[ 劉彥龍 ]——(2009-6-28) / 已閱19738次
第三，我們還可以實(shí)行“類(lèi)似按揭制”解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，即把開(kāi)發(fā)商扣除成本外的一切利潤(rùn)收繳起來(lái)按實(shí)際情況均分至每套房屋后作為購(gòu)房首付交與相關(guān)農(nóng)民集體或個(gè)人，然后政府把原小產(chǎn)權(quán)房的房?jī)r(jià)加上同樣標(biāo)準(zhǔn)下國(guó)有土地的土地出讓金并得出新房?jī)r(jià)，再把新房?jī)r(jià)減去已付首付作為實(shí)際購(gòu)房人的月供總額（其方式可以借鑒按揭制度）并由實(shí)際購(gòu)房人按月付給相關(guān)農(nóng)民集體或個(gè)人余款直至付清；如果購(gòu)房者的月供難以維持下去，相關(guān)利益人可以在一定條件下收回房屋，重新轉(zhuǎn)讓。
其實(shí)，上述三種措施只是適用于合法化之前建造的小產(chǎn)權(quán)房，而一旦小產(chǎn)權(quán)房真正合法化，它的規(guī)制模式就與商品房的基本一致了，唯一的不同只不過(guò)是屬于農(nóng)村集體商品房而并非國(guó)有城市商品房罷了。也就是說(shuō)，一旦小產(chǎn)權(quán)房合法化，其價(jià)格由于加上了土地出讓金（或是類(lèi)似土地利益）就和城市商品房的價(jià)格相差不是很懸殊了，而小產(chǎn)權(quán)房最終將會(huì)成為一個(gè)歷史概念。
（二）以流轉(zhuǎn)問(wèn)題為核心的宅基地使用權(quán)制度改革發(fā)展思路
通過(guò)上文的深入研究，我們不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)宅基地使用權(quán)制度即便是在《物權(quán)法》業(yè)已實(shí)施的情況下，仍然存在著很大的問(wèn)題，那就是農(nóng)民作為就集體土地的所有者，不得任意處分其宅基地，再加上城鄉(xiāng)二元制戶(hù)籍制度的“推波助瀾”，使得農(nóng)民地權(quán)被嚴(yán)重削弱甚至架空，其財(cái)產(chǎn)功能自然難以實(shí)現(xiàn)。在改革開(kāi)放的今天，中國(guó)的現(xiàn)代化大門(mén)對(duì)農(nóng)民是限制或者是關(guān)上的，甚至可以說(shuō)，是不按科學(xué)構(gòu)建的。[16]
其實(shí)，在憲法已經(jīng)明確規(guī)定二元土地所有權(quán)的情況下，農(nóng)村土地制度的關(guān)鍵不是所有權(quán)問(wèn)題，而是使用權(quán)問(wèn)題。在這種情況下，如何完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)，真正賦予、維護(hù)并實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)功能，是真正解決農(nóng)民生活貧困和經(jīng)濟(jì)地位低下的根本措施，也是今后農(nóng)村地權(quán)問(wèn)題最終解決的主要途徑。為此，本文特醞釀了如下以流轉(zhuǎn)問(wèn)題為核心的宅基地使用權(quán)制度改革發(fā)展思路，以期在理論方面完善我國(guó)宅基地使用權(quán)制度。
1． 摒棄現(xiàn)行土地開(kāi)發(fā)制度，完成農(nóng)民開(kāi)發(fā)權(quán)的回歸
“土地一級(jí)市場(chǎng)的國(guó)家壟斷制度”是農(nóng)民地權(quán)受到損害的主要原因，換句話說(shuō)，農(nóng)民利益的相當(dāng)一大部分被政府以“國(guó)家利益”的幌子無(wú)情占有了，使得農(nóng)民地權(quán)不能充分發(fā)揮其作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基本特征。這一制度侵害農(nóng)民利益的“死穴”在于過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益而忽略了農(nóng)民利益，而且“漲價(jià)歸公”的原則也沒(méi)有考慮到農(nóng)民作為弱勢(shì)群體的充分安置與扶持。同樣一塊土地，當(dāng)其屬于農(nóng)民所有或農(nóng)村集體所有的時(shí)候，法律禁止其用于工業(yè)化、城市化；但同樣是這塊地，一到政府手里，就可以用于任何用途了。由此看來(lái)，政府禁止農(nóng)民轉(zhuǎn)換土地用途，恐怕不是為了保護(hù)耕地、維護(hù)糧食安全，而是為了把轉(zhuǎn)換土地用途、獲得增值收益的利益留給自己。因此，政府查禁小產(chǎn)權(quán)房，是陷入一種利益沖突之中，即政府動(dòng)用強(qiáng)制性權(quán)力，讓農(nóng)民作出犧牲以增加政府利益。這是一種典型的自利行為，而不是公共管理行為。[17]所以應(yīng)該嚴(yán)格限制國(guó)家的農(nóng)村地權(quán)，盡量把開(kāi)發(fā)土地的利益還給農(nóng)民。
2． 改變現(xiàn)行立法模式,開(kāi)放我國(guó)農(nóng)村地權(quán)市場(chǎng)
