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公告信息 |
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主要論著 |
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1、《論土地使用權出讓合同的法律性質》（2007年大連律師論文集收錄）
2、《我國立法聽證制度運行中的若干問題及思考》
———兼談律師參與立法聽證的必要性和作用
內容提要：隨著社會主義民主與法治的不斷推進，立法聽證制度已逐步成為我國的一項重要法律制度，它的確立與實施對于實現(xiàn)依法治國，建立社會主義法治國家具有重要的意義。但《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）只對立法聽證作了原則性規(guī)定，相對于一些聽證制度已建立幾十年的發(fā)展國家相比，我國的立法聽證實踐正處于制度建構的初級階段，筆者通過對立法聽證的程序、規(guī)則、范圍、聽證代表的廣泛、代表性，以及聽證會效力等根本性問題進行探討和研究，旨在對進一步建立和完善立法聽證制度起到拋磚引玉作用。同時，由于律師對立法聽證制度運用和構建有著更為深入的研究，能夠提出有針對性、行之有效的建議，律師在參與立法聽證程序中充當不同的角色，對向公民普及法律、培養(yǎng)公民的法律意識和法律信仰以及代表各利益相關人表達訴求起到特殊的作用。
關鍵詞：聽證制度 立法聽證 聽證規(guī)則 律師參與
一、立法聽證的歷史源淵及在我國的發(fā)展過程
立法聽證（LEGISLATIVE HEARING）是指立法機關在制定或修改涉及公眾或公民權益的法案時，聽取利益相關者、社會各方及有關專家的意見并將這種意見作為立法依據(jù)或參考的制度形式和實踐活動。立法聽證制度之精髓在于以形式正義來保證實質正義，以程序公平來保證結果公平，從而體現(xiàn)民主政治的基本價值。自然公正原則、正當法律程序和依法治國理論是西方國家聽證制度的法理基礎。
作為正當法律程序的一項具體形式，聽證制度創(chuàng)立之初僅適用于司法審判領域，主要用于體現(xiàn)司法運作的公平性和貫徹司法救濟原則。這一制度形式從英國傳入美國后，被進一步移植到立法活動和行政實踐中去，從而被用作提升立法與行政民主化程度以及廣泛獲取相關信息的有益方法。第二次世界大戰(zhàn)后，聽證制度日益為越來越多的國家或地區(qū)所接納并加以改進。在當今世界范圍內，受現(xiàn)代民主理念的漸進傳播潮流的促動，聽證制度己經發(fā)展成為眾多國家或地區(qū)的司法、立法和行政運作中的一種頗具實效和影響力的程序性民主形式。在我國法治建設過程中，聽證被當作是一種新的政治參與形式和決策科學化的嘗試。1993年，深圳在全國率先實行價格審價制度，這是我國聽證制度的雛形。1996年《中華人民共和國行政處罰法》的通過，標志著聽證制度在我國的確立。1998年5月1日正式實施的《中華人民共和國價格法》要求“制定關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度”，從而把聽證程序引入了我國行政決策領域。1999年9月9日，廣東省人大常委會舉行《廣東省建設工程招投標管理條例》聽證會，標志著聽證制度在立法領域中的應用。2000年3月15日，九屆全國人大第三次會議通過了《立法法》，其中第三十四條規(guī)定，列入議程的法律案，立法機關“應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式�！� 聽證制度正式進入我國立法領域。與其他領域的聽證相比，立法聽證的規(guī)則性更強，民意征集和表達的途徑更通暢，利益博弈和協(xié)調的過程更透明，是我國推進立法民主化的一個重要標志，也是廣大群眾直接參與立法活動的重要途徑。
二、我國立法聽證存在的主要問題及對策
