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公告信息 |
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主要論著 |
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我國企業(yè)破產(chǎn)制度初探
馬省會
近年來，隨著我國改革開放的深入和市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展與健全，以及我國加入世貿(mào)組織后國際競爭的不斷加劇與競爭主體的日益擴(kuò)大，一大部分沒有競爭優(yōu)勢又無市場發(fā)展前景、無核心競爭品牌，管理不善的企業(yè)在市場競爭中淘汰并走向破產(chǎn)是必然的，據(jù)資料顯示，1997年至2002年全國法院共受理破產(chǎn)案件38300件，企業(yè)破產(chǎn)已經(jīng)成為企業(yè)法人退出市場的主要途徑和方式，同時，通過企業(yè)破產(chǎn)可以重新對社會資源進(jìn)行優(yōu)化配置，有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、實施國有企業(yè)的改革與重組、確立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，從而保證社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康運行，因此，一方面積極地通過各種渠道挖潛改造，培植新的經(jīng)濟(jì)增長點和增長極，保持國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長和強(qiáng)大；另一方面，加強(qiáng)整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，依法推進(jìn)劣勢企業(yè)的破產(chǎn)機(jī)制，是國有經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)提高和國民經(jīng)濟(jì)安全運行的兩個不可或缺的條件，也是保證社會安定和穩(wěn)定的有力手段，因此，積極地探索和完善現(xiàn)行體制下的破產(chǎn)機(jī)制與制度，不僅僅是關(guān)系到經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會學(xué)等諸方面的研究課題，也是一個法律方面的重要課題，深入地系統(tǒng)地探索其全過程，無疑具有特殊意義。
當(dāng)前我國破產(chǎn)法律制度的基本框架和現(xiàn)狀
在現(xiàn)行的我國破產(chǎn)法律制度下，已經(jīng)初步形成了一套初具雛形的破產(chǎn)法律體系。從法律制度來講，已有企業(yè)破產(chǎn)法、民事訴訟法中的企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序和最高人民法院的司法解釋，以及國務(wù)院的有關(guān)行政法規(guī)及配套文件規(guī)定，還有勞動保障等部門的一系列相關(guān)規(guī)章；從司法實踐來看，已經(jīng)初步形成了破產(chǎn)案件的申請與受理、案件管轄、申報和確定債權(quán)、破產(chǎn)財產(chǎn)范圍界定、破產(chǎn)和解與整頓、破產(chǎn)宣告、債權(quán)人會議、破產(chǎn)財產(chǎn)的變現(xiàn)與分配、破產(chǎn)終結(jié)等全流程在內(nèi)的操作規(guī)則，已經(jīng)形成了一定數(shù)量的具有專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗的法官和律師、會計師等中介機(jī)構(gòu)隊伍及專門的清算組織；從理論探索來看，西方國家關(guān)于破產(chǎn)制度的確立與規(guī)范、商自然人和非法人企業(yè)的破產(chǎn)資格的引入、破產(chǎn)債務(wù)人的社會信用的信息披露制度等，已經(jīng)引起了相當(dāng)多的法律人士的廣泛探討和論證，并在一定程度上推動了破產(chǎn)司法實踐進(jìn)程，但是，仍有一大部分的因素困擾和阻礙著我國企業(yè)破產(chǎn)的進(jìn)程，從根本上阻礙了整個市場經(jīng)濟(jì)秩序的流動和暢通，其表現(xiàn)形式普遍有：
