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公告信息 |
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主要論著 |
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加強(qiáng)按要素分配理論研究，推動(dòng)我國(guó)財(cái)政法制建設(shè)的發(fā)展
安順律師 李 先 龍
關(guān)鍵詞：生產(chǎn)要素，分配，財(cái)政，法制建設(shè)。
內(nèi)容提要：按要素分配理論是馬克思主義生產(chǎn)理論在分配領(lǐng)域中的運(yùn)用和發(fā)展�？陀^上，生產(chǎn)要素除包括勞動(dòng)力和生產(chǎn)資料以外，還包括土地和國(guó)家權(quán)力。我們有必要承認(rèn)國(guó)家權(quán)力作為生產(chǎn)要素，與土地以及其他各種生產(chǎn)要素共同參與社會(huì)分配的觀點(diǎn)，從而為國(guó)家既以國(guó)有土地所有者身份又國(guó)家權(quán)力擁有者的身份分別參與社會(huì)分配，提供最基本的理論依據(jù)，并對(duì)勞動(dòng)者為何創(chuàng)造出價(jià)值卻不能參加利潤(rùn)分配、特定的社會(huì)人群（包括特定部門、行業(yè)、地區(qū)、人員等）不創(chuàng)造價(jià)值卻能夠無(wú)償?shù)孬@得財(cái)政支出現(xiàn)象，作出科學(xué)的闡釋。
正確認(rèn)識(shí)和妥善處理按勞分配與按要素分配的關(guān)系，從按要素分配的理論的角度出發(fā)，遵循“以國(guó)家為主體、以社會(huì)為本位”、 “以穩(wěn)定為基礎(chǔ)、以發(fā)展為目標(biāo)”、“公平優(yōu)先、兼顧效率”等原則，明確財(cái)政法與相關(guān)部門法之間的關(guān)系，構(gòu)建一個(gè)以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)，以《財(cái)政法》（基本法）為中心，以《財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)法》、《稅收法》、《國(guó)家預(yù)算與決算法》、《社會(huì)保障法》等相配套的社會(huì)主義財(cái)政法體系。
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改革開放以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政法制建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。但是，由于歷史的原因，我國(guó)的財(cái)政立法還長(zhǎng)期滯留在“頭痛醫(yī)頭”、“直達(dá)目標(biāo)”式的政策性規(guī)范層面，缺乏深厚的理論支撐。具體表現(xiàn)為財(cái)政法律體系的非系統(tǒng)性、欠完善性和不穩(wěn)定性。筆者試圖從按要素分配理論的角度，提出一條加強(qiáng)我國(guó)財(cái)政法理論研究和財(cái)政法制建設(shè)的思路。
眾所周知， 財(cái)政作為一種始終都以國(guó)家為主體一方、以國(guó)家為主導(dǎo)的分配活動(dòng)，表現(xiàn)為國(guó)家利用政治權(quán)力，強(qiáng)制、無(wú)償?shù)卣加胁糠稚鐣?huì)物質(zhì)財(cái)富，和自主、無(wú)償?shù)剡\(yùn)用國(guó)家資財(cái)?shù)男袨檫^程。在過去、現(xiàn)在以及將來(lái)，國(guó)家財(cái)政活動(dòng)都強(qiáng)制地決定著社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的分配，并直接關(guān)系到國(guó)家與各種社會(huì)主體（包括一切合法存在的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位、個(gè)人等）之間的財(cái)產(chǎn)歸屬和利益轉(zhuǎn)移。財(cái)政分配作為國(guó)家上層建筑中的一個(gè)基礎(chǔ)性組成部分，具有突出的非市場(chǎng)特征。在整個(gè)財(cái)政分配過程中，必須妥善處理公與私、中央與地方、國(guó)家與集體和個(gè)人、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，處理好不同所有制、不同行業(yè)，以及不同社會(huì)階層之間的物質(zhì)利益關(guān)系。因此，財(cái)政分配活動(dòng)飽含實(shí)行“法治”的內(nèi)在要求。
