》(沈政國土儲字[2007]40號，以下簡稱《土地儲備決定》)。市規(guī)劃和國土資源局下達(dá)了《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》(沈規(guī)土證字2007年0214號)。2007年9月1 3日，市規(guī)劃和國土資源局根據(jù)《土地管理法》第五十八條第二款規(guī)定下達(dá)了《收回土地決定》，同時下達(dá)了《關(guān)于國有土地使用權(quán)的批復(fù)》。被申請人依據(jù)《土地管理法》，為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行土地儲備，下達(dá)《收回土地決定》，法律依據(jù)充分，沒有濫用職權(quán)，沒有侵犯土地使用者的合法權(quán)益。
遼寧省政府經(jīng)審理查明：2000年1月10日，國務(wù)院下達(dá)《國務(wù)院關(guān)于沈陽市城市總體規(guī)劃的批復(fù)》(國函[2000]4號)，批準(zhǔn)了《沈陽市城市總體規(guī)劃(1996年至2010年)》。該總體規(guī)劃確定中心城區(qū)規(guī)劃范圍是東起沈陽與撫順市界，西至新潘公路，北起蒲河，南至蘇撫灌渠。
2007年9月13日，被申請人根據(jù)沈陽市城市總體規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，下達(dá)了《關(guān)于批準(zhǔn)土地儲備供應(yīng)項目方案的決定》(沈政國土儲字[2007]40號)，決定對寧山中路北地塊、黃河大街西地塊、北陵大街東地塊實(shí)施土地儲備，并指定皇姑區(qū)城市建設(shè)局作為拆遷人負(fù)責(zé)實(shí)施。其中北陵大街東地塊位于《沈陽市城市總體規(guī)劃 (1996年至2010年)》所確定的中心城區(qū)范圍內(nèi)的核心區(qū)，其四至為：東至黑龍江街，西至北陵大街，南至用地界線，北至寧山東路，占地面積約84000平方米。同日，皇姑區(qū)人民政府向沈陽市規(guī)劃和國土資源局上報《關(guān)于辦理皇姑區(qū)北陵大街東地塊土地儲備文件的函》，請求辦理土地儲備文件。同日，沈陽市規(guī)劃和國土資源局向皇姑區(qū)城市建設(shè)局下發(fā)了《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》(沈規(guī)土證字2007年0214號)，明確用地項目名稱為北陵大街東地塊。同日，皇姑區(qū)城市建設(shè)局向被申請人提交了《國有土地(處置、登記)申請書》，申請對皇姑區(qū)北陵大街東地塊辦理土地批復(fù)和收回土地決定。同日，被申請人下達(dá)《收回土地決定》，決定收回皇姑區(qū)北陵大街東地塊，規(guī)劃建設(shè)用地面積為84000平方米。
申請人的住宅位于《收回土地決定》所收回的北陵大街東地塊的范圍內(nèi)，申請人持有皇姑區(qū)人民政府頒發(fā)的《國有土地使用證》。
遼寧省政府認(rèn)為：《收回土地決定》所收回的北陵大街東地塊位于《沈陽市城市總體規(guī)劃 (1996年至2010年)》所確定的中心城區(qū)內(nèi)，屬于城市規(guī)劃范圍內(nèi)的國有土地。為加快城市建設(shè)，實(shí)施城市總體規(guī)劃，被申請人將北陵大街東地塊列為土地儲備項目，并辦理了《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。依據(jù)《土地管理法》第五十八條第一款第(二)項規(guī)定，被申請人享有收回國有土地使用權(quán)的法定職權(quán)，可以根據(jù)舊城區(qū)改造的需要做出收回北陵大街東地塊的決定。
以上是本案公民、市政府行政機(jī)關(guān)和省政府行政復(fù)議機(jī)關(guān)等三方的全部觀點(diǎn)，誰是誰非已經(jīng)一目了然。然而，作為職業(yè)律師來說，還是要說上幾句，以指點(diǎn)迷津。歌功頌德不是律師的風(fēng)格，針砭時弊才是職業(yè)特點(diǎn)。本文姑且叫做挑錯吧。
1、省政府的復(fù)議期限長達(dá)10個月之久，違反了法律規(guī)定。
注：《行政復(fù)議法》第31條 行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定；情況復(fù)雜，可以適當(dāng)延長，但是延長期限最多不超過三十日。
審理期限是法定的，不可突破的，但是仍然不在話下，可見有恃無恐。
