[ 黃宗華 ]——(2000-6-3) / 已閱19555次
縣級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)復(fù)議范圍問題
瑞安市工商局黃宗華
在我國，行政復(fù)議是與行政訴訟相結(jié)合的行政救濟(jì)制度。它運(yùn)用行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督關(guān)系，由上級(jí)機(jī)關(guān)糾正下級(jí)機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨�，以保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。我國對(duì)行政復(fù)議的范圍、程序等方面的規(guī)定，與行政訴訟有所區(qū)別。充分發(fā)揮行政復(fù)議自身特有的優(yōu)勢(shì)，能夠有效地彌補(bǔ)行政訴訟制度在給予相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)時(shí)的某些局限性，能夠使相對(duì)人權(quán)利得到更直接、及時(shí)、全面的保護(hù)。因此，行政復(fù)議是一項(xiàng)發(fā)展社會(huì)主義民主和保障人權(quán)的重要法律制度。1999年4月29日，九屆全國人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國復(fù)議法》（以下簡稱《復(fù)議法》），進(jìn)一步完善和發(fā)展了我國的行政復(fù)議制度。
眾所周知，《復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比，一個(gè)重要的成就就是充分地考慮到行政復(fù)議制度在解決行政爭議方面的積極作用，擴(kuò)大了申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為范圍：行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，不論是作為，還是不作為，只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為這些行為違法或者不當(dāng)，侵犯了自己的合法權(quán)益，都可以依法申請(qǐng)復(fù)議，在對(duì)具體行政行為提出行政復(fù)議同時(shí)，如果認(rèn)為該具體行政行為所依據(jù)的抽象行政行為不合法，還可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該抽象行政行為的審查申請(qǐng)。行政復(fù)議范圍的擴(kuò)大，提高了對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的水平，是法制進(jìn)步的要求，更是行政復(fù)議作為一種公民權(quán)利救濟(jì)制度的獨(dú)特價(jià)值的體現(xiàn)。
作為國務(wù)院主管市場(chǎng)監(jiān)督管理和行政執(zhí)法工作的工商行政管理機(jī)關(guān)，對(duì)行政復(fù)議工作歷來十分重視，早在國務(wù)院《行政復(fù)議條件》頒布之前，就在一些法規(guī)中給予相對(duì)人行政復(fù)議權(quán)。現(xiàn)階段，各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)給予相對(duì)人的復(fù)議范圍與《復(fù)議法》中的規(guī)定是一致的，即凡是相對(duì)人認(rèn)為工商行政管理機(jī)關(guān)在行使市場(chǎng)監(jiān)督管理和行政執(zhí)法中的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，都可以依法提出復(fù)議。然而由于縣級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)（以下簡稱縣級(jí)工商機(jī)關(guān)）與工商行政管理所（以下簡稱工商所）之間的設(shè)置方式、權(quán)限劃分和縣級(jí)以上工商行政管理機(jī)關(guān)（省級(jí)以下）之間的設(shè)置方式、權(quán)限劃分是不同的，故而，縣級(jí)工商機(jī)關(guān)與其上級(jí)工商機(jī)關(guān)的復(fù)議范圍也是不同的。那么，縣級(jí)工商機(jī)關(guān)受理復(fù)議案件的范圍到底有多大？即相對(duì)人不服工商所作出的具體行政行為提起行政復(fù)議時(shí)，縣級(jí)工商機(jī)關(guān)對(duì)工商所作出的哪一些具體行政行為可以受理，哪一些不可以受理呢？