馬克思主義的按要素分配理論，是馬克思主義的生產(chǎn)理論在分配領(lǐng)域的具體運(yùn)用，“消費(fèi)資料的任何一種分配，都不過是生產(chǎn)條件本身分配的結(jié)果”①。分配是聯(lián)結(jié)生產(chǎn)與消費(fèi)的紐帶，是整個(gè)社會(huì)再生產(chǎn)活動(dòng)過程的“瓶頸”。把馬克思主義的按要素分配理論，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，納入我國(guó)社會(huì)主義財(cái)政法學(xué)研究與財(cái)政法制建設(shè)的視野，建立我國(guó)具有一定經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)和法學(xué)理論指導(dǎo)的財(cái)政法理論體系，規(guī)范和引導(dǎo)我國(guó)財(cái)政法制建設(shè)，促進(jìn)我國(guó)財(cái)政法體系的健康發(fā)展，很有必要。
一、馬克思主義的按要素分配理論
根據(jù)馬克思的生產(chǎn)理論，所謂生產(chǎn)要素，是指生產(chǎn)過程得以進(jìn)行所必須具備的條件與資源。物質(zhì)生產(chǎn)部門的物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)過程，既是使用價(jià)值的生產(chǎn)過程，也是價(jià)值的形成和創(chuàng)造過程。生產(chǎn)要素同時(shí)也是創(chuàng)造價(jià)值的要素，而不論其本身是否直接創(chuàng)造價(jià)值。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，馬克思把勞動(dòng)過程的簡(jiǎn)單要素劃分為勞動(dòng)、勞動(dòng)資料和勞動(dòng)對(duì)象。前者為人的要素，后二者為物的要素。如果把特定的勞動(dòng)對(duì)象和勞動(dòng)資料歸結(jié)為狹義的生產(chǎn)資料——通過人類文明創(chuàng)造出來(lái)的生產(chǎn)資料，則土地成為與生產(chǎn)資料相提并論的另一種生產(chǎn)資料——自然存在的生產(chǎn)資料，而且它是各種生產(chǎn)活動(dòng)所必備的相同要素。據(jù)此，生產(chǎn)要素可以歸結(jié)為：勞動(dòng)、生產(chǎn)資料（勞動(dòng)對(duì)象和勞動(dòng)資料）、土地。針對(duì)社會(huì)總產(chǎn)品的初次分配而言，參與分配的要素應(yīng)當(dāng)包括勞動(dòng)、生產(chǎn)資料和土地，具體表現(xiàn)為勞動(dòng)者、生產(chǎn)資料的所有者和土地所有者。其中，勞動(dòng)者是作為勞動(dòng)的載體、以勞動(dòng)力所有者的身份參與分配；生產(chǎn)資料的所有者則包括個(gè)人、單位以及國(guó)家；而土地，它既是人們賴以生存的先決條件，同時(shí)又是法律上所有權(quán)的對(duì)象，并以國(guó)家或者集體為其權(quán)利代表。
在這里，我們注意到：馬克思為了便于分析，抽象掉了“國(guó)家權(quán)力”或者政治權(quán)力這一前提性的生產(chǎn)要素。它與土地一樣，是一切生產(chǎn)和生活所必備的先決條件和首要因素。事實(shí)上，除在原始社會(huì)和將來(lái)國(guó)家消亡以外，一切社會(huì)性生產(chǎn)活動(dòng)都必須建立在一國(guó)領(lǐng)土主權(quán)之上和一國(guó)政權(quán)管理之下。國(guó)家權(quán)力的存在和運(yùn)行，實(shí)際上是一切生產(chǎn)活動(dòng)所必需。國(guó)家權(quán)力客觀上應(yīng)當(dāng)以生產(chǎn)要素的名義進(jìn)入初次分配領(lǐng)域。國(guó)家權(quán)力不但要作為生產(chǎn)要素參與社會(huì)總產(chǎn)品的初次分配，而且在具體分配很大中具有優(yōu)先的效力。我們必須實(shí)事求是地認(rèn)識(shí)和客觀地承認(rèn)這一點(diǎn)。否則，單憑“國(guó)家實(shí)現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)其職能的需要”而“憑借政治權(quán)力”“依法”征稅等觀點(diǎn)，明顯不能自圓其說，而且在政治上和法治上都有很大的危害性，并可能釀成諸多的風(fēng)險(xiǎn)②。
同理，針對(duì)國(guó)民收入的分配，參與分配的要素也包括勞動(dòng)者、資本、土地，和國(guó)家權(quán)力。在研究按要素分配的時(shí)候，土地和國(guó)家權(quán)力，應(yīng)當(dāng)作為不同的生產(chǎn)要素區(qū)分開。