立法上我國(guó)建立了“房隨地走,地隨房走”的模式,從表面現(xiàn)象上看我國(guó)法律并列承認(rèn)了土地之上的獨(dú)立物權(quán)形式和地上建筑物之上的獨(dú)立物權(quán)形式,這似乎是在遵守著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般做法。但是,在法律結(jié)果上,卻強(qiáng)制性地要求把土地與地上物的物權(quán)混合在一起進(jìn)行處分。這種模式不能認(rèn)為是一種進(jìn)步,不是成熟的法律思維的結(jié)果。從實(shí)踐的結(jié)果看,小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的發(fā)生,正是這種消極后果的表現(xiàn)。對(duì)這樣問(wèn)題的處理,可以按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的慣例,將土地的物權(quán)和地上物的物權(quán)真正當(dāng)作兩個(gè)獨(dú)立而且分立的權(quán)利,許可他們各自獨(dú)立地進(jìn)行交易機(jī)制[18]。政府有關(guān)部門(mén)單純地要求小產(chǎn)權(quán)房停工停售,并不能從根本上解決問(wèn)題,問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何在立法層面和制度層面使小產(chǎn)權(quán)房盡快合法化,在法律上將小產(chǎn)權(quán)房名正言順,這不僅關(guān)系到小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買(mǎi)者、村民、村集體組織和政府的切身利益,而且也關(guān)系到和諧社會(huì)的構(gòu)建這個(gè)重大問(wèn)題。[19]
如果農(nóng)地入市真能得到未來(lái)立法的許可，那么不但政府從農(nóng)民手里剝奪本應(yīng)屬于農(nóng)民利益的問(wèn)題可以得到解決，而且“三農(nóng)”問(wèn)題也能解決大半。因?yàn)檎f(shuō)到底，“三農(nóng)”問(wèn)題的核心在于解決農(nóng)村的土地利用及其利益分配問(wèn)題。其實(shí)，從很多國(guó)家城市化道路的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，只有先從農(nóng)民腳下的土地開(kāi)始，農(nóng)民的城市化才能有效進(jìn)行。只要農(nóng)地入市，那么無(wú)論我們將他們的身份定義為什么，他們都業(yè)已進(jìn)入了以城市為代表的現(xiàn)代化生活。
3． 賦予農(nóng)民宅基地處分權(quán)，實(shí)現(xiàn)其土地財(cái)產(chǎn)功能
土地是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的基礎(chǔ)，是農(nóng)民最基本和最重要的生產(chǎn)、生活資料。農(nóng)民個(gè)人在政治和經(jīng)濟(jì)上的身份與其地權(quán)具有十分緊密的聯(lián)系，而地權(quán)在農(nóng)民權(quán)利中屬于基礎(chǔ)性的權(quán)利。國(guó)家、地方政府或農(nóng)村基層組織對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生的影響，很多方面都是通過(guò)對(duì)地權(quán)實(shí)施影響而實(shí)現(xiàn)的。具體到本文中，賦予農(nóng)民地權(quán)其實(shí)就是賦予農(nóng)民對(duì)宅基地的實(shí)際處分權(quán)，而準(zhǔn)確的說(shuō)應(yīng)該是把這項(xiàng)本屬于農(nóng)民的權(quán)利交還回來(lái)。
中國(guó)的農(nóng)民是一個(gè)富有偉大創(chuàng)造精神的群體，他們勤勞、智慧、善良，為了生存，敢于突破傳統(tǒng)觀念的羈絆，他們的許多偉大實(shí)踐與創(chuàng)造很多情況下都是走在立法與理論的前面。法律再是社會(huì)的總結(jié)也是具有一定滯后性的，它只不過(guò)是對(duì)已有社會(huì)的定型化。改革開(kāi)放的實(shí)踐前沿就是1978年安徽鳳陽(yáng)縣小崗村18戶(hù)農(nóng)民冒著坐牢的危險(xiǎn)開(kāi)創(chuàng)的以“保證國(guó)家的，留足集體的，剩下的都是自己的”為主要特征的大包干，而之后逐步在全國(guó)推廣并最終被法律確認(rèn)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。而在改革開(kāi)放取得階段性成就的當(dāng)今，農(nóng)民又在土地確權(quán)、土地流轉(zhuǎn)方面與市民共同創(chuàng)造了小產(chǎn)權(quán)房，雖然與現(xiàn)行法律、法規(guī)沖突，但實(shí)際上是歷史的重現(xiàn)，是發(fā)現(xiàn)土地利用新規(guī)則的偉大探索。
結(jié)論
小產(chǎn)權(quán)房的誕生，盡管于法不容，但在目前社會(huì)狀態(tài)下又有其必然性。通過(guò)宅基地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)、設(shè)定目的和我國(guó)農(nóng)村的地權(quán)沖突三個(gè)角度對(duì)其流轉(zhuǎn)理論進(jìn)行深入研究,我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行宅基地流轉(zhuǎn)理論難以站住腳跟。從解決“三農(nóng)”問(wèn)題的角度，我們應(yīng)該通過(guò)立法或其他一切必要手段確認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房合法化，通過(guò)解決流轉(zhuǎn)這個(gè)大難題以完善我國(guó)宅基地使用權(quán)制度。
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