2、決定維持的理由中沒有“內(nèi)容適當(dāng)”，違反了法律規(guī)定。
注：《行政復(fù)議法》第28條第一款第（一）項規(guī)定 具體行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)?shù)�，決定維持。
維持具體行政行為的法定條件有四個要件：
一是，具體行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿。
二是，具體行政行為適用依據(jù)正確。
三是，具體行政行為程序合法。
四是，具體行政行為內(nèi)容適當(dāng)。
3、具體行政行為認(rèn)定事實(shí)不清楚，證據(jù)不確鑿。
依據(jù)沈陽市政府的答辯和決定，其具體行政行為應(yīng)當(dāng)包括以下三個事實(shí)：
一是，皇姑區(qū)北陵大街東地塊是依據(jù)沈陽市城市規(guī)劃確定的整體改造地塊之一；
二是，沈陽市土地儲備交易中心2007年確定的儲備用地；
三是，目的是實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建。
但是，沈陽市政府僅僅提供了一份證據(jù)，即：“沈陽市城市規(guī)劃”， 然而，“沈陽市城市規(guī)劃”僅僅是第一個事實(shí)必須遵循的法律依據(jù)，而不是對第一個事實(shí)的證明。所以，沈陽市政府對以上三個事實(shí)沒有提供證據(jù)。即：沒有提供該地塊是“整體改造地塊”，更沒有提供該整體改造符合“沈陽市城市規(guī)劃”的證據(jù)；沒有提供該地塊是“沈陽市土地儲備交易中心2007年確定的儲備用地”的證據(jù)；沒有提供該地塊是“舊城區(qū)改建”的證據(jù)。
所以，遼寧省政府沒有認(rèn)定以上三個事實(shí)，然而，這三個事實(shí)是收回土地使用權(quán)的法定條件。怎么辦？遼寧省政府自有辦法，首先，他依據(jù)現(xiàn)有的《沈陽市城市總體規(guī)劃(1996年至2010年)》證據(jù)認(rèn)定了總體規(guī)劃中心城區(qū)規(guī)劃的范圍，其次，他依據(jù)沈陽市政府自己制作的《關(guān)于批準(zhǔn)土地儲備供應(yīng)項目方案的決定》認(rèn)定該地塊在總體規(guī)劃的范圍內(nèi)，第三，遼寧省政府在沒有認(rèn)定該地塊是“舊城區(qū)改造”的情況下，直接陳述沈陽市政府享有收回的權(quán)利，即：沈陽市政府“可以根據(jù)舊城區(qū)改造的需要做出收回北陵大街東地塊的決定”。 遼寧省政府就是這樣為沈陽市政府瞞天過海。其實(shí)大家都知道，法律規(guī)定了舊城區(qū)改造可以收回土地使用權(quán)，但是，該地塊是舊城區(qū)改造嗎？沈陽市政府沒有提供任何證據(jù)。沒有證據(jù)證明的事實(shí)，怎么能說是事實(shí)不清楚，證據(jù)不確鑿呢？
4、具體行政行為適用依據(jù)不正確。
《決定》中陳述，其法律依據(jù)是《城市房地產(chǎn)管理法》第11條和《土地管理法》第58條。那么，請看這二條的內(nèi)容吧：
一是，《城市房地產(chǎn)管理法》第11條“縣級以上地方人民政府出讓土地使用權(quán)用于房地產(chǎn)開發(fā)的，須根據(jù)省級以上人民政府下達(dá)的控制指標(biāo)擬訂年度出讓土地使用權(quán)總面積方案，按照國務(wù)院規(guī)定，報國務(wù)院或者省級人民政府批準(zhǔn)�！痹摋l是規(guī)范“出讓土地使用權(quán)用于房地產(chǎn)開發(fā)的”，而不是收回土地使用權(quán)的，二者風(fēng)馬牛不相及。
二是，《土地管理法》第58條“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地主管部門報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)：
（一）為公共利益需要使用土地的；
（二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；
（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；
（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；
（五）公路、鐵路、機(jī)場、礦場等經(jīng)核準(zhǔn)報廢的。
依照前款第（一）項、第（二）項的規(guī)定收回國有土地使用權(quán)的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。”