馬克思在分析資本主義生產(chǎn)過程時(shí)，提出“只有可變資本帶來(lái)剩余價(jià)值”，據(jù)此揭示了資本家（私人）憑借其資本所有者的身份（實(shí)際上只是擁有不變資本——生產(chǎn)資料，而非擁有全部資本或者全部生產(chǎn)要素）無(wú)償占有剩余價(jià)值（利潤(rùn)）這一剝削關(guān)系。在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我們有必要承認(rèn)國(guó)家權(quán)力作為生產(chǎn)要素，與土地以及其他各種生產(chǎn)要素共同參與社會(huì)分配的觀點(diǎn)，從而為國(guó)家既以國(guó)有土地所有者身份又國(guó)家權(quán)力擁有者的身份分別參與社會(huì)分配，提供最基本的理論依據(jù)，并對(duì)勞動(dòng)者為何創(chuàng)造出價(jià)值卻不能參加利潤(rùn)分配、特定的社會(huì)人群（包括特定部門、行業(yè)、地區(qū)、人員等）不創(chuàng)造價(jià)值卻能夠無(wú)償?shù)孬@得財(cái)政支出，作出科學(xué)的理論闡釋。這絕非僅僅是一個(gè)人道主義的問題。相反，它是一個(gè)嚴(yán)肅的經(jīng)濟(jì)和法律問題。
難點(diǎn)在于：我們?nèi)绾慰茖W(xué)、適當(dāng)?shù)胤治龊徒缍▏?guó)家權(quán)力和土地參與社會(huì)分配的數(shù)量和程度。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，生產(chǎn)要素的存在和運(yùn)用區(qū)別于生產(chǎn)力要素，重價(jià)值形態(tài)而非物質(zhì)形態(tài)，對(duì)生產(chǎn)要素的管理也重在其價(jià)值管理而不是實(shí)物形態(tài)管理。據(jù)此，我們可以就生產(chǎn)要素參與分配建立相應(yīng)的數(shù)學(xué)模型，進(jìn)行一定程度的定量分析，指導(dǎo)我國(guó)財(cái)政法體系的建立和財(cái)政法制建設(shè)。
把要素的所有權(quán)作為分配的基本依據(jù)，是馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)與西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的共同認(rèn)識(shí)。只是在現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中把分配理論的重點(diǎn)放在要素對(duì)利潤(rùn)的索取權(quán)與生產(chǎn)效率的關(guān)系上，而馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)更加強(qiáng)調(diào)要素的所有制關(guān)系決定其相應(yīng)的分配關(guān)系，突出強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)關(guān)系對(duì)分配的決定作用。即全體社會(huì)成員在實(shí)質(zhì)上都是以其對(duì)生產(chǎn)要素的占有（包括國(guó)家權(quán)力屬于全民）取得分配的權(quán)利從而實(shí)現(xiàn)其利益。所以，我們不僅要從資源最優(yōu)配置的目標(biāo)出發(fā)來(lái)研究國(guó)家財(cái)政法制建設(shè)，而且要更多地從生產(chǎn)關(guān)系的角度出發(fā)，來(lái)研究國(guó)家的財(cái)政法制建設(shè)問題。要在深入分析社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的創(chuàng)造過程和社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系對(duì)國(guó)家財(cái)政分配的要求和影響的基礎(chǔ)上，探討建立真正符合我國(guó)生產(chǎn)力進(jìn)步要求和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的社會(huì)主義財(cái)政法體系。
二、按要素分配理論在我國(guó)財(cái)政法研究及財(cái)政法制建設(shè)中的運(yùn)用
根據(jù)通行的公共財(cái)政理論，國(guó)家作為社會(huì)公共利益的代表，需要有抱負(fù)、有良心、正義的政治家，在民主與監(jiān)督相結(jié)合的機(jī)制下，運(yùn)用政治權(quán)力，提供盡可能充分的公共產(chǎn)品，締造社會(huì)福祉。國(guó)家不是企業(yè)，它本身不直接從事物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)，而是通過財(cái)政分配取得和支配公共產(chǎn)品。馬克思指出：物質(zhì)資料的生產(chǎn)是人類社會(huì)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。結(jié)合按要素分配理論，國(guó)家乃是憑借其生產(chǎn)要素（土地、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)家權(quán)力）所有者或擁有者的身份，立足于社會(huì)、服務(wù)于社會(huì)，取之于社會(huì)、用之于社會(huì)。把按要素分配理論引入公共財(cái)政理論體系，指導(dǎo)我國(guó)財(cái)政法研究及財(cái)政法制建設(shè)，需要解決以下問題：