按照現(xiàn)行工商行政管理法律法規(guī)的規(guī)定，工商所行使職權(quán)時(shí)有兩種方式，一是上報(bào)縣局、以局名義作出，二是直接以自己的名義作出。毫無疑問，對(duì)工商所上報(bào)縣局、以局名義作出的具體行政行為，相對(duì)人不服的，其復(fù)議機(jī)關(guān)依法是縣級(jí)工商機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)，即地區(qū)級(jí)工商機(jī)關(guān)。然而，當(dāng)工商所以自己的名義作出具體行政行為，而相對(duì)人不服時(shí)，縣級(jí)工商機(jī)關(guān)可不可以受理其復(fù)議申請(qǐng)？可以受理哪一些復(fù)議申請(qǐng)？這在實(shí)踐和理論中，是存在爭議的。
一種意見認(rèn)為，工商所（站、隊(duì)、分局等）是縣級(jí)工商機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立的法人單位，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，工商所可以依照法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定以自己的名義作出具體行政行為，因此，縣級(jí)工商機(jī)關(guān)只能受理相對(duì)人不服工商所以自己名義作出的具體行政行為時(shí)提出的復(fù)議申請(qǐng)。如果工商所不是依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，即使以自己的名義作出了具體行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)也不應(yīng)是縣級(jí)工商機(jī)關(guān)。這種看法具有一定的普遍性。我局市場(chǎng)管理所在2000年1月20日，聯(lián)合瑞安市城關(guān)鎮(zhèn)城建監(jiān)察中隊(duì)管理無照經(jīng)營的沙河底菜市場(chǎng)，拆除了部分?jǐn)偽�。沙河底居委�?huì)以我局市場(chǎng)管理所違法采取強(qiáng)制措施為由，于2000年2月向我局申請(qǐng)復(fù)議。復(fù)議期間，沙河底居委會(huì)又以我局違法采取強(qiáng)制措施為由，將我局作為被告，向瑞安市人民法院提起行政訴訟。我局向法院提出不同意見，認(rèn)為沙河底居委會(huì)既以市場(chǎng)管理所為復(fù)議被申請(qǐng)人向我局提出行政復(fù)議，同時(shí)又以同一理由在復(fù)議尚未終結(jié)期間將我局列為被告向人民法院提起訴訟，盡管無論是將我局或?qū)⑹袌?chǎng)所列為被告，訴訟結(jié)果可能相同，但沙河底居委會(huì)顯然違反了《中華人民共和國行政訴訟法》和《復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定，濫用了訴權(quán)。瑞安市人民法院審查后認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)行法律，我局市場(chǎng)所不能以自己的名義采取行政強(qiáng)制措施，作為我局派出機(jī)構(gòu)，其行政行為可以視為我局行政行為，因此我局受理沙河底居委會(huì)的復(fù)議申請(qǐng)本屬錯(cuò)誤，將我局列為被告沒有什么不妥。應(yīng)當(dāng)指出，我局提出答辯理由后，瑞安市人民法院是相當(dāng)重視的，經(jīng)多次研究并經(jīng)多方請(qǐng)示，才作出開庭審查的決定。因此，瑞安市人民法院的看法，代表了現(xiàn)階段審判機(jī)關(guān)的普遍看法。
另一種意見認(rèn)為，盡管工商所是縣級(jí)工商機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，盡管它行使的不是法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的職權(quán)，但只要它以自己的名義作出具體行政行為，而相對(duì)人不服提起行政復(fù)議的，縣級(jí)工商機(jī)關(guān)都可以受理。理由是，我國建立和健全行政復(fù)議制度的目的就是為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。越權(quán)執(zhí)法本身就是違法行政行為的一種，所以，無論工商所行使了何種違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，只要這種具體行政行為是以其名義作出的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)理應(yīng)是縣級(jí)工商機(jī)關(guān)。當(dāng)然，按照《復(fù)議法》的規(guī)定，相對(duì)人不服政府工作部門依法設(shè)立派出機(jī)構(gòu)以自己名義作出的具體行政行為時(shí)，也可以向該部門的本級(jí)地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。