這一條是規(guī)范收回國有土地使用權(quán)的，但是法律規(guī)定了五種情形，而且只有這五種情形才可以收回。而沈陽市政府沒有說明是因?yàn)槟囊环N情形收回土地使用權(quán)，更沒有具體引用該條款的第幾項。為什么呢？因?yàn)樯蜿柺姓且颉巴恋貎洹笔栈赝恋厥褂脵?quán)，這一點(diǎn)在其《決定》中陳述的非常清楚，即：除以上法律依據(jù)外，還依據(jù)《關(guān)于批準(zhǔn)土地儲備供應(yīng)項目方案的決定》而作出收回土地決定。然而，法律沒有規(guī)定該情形可以收回土地，所以，他無法具體引用該條款的第幾項，只籠統(tǒng)地引用了第58條。這種適用法律怎么能是依據(jù)不正確呢？
為了彌補(bǔ)《決定》存在的過錯，沈陽市政府在答辯時改變了《決定》中陳述的因“土地儲備”情形收回土地，而改口為因“舊城區(qū)改造”的情形收回土地，但是仍然籠統(tǒng)地引用《土地管理法》第58條。還是遼寧省政府聰明，他具體解釋為沈陽市政府可以依據(jù)《土地管理法》第五十八條第一款第(二)項規(guī)定收回土地。遼寧省政府又一次為沈陽市政府擦凈了屁股。
但是，欲蓋彌彰，《決定》中明確陳述的依據(jù)是無法抹去的。訴訟中變更的依據(jù)是無效的。
5、具體行政行為程序不合法。
該《決定》沒有送達(dá)給行政相對人，屬于程序違法。因?yàn)椋摗稕Q定》的行政相對人是該地塊的土地合法使用人，該決定的抬頭也明確寫道“各有關(guān)單位和個人：”。既然是收回他們的土地，就應(yīng)當(dāng)送達(dá)給他們，但是，沈陽市政府沒有向任何行政相對人送達(dá)，只用于辦理拆遷許可證使用。
6、具體行政行為內(nèi)容不適當(dāng)。
沈陽市政府決定收回土地，并批復(fù)皇姑區(qū)政府趕在《物權(quán)法》施行之前，為土地儲備搞突擊拆遷，這是與民爭利、破壞和諧社會、破壞循環(huán)經(jīng)濟(jì)的浪費(fèi)之舉。沈陽市政府視以下事實(shí)和法律于不顧：
一是，皇姑區(qū)政府沒有土地儲備的主體資格，無權(quán)搞土地儲備。沈陽市政府有自己制定的《沈陽市土地儲備辦法》，該規(guī)章將沈陽市區(qū)內(nèi)的土地儲備工作授權(quán)給沈陽市土地儲備機(jī)構(gòu)，所以在有行政規(guī)章授權(quán)的情況下，是不能另外授權(quán)的。
二是，皇姑區(qū)政府趕在《物權(quán)法》（2007年10月1日施行）施行之前（2007年9月13日）為土地儲備搞突擊拆遷是與民爭利、破壞和諧社會、破壞循環(huán)經(jīng)濟(jì)的浪費(fèi)之舉�；使脜^(qū)政府為什么選擇在《物權(quán)法》施行之前搞城市房屋拆遷呢？
沈陽市皇姑區(qū)政府于2007年9月16日取得北陵大街東地塊的《拆遷許可證》，為什么選擇在《物權(quán)法》施行之前搞城市房屋拆遷？這要從城市房屋拆遷性質(zhì)的變遷說起。
關(guān)于城市房屋拆遷的性質(zhì)，法學(xué)屆爭議很大，在傳統(tǒng)的拆遷理論中，城市房屋拆遷屬于行政法調(diào)整的范疇，當(dāng)政府決定拆遷時，房屋所有權(quán)人必須服從，行政權(quán)由國家強(qiáng)制力來保護(hù)。于是，政府可以隨心所欲的批準(zhǔn)開發(fā)商大興土木。
《物權(quán)法》施行之后，城市房屋拆遷行為分化為二個部分，一部分屬于行政法調(diào)整的范疇，《物權(quán)法》規(guī)定為國家“征收”行為。關(guān)于國家“征收”，《物權(quán)法》規(guī)定了條件，即《物權(quán)法》第42條“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)�！庇纱丝芍�，只有“為了公共利益的需要”才可以征收個人的房屋，除此之外，政府無權(quán)征收個人的房屋。
除國家“征收”之外的其它拆遷行為均屬于民法調(diào)整范疇，雙方屬于平等主體之間的民事法律行為，沒有行政強(qiáng)制力的參與。明白了以上道理，也就明白了政府為什么選擇在《物權(quán)法》施行之前搞城市房屋拆遷，《物權(quán)法》限制了行政權(quán)，保護(hù)了公民對于自己的房屋享有充分的物權(quán)。
為了不受《物權(quán)法》的限制，政府選擇了《物權(quán)法》實(shí)行之前的幾天作出決定，可謂是用心良苦。