首先，要正確認(rèn)識(shí)和妥善處理按勞分配與按要素分配的關(guān)系。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上否定按勞分配，且按勞分配與按要素分配不屬同一分配層次，因此二者不能結(jié)合，或者不存在結(jié)合問題。這種觀點(diǎn)，割裂了二者之間的內(nèi)在聯(lián)系，或者沒有站在財(cái)政參與整個(gè)社會(huì)分配的高度來(lái)分析。
另有觀點(diǎn)主張?jiān)诠兄祁I(lǐng)域?qū)嵭邪磩诜峙�、在非公有制領(lǐng)域?qū)嵭邪匆胤峙洌麄�(gè)社會(huì)兩種分配同時(shí)作用、二者并存結(jié)合。筆者也不贊成此種觀點(diǎn)。
筆者認(rèn)為，根據(jù)該兩種分配的性質(zhì)和特點(diǎn)，按勞分配實(shí)質(zhì)上只存在于初次分配領(lǐng)域，并且只是針對(duì)不同的勞動(dòng)者之間，通過對(duì)其各自勞動(dòng)不同的“量”與“質(zhì)”的橫向比較，來(lái)確定不同勞動(dòng)者取得不同的報(bào)酬。而按要素分配，則是站在國(guó)家的角度、站在整個(gè)社會(huì)整體的高度，來(lái)考察全社會(huì)物質(zhì)產(chǎn)品的分配與再分配。也就是說，按勞分配實(shí)際上是按要素分配的一個(gè)具體方面，是按要素分配中針對(duì)勞動(dòng)這一要素進(jìn)行分配的一個(gè)具體表現(xiàn)。按勞分配當(dāng)然地統(tǒng)一于按要素分配之中，二者不存在結(jié)合與否，更不存在能不能結(jié)合的問題。
其次，要明確按要素分配理論指導(dǎo)下的財(cái)政法原則。
國(guó)家財(cái)政活動(dòng)是國(guó)家各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在分配領(lǐng)域的集中反映，對(duì)國(guó)家和社會(huì)生產(chǎn)、生活具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的影響�！艾F(xiàn)行財(cái)政政策具有巨大的內(nèi)在的自動(dòng)穩(wěn)定性質(zhì)，不管白天黑夜，不管總統(tǒng)是睡是醒，財(cái)政體制一直保持著我們經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定”③。在一個(gè)國(guó)家的整個(gè)法律體系中，財(cái)政法具有區(qū)別于其他法律部門的、相對(duì)獨(dú)立的調(diào)整對(duì)象和范圍。它以國(guó)家稅收、國(guó)家預(yù)算、國(guó)家決算、國(guó)債（公債）以及社會(huì)保障等社會(huì)關(guān)系為調(diào)整對(duì)象，客觀上應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)獨(dú)立的法律部門，并在一國(guó)法律體系中具有特殊重要的地位。
目前，理論界代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政法在立法宗旨、本質(zhì)特征、調(diào)整對(duì)象、調(diào)整方法等方面，總體上與經(jīng)濟(jì)法相一致，故而將財(cái)政法納入到經(jīng)濟(jì)法的體系之中，使之成為經(jīng)濟(jì)法中宏觀調(diào)控法的一個(gè)組成部分④。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了財(cái)政活動(dòng)作為一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、財(cái)政法與經(jīng)濟(jì)法之間的共性，但掩蓋了財(cái)政法區(qū)別于經(jīng)濟(jì)法的個(gè)性，特別是在無(wú)形之中降低了財(cái)政法在國(guó)家整個(gè)法律體系中的地位。其不良影響在于使立法、行政執(zhí)法和司法工作中對(duì)財(cái)政法有所忽視，甚至把財(cái)政法只當(dāng)文件不當(dāng)法，把國(guó)家財(cái)政活動(dòng)僅僅作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家收入、進(jìn)行宏觀調(diào)控的具體工具。