一、地方保護(hù)仍然嚴(yán)重，非法干預(yù)依舊不絕
一些地方政府把企業(yè)破產(chǎn)作為拖欠、逃廢銀行及其他債權(quán)人債務(wù)的主要手段，并通過各種渠道向地方法院施加影響和壓力，動用一切力量剝離原企業(yè)的有效資產(chǎn)和優(yōu)良資產(chǎn)，對改革、改制組合后尚存的不良資產(chǎn)或者空殼企業(yè)進(jìn)行破產(chǎn)，在部分破產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)變現(xiàn)上不堅持公開拍賣或者使拍賣流于形式，強(qiáng)行指定或內(nèi)定買受人，指定成交價款，從而影響了通過法律途徑進(jìn)行企業(yè)破產(chǎn)的威信和權(quán)威，也破壞了政府的主體形象，進(jìn)而剝奪了債權(quán)人的受償比例和受償金額，損害了整體債權(quán)人的合法權(quán)益。
二、職工安置難和資產(chǎn)變現(xiàn)難“兩難”問題未得到根本性的改觀
職工安置是我國特殊國情下的一種產(chǎn)物，職工安置是政府有關(guān)部門和破產(chǎn)企業(yè)主管部門的職責(zé)，作為破產(chǎn)期間的準(zhǔn)法人組織破產(chǎn)清算組來說，僅負(fù)有協(xié)助的義務(wù)，但是在實踐當(dāng)中，由于我國社會保障制度的面廣量大和執(zhí)行上的千差萬別，加之政策多變，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)繁雜，大多數(shù)企業(yè)的職工安置工作由于政府部門的缺位和種種原因，最終仍然由清算組來完成，既增加了安置的難度，又加大了安置的費用，并且政府的安置資金又不能及時足額到位，同時職工安置牽涉的一大批長期的歷史遺留問題諸如欠職工生活費、醫(yī)療費、集資款、住房公積金、工資和勞動保險“兩金”等，涉及法律政策較多，更是頭緒紛繁雜、難度較大，嚴(yán)重影響了破產(chǎn)清算的進(jìn)程。
資產(chǎn)變現(xiàn)工作既與職工費用發(fā)放和勞動保險費用的繳納有密切關(guān)系，又與債權(quán)人的受償金額和受償比例緊密相連，因此，資產(chǎn)變現(xiàn)工作是破產(chǎn)工作的重要核心內(nèi)容，是關(guān)系破產(chǎn)工作進(jìn)程的重要制約因素，但是由于 我國專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)所采用的多為賬面成本折算法，從而導(dǎo)致破產(chǎn)財產(chǎn)的高值低估或低值高估現(xiàn)象的出現(xiàn)，甚至于有的財產(chǎn)物品由于原企業(yè)的加速折舊和多計提費用，導(dǎo)致帳面無值進(jìn)而評估值為零，但是又因其具有使用價值而具有可變現(xiàn)值的情況，產(chǎn)生了資產(chǎn)流失或者無法反映資產(chǎn)全貌的狀況，另一方面又因為多數(shù)破產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)屬于專門性的機(jī)械設(shè)備，陳舊老化，在公開拍賣中要真正實現(xiàn)其合理價位，難度很大。再次，評估、拍賣機(jī)構(gòu)高額的中介費用和傭金也常常讓許多破產(chǎn)企業(yè)力不從心，捉襟見肘。
三、破產(chǎn)企業(yè)清算組和債權(quán)人會議兩個組織的職能未能得到有效的發(fā)揮
清算組在法律地位上是由人民法院決定成立并由人民法院安排工作，接受人民法院監(jiān)督、指導(dǎo)并向其報告工作的組織，其在破產(chǎn)清算期間以清算組名義對外產(chǎn)生法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但是，由于目前破產(chǎn)清算人的專業(yè)隊伍還比較缺少，清算組成員的整體法律素質(zhì)還不高，受政府的非法干預(yù)和指揮的習(xí)慣尚未排除，加之律師、會計師等中介機(jī)構(gòu)隊伍參與力量明顯不足，很難從法律意義上準(zhǔn)確全面地體現(xiàn)清算組的法律特征和作用。
