[ 王建軍 ]——(2002-6-20) / 已閱15622次
完善我國(guó)調(diào)解體系之構(gòu)想
調(diào)解是指由第三者主持，對(duì)發(fā)生糾紛雙方的當(dāng)事人進(jìn)行說(shuō)服教育，進(jìn)行調(diào)停，排解疏導(dǎo)，促使糾紛當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議而解決糾紛的一種活動(dòng)。我國(guó)的調(diào)解制度經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程，已經(jīng)形成一個(gè)較為完整的調(diào)解體系。我國(guó)的廣大民眾素有優(yōu)良的傳統(tǒng)美德， 發(fā)生糾紛后， 絕大多數(shù)首先想到的處理方式， 就是尋求調(diào)解。我國(guó)的調(diào)解制度被西方譽(yù)為司法制度的“東方經(jīng)驗(yàn)”，深受人們的喜愛(ài)。 然而，隨著我國(guó)法制建設(shè)的不斷發(fā)展和完善， 各種調(diào)解制度在性質(zhì)、職能、原則、程序、效力等方面的差異， 使得我國(guó)調(diào)解體系存在不足日趨顯露， 筆者在此略作探析， 提出完善之淺見(jiàn)。
一、人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解和法院調(diào)解的區(qū)別與聯(lián)系
我國(guó)的調(diào)解制度主要有訴訟內(nèi)調(diào)解和訴訟外調(diào)解兩大類，訴訟外調(diào)解主要包括人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解，只有法院調(diào)解屬訴訟內(nèi)調(diào)解。不論是何種形式的調(diào)解，其設(shè)置的目的都是為了解決當(dāng)事人的糾紛，采用的方式方法都是通過(guò)說(shuō)服教育、宣傳法律政策、促使當(dāng)事人互相諒解達(dá)成和解協(xié)議，適用的原則基本都包括“自愿原則”、“合法原則”、“查明事實(shí)、分清是非原則”。但是，各種調(diào)解之間仍然有所區(qū)別，主要有：（1）調(diào)解的范圍。人民調(diào)解僅限于調(diào)處民間糾紛；行政調(diào)解也限定在各行政機(jī)關(guān)職能管轄范圍的糾紛，如治安調(diào)解的范圍就是因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理情節(jié)輕微的行為；仲裁調(diào)解主要是商務(wù)活動(dòng)中發(fā)生的合同糾紛以及勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛；法院調(diào)解則囊括了所有糾紛，包括自訴刑事案件。（2）調(diào)解適用的程序。人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解均屬訴訟外調(diào)解，調(diào)解不是必經(jīng)程序， 取決于當(dāng)事人的意愿，調(diào)解未能達(dá)成協(xié)議的， 除仲裁機(jī)關(guān)可以作出仲裁裁決外， 人民調(diào)解委員會(huì)和相關(guān)行政機(jī)關(guān)是無(wú)權(quán)對(duì)糾紛作出處理決定，也不能依職權(quán)移送人民法院審理。 而法院調(diào)解則屬訴訟內(nèi)調(diào)解，其中離婚訴訟的調(diào)解是法定必經(jīng)程序，調(diào)解不成的， 人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出裁判。（3）調(diào)解協(xié)議的效力。這里主要指強(qiáng)制執(zhí)行的效力，人民調(diào)解、行政調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議除當(dāng)事人自覺(jué)履行外是沒(méi)有法律效力的， 當(dāng)事人不能憑此調(diào)解協(xié)議為依據(jù)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，只能另行提起訴訟；仲裁調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議也不盡有完全法律效力， 當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，仍然要經(jīng)過(guò)人民法院的審查確認(rèn)無(wú)誤， 否則，人民法院不予執(zhí)行，當(dāng)事人只能另行申請(qǐng)仲裁或提起訴訟；法院調(diào)解則具有完全法律效力，發(fā)現(xiàn)調(diào)解確有錯(cuò)誤的，需要依照審判監(jiān)督程序撤銷改判，否則，原調(diào)解仍需執(zhí)行。
二、我國(guó)調(diào)解體系存在的不足與弊端
用調(diào)解的辦法解決糾紛，是我國(guó)處理民事糾紛的行之有效的具有中國(guó)特色的重要經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的調(diào)解制度對(duì)增進(jìn)人民團(tuán)結(jié)，防止矛盾激化， 預(yù)防、減少犯罪，維護(hù)社會(huì)安定，促進(jìn)社會(huì)主義“兩個(gè)文明”建設(shè)發(fā)揮了積極作用。 然而， 我國(guó)調(diào)解體系仍存在許多不足與弊端，主要表現(xiàn)在：