為此，筆者認(rèn)為，根據(jù)馬克思主義的按要素分配理論原理，為了真正理順國(guó)家財(cái)政分配關(guān)系，更好地發(fā)揮國(guó)家財(cái)政的職能作用，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)地方和單位、個(gè)人的積極性，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、高效、穩(wěn)定、健康地發(fā)展，應(yīng)當(dāng)站在按要素分配的理論高度，以國(guó)家為主體，以社會(huì)為本位，構(gòu)建我國(guó)社會(huì)主義的財(cái)政法體系，并遵循下列原則：
1、以國(guó)家為主體、社會(huì)為本位的原則。財(cái)政關(guān)系是一種始終都以國(guó)家為主體一方的特殊分配關(guān)系。其一端連接國(guó)家（公共）利益，另一端連接單位或者個(gè)人（私人）利益，而以國(guó)家權(quán)力為中介。在這里，政府在相當(dāng)程度上扮演了“既是運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判”的雙重角色。一方面，國(guó)家權(quán)力作為生產(chǎn)要素參與分配，以政府為代表；另一方面，國(guó)家權(quán)力又在主持這種分配。正是因?yàn)檫@種雙重性，決定了財(cái)政分配 “有法可依”、“有法必依”的特殊重要性。盡管，在許多情況下，在國(guó)家的“公”，與單位、個(gè)人的“私”之間，通常還存在著部門、地區(qū)和行業(yè)的過渡性空間地帶，然而它在本質(zhì)上，是“公”的利益和“私”的利益之間在具體意義上的直接沖突和總體意義上的完全統(tǒng)一。
基于國(guó)家利益與社會(huì)公共利益之間的同一性及區(qū)別性，和國(guó)家、社會(huì)公共利益與單位、個(gè)人私人利益的矛盾性與統(tǒng)一性，在對(duì)財(cái)政分配關(guān)系的構(gòu)造和安排上，特別是在稅收征收、預(yù)算支出、社會(huì)保障、社會(huì)福利救濟(jì)等方面，研究和運(yùn)用按要素分配理論，明確以國(guó)家為主體、社會(huì)為本位、以社會(huì)公共利益為終極目標(biāo)，分清社會(huì)生產(chǎn)各要素在社會(huì)產(chǎn)品與國(guó)民收入分配與再分配中的地位，依法妥善處理社會(huì)生產(chǎn)各要素在社會(huì)產(chǎn)品與國(guó)民收入分配與再分配中的關(guān)系，是建立健全科學(xué)、實(shí)際、可行的財(cái)政法體系的重要前提。
財(cái)政法的“社會(huì)本位”，既區(qū)別于行政法的 “政府本位”，也區(qū)別于民商法的“個(gè)體本位”，甚至還需要與經(jīng)濟(jì)法的“國(guó)家本位”相區(qū)別。
2、以穩(wěn)定為基礎(chǔ)、以發(fā)展為目標(biāo)的原則�！胺�(wěn)定是發(fā)展的前提和基礎(chǔ)”。財(cái)政活動(dòng)作為一種特殊的分配活動(dòng)，它不僅直接關(guān)系著一個(gè)國(guó)家和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)秩序、生產(chǎn)秩序、教育秩序、文化秩序、生活秩序，而且直接關(guān)系著一個(gè)國(guó)家的政治秩序和國(guó)家安全。安全是一個(gè)社會(huì)個(gè)體的基本需要，財(cái)政分配在此扮演著一個(gè)不可替代的角色。在財(cái)政法制建設(shè)中，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)把安全性作為一個(gè)必須考慮的前提，同時(shí)通過科學(xué)、有效的財(cái)政分配，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
3、效率與公平相結(jié)合的原則。“效率與公平”問題是當(dāng)今世界兩大主題之一。公平是一切法律的共同目標(biāo)。它既是法制的最高標(biāo)準(zhǔn)，也是法律的起碼要求。但是，財(cái)政法所追求的公平，與民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等法律部門所追求的公平既有共性，更有區(qū)別。它是一種接近于憲法意義的公平，更加強(qiáng)調(diào)在維護(hù)良好的社會(huì)秩序、有利于提高整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)效率的條件下的社會(huì)公平，具有濃厚的政治意義、廣泛的社會(huì)意義，并滲透著對(duì)人類本身的關(guān)愛和人道主義的關(guān)懷。這一切，都有賴于國(guó)家通過具體的財(cái)政分配活動(dòng)實(shí)現(xiàn)之。相對(duì)而言，效率退居次位。例如：在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，一般強(qiáng)調(diào)“效率優(yōu)先、兼顧公平”，主張由政府針對(duì)“市場(chǎng)失靈”區(qū)域方可實(shí)施宏觀調(diào)控；而在財(cái)政法領(lǐng)域，則無(wú)疑應(yīng)當(dāng)是“公平優(yōu)先、兼顧效率”。這種公平，具體表現(xiàn)在稅收負(fù)擔(dān)公平（“受益負(fù)擔(dān)”、“應(yīng)能負(fù)擔(dān)”等等）、財(cái)政支出公平、社會(huì)保障與社會(huì)救濟(jì)公平等許多方面。