債權(quán)人會議作為債權(quán)人行使職權(quán)和議事表決的機(jī)構(gòu)，有聽取、審閱清算組的清算報告并對財產(chǎn)分配方案進(jìn)行表決的權(quán)利，并有權(quán)就清算組的違法行為向人民法院提出要求并要求糾正的權(quán)利，有向上級法院申訴的權(quán)利，但是，在實踐當(dāng)中，由于債權(quán)人居住分散、債權(quán)數(shù)額不等、債權(quán)性質(zhì)不同、無常設(shè)機(jī)構(gòu)等的制約，加之我國債權(quán)清償普遍不高等因素的影響，致使債權(quán)人的積極性不高，對債權(quán)人會議的職能發(fā)揮不夠，無法形成有力的監(jiān)督機(jī)制，使得債權(quán)人會議的功能大為削弱和淡化。
四、專業(yè)破產(chǎn)清算人和中介隊伍奇缺，影響了破產(chǎn)的進(jìn)程和速度
目前國內(nèi)建立的專門破產(chǎn)清算事務(wù)所的數(shù)量不足，同時，由于破產(chǎn)案件本身的任務(wù)重、時間長、矛盾多、費用少、難度大的特點，都是制約清算中介力量發(fā)展和壯大的瓶頸，但是，破產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步建立和發(fā)展完善又是我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)破產(chǎn)制度建立健全的必然要求，也是確保破產(chǎn)案件 的順利進(jìn)行、保證資產(chǎn)公開公正拍賣變現(xiàn)、保障債權(quán)人公平有序受償、排除一些非正常因素干擾的有力保障，同時，由于破產(chǎn)清算人不僅需要懂法律、懂政策，而且還需要講方法、講措施，把法律制度和社會效應(yīng)相結(jié)合，把債權(quán)人的利益和廣大職工的利益相結(jié)合，要盡可能地做到既要合法，又要穩(wěn)妥，因此，對于我國破產(chǎn)清算人的條件有著較為嚴(yán)格的要求，這種嚴(yán)格的條件又反過來影響了清算人隊伍的崛起和壯大。
五、多類型破產(chǎn)案件的審理模式和方法有待于進(jìn)一步探索和規(guī)范
在現(xiàn)行的破產(chǎn)制度下，在計劃調(diào)整上存在著納入國家計劃兼并破產(chǎn)的國有企業(yè)和非計劃適用法律破產(chǎn)的企業(yè)，在破產(chǎn)主體上存在著國有企業(yè)和其他性質(zhì)的法人企業(yè)破產(chǎn)并行的主體，在審級上存在著基層人民法院和中級人民法院審理的兩種模式，加之目前隨著國有企業(yè)規(guī)范公司制改造和股份制改造的深入，以及外資資本的不斷介入和滲透，一些礦山、金融、信托、證券等管理差、效能低、競爭弱的企業(yè)的淘汰并走向破產(chǎn)是必然的，對于這些涉及專業(yè)技術(shù)強(qiáng)、債權(quán)人分布廣、影響范圍大的破產(chǎn)企業(yè)，不管是在案件 的辦理理論探索上，還是法院的審判力量配置上，以及清算組成員的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)分布和整體素質(zhì)上，都近切需要得到進(jìn)一步的探索、加強(qiáng)和完善。
對策及改革思路
由于在我國的破產(chǎn)清算制度中存在著諸多的障礙，既有制度上的又有實踐上的，既有外界因素干擾又有內(nèi)部因素制約，因此，積極探索可操作的方法和作法，從理論到實踐多角度地研究和解決，是法律人的當(dāng)務(wù)之急，筆者以為，應(yīng)當(dāng)從以下方面去盡力解決和完善。
一、制定統(tǒng)一的破產(chǎn)法，規(guī)范各類破產(chǎn)程序
頒布于1986年12月的《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》由于適用范圍單一，內(nèi)容不完備，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極不適應(yīng)，同時，由于國務(wù)院 制定的《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)和再就業(yè)有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和再就業(yè)有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》、《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》及一《外商投資企業(yè)清算辦法》等一系列單行法規(guī)、文件的特殊規(guī)定，形成多種方式并存的局面，存在著明顯的弊端和不足，盡快地制定統(tǒng)一企業(yè)破產(chǎn)法律，已經(jīng)成為當(dāng)前立法上的迫切要求。