但是工商行政管理機(jī)關(guān)現(xiàn)階段是實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的，縣級(jí)工商機(jī)關(guān)是地區(qū)工商行政管理機(jī)關(guān)的直屬機(jī)構(gòu)，因此，相對(duì)人不服工商所以自己名義作出的具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議時(shí)，只能向縣級(jí)工商機(jī)關(guān)提出。這樣才是《復(fù)議法》的本意，符合法律的立法精神。以上述的沙河底居委會(huì)訴我局強(qiáng)制措施違法為例，盡管拆除攤拉不是我局市場(chǎng)管理所的權(quán)限范圍，但既然市場(chǎng)所以自己的名義發(fā)出通告、并在市局未知的情況作出了拆除攤位的具體行政行為，那么，無論復(fù)議被申請(qǐng)人或者行政訴訟被告，都應(yīng)該是市場(chǎng)所，而非我局。我局受理相對(duì)人的復(fù)議申請(qǐng)完全體現(xiàn)了《復(fù)議法》的立法精神。很難想象，假設(shè)我局以自己的名義行使了國務(wù)院的具體行政行為，而相對(duì)人將朱镕基總理告上法庭是怎樣的一番法律奇觀。瑞安市人民法院的做法顯然違背了法律的立法精神和宗旨。
值得指出的是，我國現(xiàn)階段的工商行政管理法規(guī)，除直接規(guī)定工商所依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定可以以自己的名義作出具體行政行為外，還有二種例外情形。一種如浙江省《工商行政管理所行政處罰職權(quán)暫行規(guī)定》第六條規(guī)定的："下列處罰種類和幅度，經(jīng)縣（市、區(qū)）以上工商行政管理局批準(zhǔn)，可以由工商行政管理所以自己的名義作出"。這種原則上可以由工商所以自己的名義作出，但必須經(jīng)過縣級(jí)工商行政管理局批準(zhǔn)的具體行政行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)為誰，實(shí)踐中也是有不同看法的。一些人認(rèn)為，派出機(jī)構(gòu)與設(shè)立它的政府工作部門同屬一個(gè)系統(tǒng)，且在行政關(guān)系上和業(yè)務(wù)關(guān)系上均存在密切的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，為了防止部門保護(hù)主義，對(duì)該種行為提起行政復(fù)議，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)工商機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出。我們認(rèn)為，這種看法是錯(cuò)誤的。首先，縣級(jí)工商機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)工商所在一定種類和幅度內(nèi)，可以以自己名義作出行政處罰時(shí)，往往采取抽象行政行為形式，即普遍授予下轄工商所都可以擁有這種權(quán)利。相對(duì)人不服此種行政處罰時(shí)，可以對(duì)縣級(jí)工商機(jī)關(guān)的抽象行政行為一并提出審查申請(qǐng)，但不能直接以縣級(jí)工商機(jī)關(guān)為復(fù)議被申請(qǐng)人。其次，即使縣級(jí)工商機(jī)關(guān)直接參與到具體行政行為中去，批準(zhǔn)工商所可以就某個(gè)案件在一定種類和幅度內(nèi)以自己名義作出行政處罰，也并不等于說，這個(gè)行政處罰是由縣級(jí)工商機(jī)關(guān)決定的。從法律上來說，"決定"和"批準(zhǔn)"是由本質(zhì)區(qū)別的。"決定"意味著工商所在該項(xiàng)具體行政行為中喪失了決定權(quán)，也不能以自己的名義獨(dú)立作出。而在"批準(zhǔn)"這種情況下，可以看出：第一，該具體行政行為的作出仍是以工商所名義，而非工商局名義；第二，縣級(jí)工商機(jī)關(guān)并沒有對(duì)整個(gè)具體行政行為起著決定性的作用，它只不過起著許可工商所某種建議的作用，一般情況下，是原則性的、有局限性的，它并不排除對(duì)工商所的指導(dǎo)和監(jiān)督功能。因此，相對(duì)人對(duì)這種具體行政行為不服時(shí)的復(fù)議機(jī)關(guān)，仍應(yīng)是縣級(jí)工商機(jī)關(guān)。