財(cái)政分配當(dāng)然也講求效益或者效率，但它主要是表現(xiàn)在國(guó)家財(cái)政投資、財(cái)政資金有償使用，以及公債的運(yùn)用等方面，而且這里所追求的效率或者效益，除具有通常的經(jīng)濟(jì)意義以外，仍然更加注重其社會(huì)意義、政治意義、生態(tài)意義和環(huán)境意義。
4、財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合原則。從社會(huì)本位出發(fā)，財(cái)權(quán)實(shí)質(zhì)上是生產(chǎn)要素的一種代表，財(cái)權(quán)的具體運(yùn)用就構(gòu)成了財(cái)政分配的具體過程。而事權(quán)，則不過是整合生產(chǎn)要素的一種基本手段。盡管這種手段對(duì)要素的整合有時(shí)是直接的，有時(shí)是間接的。因此，在財(cái)政法律規(guī)范上，以各級(jí)政府組織法為基礎(chǔ)，根據(jù)各級(jí)政府及其所屬部門的事權(quán)劃分，運(yùn)用按要素分配的原理和模型，合理確定各級(jí)財(cái)政的收支出范圍，正確界定收支權(quán)限，科學(xué)核定收支數(shù)額，建立較為完善的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，是財(cái)政法的一個(gè)十分重要的內(nèi)容。
5、正確處理中央與地方、全局與局部、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)，以及公與私的利益關(guān)系的原則。遵照該原則，主要是要運(yùn)用按要素分配的原理，在財(cái)政分配活動(dòng)中注意解決中央與地方、局部與全局在利益關(guān)系上的矛盾，并通過按要素分配，明確各要素在財(cái)政分配中的地位和作用，相應(yīng)安排財(cái)政收支。既增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，又兼顧地方和行業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展特殊需要，特別是在稅收減免、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付，以及財(cái)政補(bǔ)助與上解、財(cái)政結(jié)算、個(gè)人所得稅的征收和社會(huì)補(bǔ)助救濟(jì)等方面，做到有法可依、依法辦事，使財(cái)政分配能夠充分調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的積極性，促進(jìn)當(dāng)期以及未來(lái)國(guó)家財(cái)政收入的合理增長(zhǎng)，促進(jìn)國(guó)家繁榮，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化事業(yè)和諧、健康發(fā)展。
三、按要素分配理論指導(dǎo)下的我國(guó)財(cái)政法體系構(gòu)想
要建立按要素分配理論指導(dǎo)下的我國(guó)財(cái)政法體系，我們有必要明確財(cái)政法與相關(guān)部門法之間的關(guān)系，包括財(cái)政法與憲法的關(guān)系，財(cái)政法與行政法的關(guān)系，財(cái)政法與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系，財(cái)政法與社會(huì)法的關(guān)系，財(cái)政法與民法的關(guān)系，財(cái)政法與刑法的關(guān)系，以及財(cái)政法與國(guó)際法的關(guān)系等。其中：
憲法是國(guó)家的根本大法，具有最高法律效力。在理論上，財(cái)政法具有“小憲法”的性質(zhì)、地位和作用，憲法對(duì)國(guó)家所規(guī)定的各項(xiàng)主要職能，無(wú)不需要通過國(guó)家財(cái)政活動(dòng)去實(shí)現(xiàn)之。憲法規(guī)定的一些最基本的義務(wù)，特別是依法納稅等義務(wù)，也必須在國(guó)家財(cái)政（稅收）活動(dòng)中，方得以具體履行。所以，財(cái)政法既是憲法的“實(shí)施法”，又是憲法以及其他法律得以有效實(shí)施的“保障法”。
財(cái)政法與行政法的關(guān)系，主要表現(xiàn)在代表國(guó)家參與財(cái)政分配具體活動(dòng)的各類國(guó)家機(jī)關(guān)，須依照各級(jí)政府組織法和相關(guān)行政性法律的規(guī)定而設(shè)立。各級(jí)各類政府機(jī)關(guān)，均須依法行政，特別是必須有效地防止代表國(guó)家參與財(cái)政分配具體活動(dòng)的各類國(guó)家機(jī)關(guān)，把國(guó)家權(quán)力這一“公有”的生產(chǎn)、分配要素，異化為“私有”、“私用”的生產(chǎn)和分配要素。