①調(diào)解適用的原則不盡合理。現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)調(diào)解適用的原則都有“查明事實(shí)、分清是非原則”、“合法原則”的規(guī)定，首先，要求調(diào)解要“查明事實(shí)、分清是非”的基礎(chǔ)上進(jìn)行不切實(shí)際，調(diào)解強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)事人的合意，中國(guó)的老百姓大都還有“家丑不可外揚(yáng)”的思想理念，有些不愿意公開(kāi)糾紛的真正原因和事實(shí)過(guò)程，有些糾紛事實(shí)查得越清楚， 是非越明確， 更容易激發(fā)有理一方當(dāng)事人的不滿情緒，得理而不饒人，反而增加了調(diào)解的難度，也不易使糾紛得到真正解決。既然調(diào)解是當(dāng)事人自愿的，只要當(dāng)事人能達(dá)成合法協(xié)議，那么，是否查清糾紛的事實(shí)，是非責(zé)任是否分清，也就沒(méi)有什么實(shí)際意義。反之， 不遵循這一調(diào)解的法定原則， 豈不是成了違法調(diào)解？其次，調(diào)解的“合法原則”， 應(yīng)當(dāng)包括程序上的合法與實(shí)體上的合法，從程序上看， 而調(diào)解并沒(méi)有程序上的規(guī)定， 幾乎隨時(shí)都可以進(jìn)行，人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解是這樣， 就是法院調(diào)解也是如此， 調(diào)解可以在訴訟程序中任何階段進(jìn)行， 一審判決后提出上訴的， 二審還可以調(diào)解，終審判決后， 執(zhí)行期間又可以再“和解”（調(diào)解）。調(diào)解在程序上無(wú)章可循，致使主持調(diào)解的人員濫用職權(quán)，隨意行使權(quán)力，違背當(dāng)事人的意愿，想調(diào)就調(diào)，有的甚至打著所謂“化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定”的幌子， 強(qiáng)行調(diào)解。從實(shí)體上看， 法院判決、仲裁裁決的實(shí)體合法性必須權(quán)符合法律的規(guī)定， 容不得絲毫差錯(cuò)， 而調(diào)解達(dá)成的協(xié)議是當(dāng)事人合意的體現(xiàn)， 當(dāng)事人有處分自己合法權(quán)利的自由，只要調(diào)解達(dá)成的協(xié)議不違反法律禁止性規(guī)定、不損害國(guó)家、集體或他人的合法利益即可， 要求象判決、裁決一樣的合法是不切實(shí)際的。
②調(diào)解協(xié)議的法律效力規(guī)定不規(guī)范、不合理。法院調(diào)解的調(diào)解書(shū)和仲裁調(diào)解的調(diào)解書(shū)經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后即具有法律效力，而人民調(diào)解和行政調(diào)解所制作的調(diào)解書(shū)卻沒(méi)有法律效力， 一樣是第三者主持調(diào)解達(dá)成的協(xié)議，都是當(dāng)事人自愿達(dá)成的合意， 得到的確是不同效果。司法實(shí)踐中，行政調(diào)解的調(diào)解書(shū)和人民調(diào)解所制作的調(diào)解書(shū)均不具有法律效力的，如工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)合同爭(zhēng)議進(jìn)行行政調(diào)解，調(diào)解不成或者當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人申請(qǐng)仲裁或者起訴，治安調(diào)解只規(guī)定“對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)輕微的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理”，對(duì)調(diào)解達(dá)成協(xié)議是否有效未作規(guī)定，一方當(dāng)事人不履行，另一方當(dāng)事人只能提起訴訟。至于仲裁調(diào)解，雖說(shuō)可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，但是，仲裁調(diào)解書(shū)需經(jīng)人民法院審查，若有《民事訴訟法》第二百一十七條第二款規(guī)定情形的，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院對(duì)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行仲裁機(jī)構(gòu)的調(diào)解書(shū)應(yīng)如何處理的通知》的解釋，“受申請(qǐng)的人民法院發(fā)現(xiàn)仲裁機(jī)構(gòu)的調(diào)解書(shū)確有錯(cuò)誤的，不予執(zhí)行，并通知原仲裁機(jī)構(gòu)”，當(dāng)事人則需重新申請(qǐng)仲裁或向人民法院起訴。由此可見(jiàn)， 將調(diào)解的效力因調(diào)解組織職能的不同而人為地加以劃分，這就容易使人們對(duì)“調(diào)解”產(chǎn)生誤解，也顯得調(diào)解合意的效力不平等。特別應(yīng)當(dāng)引起重視的是人民調(diào)解，我國(guó)的人民調(diào)解隊(duì)伍， 組織最龐大、分布面最廣， 大量的民間糾紛都是由人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)處的，可以說(shuō)是解決糾紛的第一道防線。而人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)處糾紛達(dá)成的調(diào)解協(xié)議不具有法律效力，所作出的調(diào)解協(xié)議得不到法律認(rèn)可，因而使人們對(duì)人民調(diào)解產(chǎn)生了不信任感， 認(rèn)為這種調(diào)解起不了實(shí)際效用，致使當(dāng)事人紛紛到法院訴訟，不僅加重了法院辦案壓力，也會(huì)削弱調(diào)委會(huì)的權(quán)威性和聲譽(yù)。