另外一種情形比較復(fù)雜。如《浙江省取締無照經(jīng)營條例》第八條規(guī)定："工商行政管理部門在查處無照經(jīng)營時(shí)，需要實(shí)施查封、扣押措施的，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上工商行政管理局局長決定"，而第十六條規(guī)定："本條例規(guī)定的行政處罰，可以由工商行政管理所決定。但罰款一千元以上或者沒收違法所得二千元以上的，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上工商行政管理部門決定"。如果某工商所在查處無照經(jīng)營時(shí)，既需要實(shí)施查封、扣押措施，又只對(duì)相對(duì)人給予一千元以下的罰款，行政復(fù)議機(jī)關(guān)到底為誰？我們認(rèn)為，這種情形應(yīng)分別而論：1、相對(duì)人只對(duì)工商所的行政處罰不服申請(qǐng)復(fù)議，那么行政復(fù)議機(jī)關(guān)顯然只能是縣級(jí)工商機(jī)關(guān)。2、相對(duì)人既不服行政處罰，也不服查封、扣押措施，但直到處罰決定作出后才提起行政復(fù)議的，我們認(rèn)為，這種情形下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)仍應(yīng)是縣級(jí)工商機(jī)關(guān)。因?yàn)�，�?fù)議機(jī)關(guān)保護(hù)的是相對(duì)人的最終利益，工商所的行政處罰一旦被確認(rèn)為違法或不當(dāng)，那么，由查封、扣押措施造成的損失應(yīng)當(dāng)一并賠償。如果查封、扣押措施沒有違法或不當(dāng)，而僅是工商所的行政處罰違法或不當(dāng)?shù)�，顯然，相對(duì)人在工商行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施查封、扣押時(shí)，其合法權(quán)益并沒有受到侵害，無論向哪一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，都意義不大。同時(shí)按照我國《復(fù)議法》規(guī)定，相對(duì)人申請(qǐng)復(fù)議時(shí)，一不能越級(jí)申請(qǐng)，二不能同時(shí)向兩個(gè)部門申請(qǐng)，更不能向二個(gè)有層級(jí)關(guān)系的部門申請(qǐng)，三從維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的完整性來說，也不應(yīng)當(dāng)將一個(gè)案子拆為兩半。為充分體現(xiàn)《復(fù)議法》對(duì)相對(duì)人及時(shí)、便民、全面的保護(hù)原則，對(duì)這種具體行政行為提起行政復(fù)議，由縣級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)受理是最適合的。3、如果相對(duì)人僅對(duì)查封、扣押措施不服，那么受理復(fù)議申請(qǐng)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是縣級(jí)工商機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)。這與第二種情形中的查封、扣押措施應(yīng)有所不同。盡管縣級(jí)工商行政管理局局長實(shí)施查封、扣押措施都是為了實(shí)現(xiàn)工商所的行政處罰的目的，但相對(duì)人要求保護(hù)的標(biāo)的顯然不同。一種是相對(duì)人認(rèn)為工商所的行政處罰侵害了其合法權(quán)益，一種是相對(duì)人認(rèn)為查封、扣押的措施侵害了其合法權(quán)益，兩者具有明顯區(qū)別。復(fù)議機(jī)關(guān)在受理復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，不僅要充分掌握法律的原則和精神，還要充分考慮申請(qǐng)人的要求和目的。
行政復(fù)議是公民權(quán)利的一種救濟(jì)手段，健全和完善行政復(fù)議制度，是推進(jìn)依法行政的新的重大舉措。理順和明確縣級(jí)工商機(jī)關(guān)的復(fù)議范圍，必將進(jìn)一步發(fā)揮我們工商行政管理機(jī)關(guān)行政復(fù)議制度及時(shí)、便民、成本低等優(yōu)越性。我們認(rèn)為，盡管在實(shí)踐和理論中，對(duì)縣級(jí)工商機(jī)關(guān)的復(fù)議范圍存在各種各樣的爭議和分歧，但是，縣級(jí)工商機(jī)關(guān)可以受理相對(duì)人不服工商所以自己名義作出的一切具體行政行為而提起的行政復(fù)議申請(qǐng)，是符合法律的宗旨和精神的。只有這樣，基層工商行政管理機(jī)關(guān)才能充分發(fā)揮其對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，確保規(guī)范執(zhí)法，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。
二OOO年六月二十四日
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