財(cái)政法與經(jīng)濟(jì)法，具有較為廣泛的聯(lián)系。特別是財(cái)政法與經(jīng)濟(jì)法中的計(jì)劃與產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法之間，在調(diào)整目標(biāo)和調(diào)節(jié)功能上具有一定程度的相同預(yù)期。另一方面，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的市場(chǎng)主體，同時(shí)也是財(cái)政分配關(guān)系的主體一方，其利益受到財(cái)政法的當(dāng)然調(diào)節(jié)，其行為傾向受到財(cái)政法的規(guī)范和指引。在這里，要處理財(cái)政法和經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系問題，一個(gè)重要方面就是要妥善協(xié)調(diào)和處理“按勞分配”與“按要素分配”的連接問題和關(guān)系問題。
財(cái)政法與社會(huì)法，則具有較為普遍和密切的關(guān)系。尤其是社會(huì)保險(xiǎn)法、居民最低生活保障法、自然災(zāi)害社會(huì)救濟(jì)法、社會(huì)福利法等，它們既是社會(huì)法的組成部分，也是財(cái)政法的組成部分，是財(cái)政法與社會(huì)法的交叉領(lǐng)域，也是依國(guó)家權(quán)力進(jìn)行分配的一個(gè)重要領(lǐng)域。在一定意義上，稅法也具有社會(huì)法的功能和屬性。
財(cái)政法與民法基本無(wú)直接關(guān)系。
財(cái)政法與刑法之間，主要是對(duì)嚴(yán)重違反財(cái)政法的行為須依照刑法追究而彼此應(yīng)當(dāng)互相銜接的問題。在這里，做好財(cái)政法與刑法的有機(jī)結(jié)合、嚴(yán)格防止和依法懲處利用公權(quán)“分取”私利的行為，具有特別重要的意義。
在財(cái)政法與國(guó)際法的關(guān)系上，主要是財(cái)政分配與我國(guó)簽署和參加的國(guó)際條約、公約之間的銜接問題，以及充分關(guān)注財(cái)政法對(duì)我國(guó)對(duì)外政治、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易關(guān)系的影響。
基于以上認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)，以《財(cái)政法》（基本法）為中心，以《財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)法》、《稅收法》（實(shí)體法）、《稅收征收管理法》（程序法）、《工資法》、《國(guó)家預(yù)算與決算法》、《預(yù)算外資金管理法》、《國(guó)有資產(chǎn)管理與營(yíng)運(yùn)法》、《公債法》、《社會(huì)保障法》、《社會(huì)福利與救濟(jì)法》，以及《政府采購(gòu)法》、《對(duì)外援助法》、《對(duì)外債務(wù)法》、《審計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、《監(jiān)察法》和《刑法》相配套的社會(huì)主義財(cái)政法體系。
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①《馬克思恩格斯全集》第19卷，第23頁(yè)。
②包括政府無(wú)限擴(kuò)大收入規(guī)模的內(nèi)在沖動(dòng)、政府規(guī)模膨脹，政府完全按自己的偏好組織支出、公眾的合理需要得不到滿足，代表國(guó)家的政府與對(duì)方當(dāng)事人之間信息不對(duì)稱、政府財(cái)政行為嚴(yán)重違背公眾意愿，以及誘發(fā)公權(quán)私用、擾亂分配秩序，等等。邱彬、汪衢：《論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的依法理財(cái)》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2001年第1期。
③[美]薩繆爾森、諾得豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》上冊(cè)，第286頁(yè)。
④楊紫煊：《經(jīng)濟(jì)法》，北京大學(xué)出版社，第381頁(yè)。
⑤鄭國(guó)中：《中產(chǎn)階層：離我們還有多遠(yuǎn)》，《人民法院報(bào)》2003年3月21日“正義周刊”。
作者單位：聯(lián)通律師事務(wù)所
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