繼《行政處罰法》、《價格法》確立了行政處罰聽證、價格聽證制度之后，總結行政聽證的實踐經驗，2000年的《立法法》又把聽證制度引入立法程序。但《立法法》只對立法聽證作了原則性規(guī)定，而沒有具體的操作程序和適用條件、范圍等，也沒有涉及聽證會效力等根本性問題�？梢哉f，我國的立法聽證實踐正處于制度建構的初級階段。綜合各地的立法聽證實踐，我們可以看到，立法聽證在我國尚處于探索階段，與一些聽證制度已經建立幾十年的發(fā)達國家相比，無論在法律的定位上還是實際操作過程中都還存在許多問題和不夠完善的地方。從外國議會立法經驗中汲取對我有益的做法是完全必要的。對于基于理性選擇和已經確立的立法聽證制度，我們應當持積極的態(tài)度，大膽實踐，在實踐的過程中逐步形成符合我國國情、科學而有效的做法，包括建立必要的程序和規(guī)范。也只有通過實踐，才能獲得全面、深刻的認識，才能將程序和規(guī)范逐步地建立、健全起來。
1、建立統(tǒng)一的立法聽證程序和規(guī)則。在目前的立法聽證實踐中，由于沒有統(tǒng)一的程序和規(guī)則，導致立法聽證顯得極不規(guī)范和統(tǒng)一，客觀上也影響了聽證的效果。公眾聽證活動越來越程式化、表象化、形式化。聽證會越開越像“茶話會”、“研討會”，不但沒有發(fā)揮公眾聽證制度的作用，反而在很大程度上妨礙了效率，甚至成為某些部門掩蓋、包藏不正當目的的手段和工具。一個沒有程序保障的公眾權利，很難說是一項真正的權利，而一個沒有程序制約的義務，很難得到有關機關的切實履行。因此，有必要建立統(tǒng)一的立法聽證程序和規(guī)則，從而保證立法聽證活動的公開、公正、客觀，以推動立法工作的民主化、科學化。
2、確立立法聽證的具體范圍。西方政治文化背景下的立法聽證是絕大多數(shù)西方國家立法的必經程序或是基本程序。而我國《立法法》規(guī)定，列入常務委員會會議議程的法律草案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證等形式。在這里，聽證僅是立法中為保證和提高立法質量，實現(xiàn)立法民主化、科學化所可以采取的形式之一。很顯然，這忽視了聽證與座談會、論證會等其他形式相比較所具有的公開性、充分性和客觀性等特點。究竟哪些立法活動必須進行聽證，哪些可以進行聽證，哪些不用聽證，目前，在我們的立法法和地方立法聽證規(guī)則中都沒有明確的界定。
從我國的目前的立法實踐來看，我國立法聽證的范圍宜適用原則性規(guī)定、列舉性規(guī)定以及排除性規(guī)定相結合。我國立法聽證范圍的列舉性規(guī)定是：第一，關于價格、稅收的立法；第二，關于行政處罰設置的方法；第三，關于行政機關實施行政許可、征收等的立法；第四，關于企業(yè)管理的法律與行政法規(guī)等�？傊仨毰e行立法聽證的事項是其所立之法關系到人民的切身利益，其立法深刻影響公民的權利義務關系。
我國立法聽證范圍的排除性規(guī)定是出于保密和迅速行動的需要；或于急迫的情形；或為公共利益顯得有必要應立即決定的不適用聽證；或不僅沒有必要，反而會造成耽擱和浪費。一般有下列事項：1）關于國防、外交方面的立法；2）關于國家機關組織、內部管理、辦事程序和手續(xù)；3）能通過如測量、觀察、實驗、計算等科技手段解決的事項； 4）解釋性法律、法規(guī)涉及的事項；5）其他事項。
3、確保聽證代表的綜合素質及其廣泛性、代表性。在遴選聽證參加人時，雖然大都強調“公平”“均衡”“對等”，力求達到有關方方面面的代表，盡可能全面地反映各種不同的意見，盡可能使聽證參加人具有廣泛性、代表性，但“遴選”畢竟不是選舉，遴選聽證參加人的渠道、方式，遴選的范圍、地域、人群受到很大局限，不同利益很難公平、均衡。而且最重要的是，不同階層、不同利益集團，利益表達的愿望、積極性不同，表達的條件、手段有區(qū)別，表達能力也不同。如果在操作上也不適當?shù)胤糯罅⒎犠C的功能和作用，還可能成為一些利益集團對立法施加影響的方便場所。