另外，被收回土地拆遷的御香園小區(qū)，該房屋是1998年舊城區(qū)改造開發(fā)建筑、1999年竣工入住的，臨寧山東路的9層樓房，一、二層是商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，在沈陽市屬于比較好的小區(qū)。
綜上所述，決定沒有回答申請人提出的第2、4、5三個問題，屬于不講道理的決定。即沒有回答以下三個問題：
（1）因土地儲備收回土地使用權(quán)沒有法律依據(jù)。
（2）皇姑區(qū)城市建設(shè)局沒有土地儲備的主體資格。
（3）皇姑區(qū)城市建設(shè)局趕在《物權(quán)法》施行之前為土地儲備搞突擊拆遷是與民爭利、破壞和諧社會、破壞循環(huán)經(jīng)濟(jì)的浪費(fèi)之舉也是違法的。
7、沈陽市政府沒有直接收回土地使用權(quán)的職權(quán)，他只有批準(zhǔn)權(quán)，所以，沈陽市政府越俎代庖，其直接收回土地的行為是濫用職權(quán)。
《土地管理法》第58條將直接收回土地使用權(quán)的職權(quán)授予了“有關(guān)人民政府土地行政主管部門”，而沒有授予人民政府。雖然沈陽市政府是沈陽市土地行政主管部門的上級，但是，法律沒有授予政府有直接收回土地的行政職權(quán)。
8、沈陽市政府收回土地使用權(quán)的具體行政行為違法。
（一）其違反了《沈陽市城市總體規(guī)劃(1996年至2010年)》，將規(guī)劃的“居住用地”擅自變更為“商服用地”。
《國務(wù)院關(guān)于沈陽市總體規(guī)劃的批復(fù)》第八條規(guī)定“嚴(yán)格實(shí)施《總體規(guī)劃》�！犊傮w規(guī)劃》是沈陽市城市建設(shè)、發(fā)展和管理的依據(jù)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)一切建設(shè)活動必須符合《總體規(guī)劃》的要求”�！犊傮w規(guī)劃》第5條規(guī)定，總體規(guī)劃中“文本和圖集同時具有法律效力”。那么，請看《沈陽市中心城區(qū)總體規(guī)劃圖》對原告居住的御香園小區(qū)是怎樣規(guī)劃的吧！該圖集對御香園小區(qū)等附近住宅小區(qū)地塊的規(guī)劃是用白色標(biāo)記的“居住用地”。就是說：城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)一切建設(shè)活動不得改變其“居住用地”的用途，否則就是違法行為。
那么，沈陽市政府收回該土地是做什么呢？他賣給香港中華匯集團(tuán)在此開發(fā)商貿(mào)中心，土地用途是“商服用地”。請看以下證據(jù)：
（1） 沈陽市政府網(wǎng)站發(fā)布的報道。
（2） 沈陽市土地儲備中心網(wǎng)站發(fā)布的公告。
（3） 香港大公報網(wǎng)站發(fā)布的報道。
（二）其違反了《土地管理法》第58條收回土地的條件規(guī)定。
該條沒有規(guī)定因土地儲備可以收回土地。所以沈陽市政府收回土地行為沒有法律依據(jù)。
面對遼寧省政府錯誤的復(fù)議裁決，當(dāng)事人于2008年12月18日，向沈陽市中級法院提起行政訴訟，被告是沈陽市政府，要求撤銷沈陽市政府2007年9月13日作出的《關(guān)于收回國有土地使用權(quán)的決定》（沈政地收字[2007]074號）。
沈陽市中級法院于2009年8月6日判決，駁回原告的訴訟請求，當(dāng)事人不服，向遼寧省高級法院提出上訴。此案正在審理中。
法院認(rèn)為，依據(jù)《土地管理法》第58條規(guī)定，沈陽市政府有收回土地的職權(quán)，被告提供了土地儲備項目批準(zhǔn)文件，收回決定符合《沈陽市土地儲備辦法》第3、4條的規(guī)定（第三條 本辦法所稱土地儲備，是指市人民政府根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的要求，對國有土地依法收回、收購，對集體土地依法征用后予以儲存的行為。
第四條 市規(guī)劃和國土資源局是本市土地儲備的行政主管部門。市土地儲備機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)土地儲備工作。市計劃、城建、房產(chǎn)、財政等部門按各自職責(zé)，做好土地儲備的相關(guān)工作）。
唉�。�！沒有辦法��！那么，遼寧省高級法院會有公道嗎？其實(shí)，結(jié)論已經(jīng)有了，只是老百姓不相信而已。
（作者：劉洋飛律師）
2009年8月19日
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