二、規(guī)范政府行為，加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)
由于在企業(yè)特別是國有企業(yè)申請破產(chǎn)時，須取得上級主管部門的同意，并且在職工的安置經(jīng)費和安置渠道上，在土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓及破產(chǎn)財產(chǎn)的拍賣變現(xiàn)上，需要與政府諸多部門如勞動和社會保障、工商、稅務(wù)、土地、房產(chǎn)、審計等多個部門進(jìn)行協(xié)商和銜接，因而要減少政府部門的不當(dāng)干預(yù)，加強(qiáng)政府的協(xié)調(diào)作用，切實降低甚至減免部分費用，另外，建議要依照稅收征收管理法的規(guī)定，由全國人大、國務(wù)院等有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就破產(chǎn)企業(yè)在清算期間產(chǎn)生的稅收制定一系列的減免等優(yōu)惠政策，從而切實提高債權(quán)清償率，實現(xiàn)企業(yè)法人破產(chǎn)還債的真正含義和根本目的，更有利于政府相關(guān)部門真正轉(zhuǎn)變職能，促使市場主體真正地實現(xiàn)自我生存、發(fā)展壯大，促使市場經(jīng)濟(jì)體系的真正建立和完善。
三、完善審判和執(zhí)法職能，推行依法獨立審判
從破產(chǎn)案件的受理、進(jìn)行、清算組的成立與工作、債權(quán)人會議的召集與討論、和解與整頓程序、破產(chǎn)債權(quán)的清理回收、破產(chǎn)財產(chǎn)的變現(xiàn)與分配、程序的終結(jié)等整個過程都要在人民法院的主持和指導(dǎo)下進(jìn)行，既不能一味地聽任地方保護(hù)主義的影響，違反法定程序和方法，違法操作出具相關(guān)手續(xù)，甚至久拖不決；也不能撒手不管，聽任清算組人員的不當(dāng)操作和辦理，導(dǎo)致社會矛盾突出、資產(chǎn)流失和債權(quán)清理不力，從而影響社會穩(wěn)定和債權(quán)的清償比例，造成一些新的不公平和新的矛盾，直接影響了整個破產(chǎn)案件的進(jìn)程。
從法院內(nèi)部的人員配備和力量加強(qiáng)上，需要有業(yè)務(wù)精通、素質(zhì)過硬、政策嫻熟、政治心強(qiáng)的審判人員來擔(dān)任，形成一支專業(yè)化的破產(chǎn)案件法官隊伍，既保證了個案的順利辦理，又有利于保證整個經(jīng)濟(jì)體制改革與重組戰(zhàn)略的實施。
四、建立具有較高效能和專業(yè)素質(zhì)的破產(chǎn)清算人隊伍
專業(yè)化是社會化大分工的必然產(chǎn)物，專業(yè)化也是高效率和高品質(zhì)的有力保證，從司法實踐來看，建立一支專業(yè)化的破產(chǎn)清算隊伍，包括律師、會計師等中介隊伍，承擔(dān)一定的破產(chǎn)清算任務(wù)，有利于從整體上提高破產(chǎn)案件的辦理質(zhì)量，對于確保破產(chǎn)財產(chǎn)的安全，防止有效資產(chǎn)流失，提高債權(quán)清理回收能力，公開實施拍賣變現(xiàn)，公正進(jìn)行財產(chǎn)分配都具有重要的意義，同時對于減少破產(chǎn)費用和破產(chǎn)成本，提高破產(chǎn)清算的效率也能起到積極的促進(jìn)作用。
五、強(qiáng)化破產(chǎn)清算工作的資金使用監(jiān)督工作
在破產(chǎn)清算過程中，要對于破產(chǎn)期間的費用加強(qiáng)監(jiān)督和監(jiān)管，特別是要加強(qiáng)費用支出的簽批工作，建議先由人民法院主辦案件的人員審核簽字，再由清算組長簽批，從源頭上加強(qiáng)清算資金的管理和使用，真正監(jiān)控清算期間的每一筆資金都落到實處，以杜絕部分人員濫用清算資金的行為。同時，在清算終了時，建議由審計機(jī)構(gòu)對于清算期間的資金流向和用途加以審計，形成書面報告，工商登記管理機(jī)關(guān)憑審計報告結(jié)合相關(guān)規(guī)定辦理企業(yè)注銷手續(xù)，從而加強(qiáng)清算期間的資金管理和使用的合法性和必要性。
作 者: 馬省會
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