利益集團通過立法聽證表達自己的愿望合理合法，關鍵是某些實力強大的利益集團，占據(jù)天時地利人和，掌握著更多的資源和表達渠道，甚至同某些行政部門有著千絲萬縷的利益聯(lián)系，更容易向立法者施加壓力，而且他們使其利益法律化的愿望很強烈。而弱勢群體往往個體利益分散，難以形成利益共同體，某項立法涉及整個群體的利益可能很大，但對單個個體來說利益可能不大，其參與立法聽證的相對成本可能遠遠大于個體收益，因而表達其利益的愿望可能并不強烈，而且其表達的條件、能力均處于劣勢。如果是這樣，就很難說體現(xiàn)“公平”“均衡”“對等”。因此，對立法聽證價值定位要準確，要突出聽取意見功能弱化利益博弈功能。從《甘肅省消費者權益保護條例（草案）》立法聽證會的組織情況來看，經過專業(yè)訓練的律師在聽證會上成了主角，他們引經據(jù)典，侃侃而談，陳述論證顯得“有理有據(jù)”；而從普通消費者中挑選出來的聽證會參加者倒成了配角，陳述和表達處于明顯“劣勢”。如果機械地從人員構成上考慮廣泛性和代表性，很可能是弱勢群體更處于“弱勢”。要使聽證參加人在人員構成上達到廣泛代表性幾乎不可能，與其這樣，不如考慮觀點的廣泛代表性，讓各種不同的觀點都能通過聽證得到表達。這并不意味著普通市民參加聽證陳述或者他們的意見不重要，也不意味著限制了處于弱勢的群體或個體意愿的表達，恰恰相反，他們的利益最需要給予特別關注；任何群體任何人任何不同的觀點，都可以通過本人或其代理人（比如律師）在聽證會上得以表達，委托代理人（律師）聽證陳述，也許效果更佳。這樣一來，也避免了某些群體由于表達上的劣勢而導致在聽證過程處于“弱勢”的現(xiàn)象，而且這更具有操作性。同時，聽證代表也應當具有一定的參政議政能力，對所進行的行政立法內容有一定的了解，行政立法機關不能因害怕有人在聽證會上提出反對意見而確定一些“聽話代表”，這樣的聽證會必然是流于形式。同時，在確定聽證代表程序中，可通過隨機抽簽確定聽證代表，從而最大限度的保證聽證代表廣泛性、代表性，這樣使聽證過程能廣泛聽取各部門、各行業(yè)以及廣大市民和利害關系人的意見，保證不同意見的各方有平等的發(fā)言機會。
4、解決好聽證中的辯論環(huán)節(jié)。立法聽證會的實質是就法律、法規(guī)案的制定、修訂或者廢止問題進行充分論證的過程，即通過深入的辯論、質證，使不同利益群體的代言人在同一會場進行面對面的討論與交流，使利害關系人各方的意見得到充分展示，這樣法規(guī)案中的矛盾必定會暴露得更加充分，意見也會更全面，使立法者借助于立法聽證提高認識，更好地決策。因此，舉行立法聽證會必須要在不同意見的辯論上下功夫。而要進行有效的辯論，立法時應當明確三點：一是規(guī)定陳述人之間應當展開辯論；二是聽證人要在聽證前就法律、法規(guī)案的主要問題進行研究，搜集信息。聽證開始后與聽證陳述人就有關問題進行提問、辯論，通過相互之間的多回合的反復辯論，使不同的意見和觀點進行碰撞，從而解決法規(guī)草案制定、修改中的一些矛盾；三是應當給聽證會主持人更多的自由度和空間，使其在主持過程中及時歸納分歧點，組織各方圍繞分歧點展開辯論，同時根據(jù)辯論需要靈活掌握發(fā)言的順序和時間。當然主持人要善于引導，善于控制節(jié)奏，把住大局，把立法聽證會引向深入。
5、注重對聽證結果的處理。聽證的主要功能和最終目的，是通過舉行聽證，實現(xiàn)立法、重大事項決策等的民主化、科學化。因此，可以建立決策機關的回應機制或者反饋制度，即對聽證參加人發(fā)表的意見和提交的書面意見進行認真歸納，合理的予以充分采納；未采納的給予書面答復，闡明理由，從而最終實現(xiàn)聽證的民主性功能和執(zhí)行性功能并重，充分發(fā)揮聽證效能。
三、律師參與立法聽證，促進社會主義法治的完善
利益的調整主要是依靠法律，立法工作的實質就是對各種利益關系的分配、界定和協(xié)調。立法能否有效協(xié)調各種利益關系，關鍵是能否體現(xiàn)、促進、實現(xiàn)和保障公平和正義。目前，我國不少的法律法規(guī)執(zhí)行效果不佳，首先就是因為制定的法律還不夠科學，還不能稱為完全意義上的良法。
2003年5月23日，賀衛(wèi)方等法學家和律師，根據(jù)《憲法》第41條確認的公民建議權，聯(lián)合上書全國人大常委會，提請就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況啟動特別調查程序。因為“孫志剛案和類似事例的連續(xù)發(fā)生，恐怕已不能簡單地歸罪于恃強凌弱的個人。反省現(xiàn)行制度中可能存在的縱容行兇的漏洞，也并非不是當務之急。孫志剛案曝光以來，連帶著對類似事例的關切，民眾對當前的收容遣送制度，產生了不少的質疑……公眾希望有一個令人信服的調查報告�！辟R衛(wèi)方等專家建議對收容遣送制度的實施狀況和可能的改革方案，適時地召開聽證會，聽取有關國家機關、社會團體、公民以及專家的意見。對有關國家機關調查處理孫志剛案的情況，可以在發(fā)現(xiàn)疑點時召開聽證會，進行必要的詢問和質詢。
6月18 日，國務院審議并原則通過了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法（草案）》，同時廢止《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，至此，事情有了一個比較完美的結局，而能夠取得這樣一個較為滿意的結局，律師倡導和參與立法聽證在其中起到了不可忽視的作用。
有關物權法草案的聽證會是全國人大層面舉行的第一次立法聽證會，也是迄今各界人士最為關注的立法聽證會。物權法是確認財產、利用財產和保護財產的基本民事法律，既涉及國家的基本經濟制度，也關系到千家萬戶的具體利益。2005年７月10日，根據(jù)全國人大常委會委員長會議的決定，物權法草案全文向社會公布征求意見。在40天的時間，社會各界人士為進一步完善物權法草案積極建言獻策，共提出意見11543件。針對全國人大常委會組成人員和社會各界關注的問題，全國人大常委會負責人員多次召開聽證會，認真聽取有關方面的意見。還就這些問題在全國10多個省份進行調研聽證。對于具體界定公共利益和用應收賬款作擔保等幾個專業(yè)性較強的問題，全國人大常委會專門召開了立法聽證會。
天津市人大法工委委托天津市律師協(xié)會起草《天津市地方立法聽證辦法（草案）》。律師協(xié)會組成了一個專門的起草小組，將在全國范圍內向聽證立法方面有專長的律師請教，以確保形成一個高質量、高水平的地方法規(guī)草案。
在以上立法聽證會的啟動和進行程序中，律師和法學家起到不可替代的作用，代表各利益階層或團體或個人表達了利益訴求，制約和規(guī)范權力機關的行政權，使立法機關在制定或修改法律法規(guī)或規(guī)章中審慎地權衡各方的利益和訴求做出科學的決策，進而保障立法機關制定的法律法規(guī)有深厚的社會基礎，減少以后的執(zhí)行成本，提高效率又促進了社會和諧。同時，委托律師立法在一些地方立法機關正漸由個案走向群體，律師正日益成為公共立法中的第三方力量，律師這一角色在推進中國民主法治建設上將更多更主動地發(fā)揮著作用。
參考書目：
1、李恩慶，《建立科學的地方立法聽證制度》（《人民代表報》，2006年7月18日）；
2、馬發(fā)明，《從實踐看聽證立法需解決的主要問題》（《人大研究》，2004年第7期）；
3、廖軍和、趙利杰，《提高地方立法質量，營造良好法制氛圍》（《鄭州人大工作》）；
4、胡健，《立法聽證熱之后的“冷思考”》（《中國立法述評》）
5、周偉，《完善立法聽證制度研究》（《現(xiàn)代法學》1999年第6期）
6、蔡紹輝、柯敏，《我國聽證制度的現(xiàn)狀及其完善》（《湖北職業(yè)技術學院學報》2004年第4期）
7、唐興霖 , 黃劍飛，《我國立法聽證制度建構存在的問題及其完善》（《人大研究 》2004年07期）
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