③ 調(diào)解的監(jiān)督機(jī)制不健全。《民事訴訟法》第一百八十條規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書(shū)，提出證據(jù)證明調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律的，可以申請(qǐng)?jiān)賹�。�?jīng)人民法院審查屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)再審”，在實(shí)踐中，由于調(diào)解協(xié)議是當(dāng)事人親自簽字，即使是違法調(diào)解， 要求當(dāng)事人提出“證明調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律”的證據(jù)，幾乎是險(xiǎn)當(dāng)事人于舉證不能，讓法院證明自身的錯(cuò)誤又談何容易，非造成嚴(yán)重后果的， 大都也將錯(cuò)就錯(cuò)。第一百八十五條規(guī)定的“ 對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定， 人民檢察院可以按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”， 這里又僅限于判決和裁定， 人民檢察院對(duì)法院調(diào)解書(shū)提出抗訴的， 根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院關(guān)于人民檢察院對(duì)民事調(diào)解書(shū)提出抗訴人民法院應(yīng)否受理問(wèn)題的批復(fù)》的答復(fù)，“人民檢察院對(duì)調(diào)解書(shū)提出抗訴的，人民法院不予受理”，也就是說(shuō)檢察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)對(duì)法院調(diào)解實(shí)施監(jiān)督。而對(duì)于仲裁調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解來(lái)說(shuō)， 除了當(dāng)事人申請(qǐng)執(zhí)行或提起訴訟而由人民法院審查或?qū)徖硗�，可以說(shuō)是沒(méi)有監(jiān)督制約的。由于我國(guó)公民的文化素質(zhì)、法律意識(shí)還普遍較低，特別是基層鄉(xiāng)村的農(nóng)民，對(duì)法律規(guī)定一知半解， 甚至根本就不懂， 發(fā)生糾紛完全信賴于“政府”部門的處理。失去對(duì)調(diào)解合法性的監(jiān)督，就容易導(dǎo)致部分主持調(diào)解的人員辦“三案”，有意偏袒一方當(dāng)事人的越權(quán)調(diào)解、強(qiáng)行調(diào)解、惡意調(diào)解等違法調(diào)解的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，也滋生了腐敗行為，使“政府”的公信度降低， 嚴(yán)重侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。即使違法調(diào)解行為被發(fā)現(xiàn)，也只是對(duì)案件進(jìn)行再審，對(duì)違法調(diào)解的行為人缺少?gòu)?qiáng)有力的制裁措施予以懲處。
④調(diào)解缺乏時(shí)限約束�！睹袷略V訟法》第九十一條規(guī)定，“調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書(shū)送達(dá)前一方反悔的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決”，《中華人民共和國(guó)仲裁法》第五十一條規(guī)定“仲裁庭在作出裁決前，可以先行調(diào)解。當(dāng)事人自愿調(diào)解的，仲裁庭應(yīng)當(dāng)調(diào)解。調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出裁決”，都沒(méi)有對(duì)調(diào)解的時(shí)限作規(guī)定，致使為了追求調(diào)解結(jié)果而使糾紛久拖不決，也使得有些糾紛因時(shí)間的拖延越鬧越僵，給當(dāng)事人的生產(chǎn)生活造成不便，還增加了司法資源的浪費(fèi)和當(dāng)事人解決糾紛的成本支出。
三、完善規(guī)范我國(guó)調(diào)解體系的模式構(gòu)想
由于法院的訴訟程序較為繁瑣，大量事實(shí)清楚、是非分明的糾紛，就當(dāng)事人的意愿而言是希望通過(guò)一種簡(jiǎn)便的方式得以解決，特別是有些當(dāng)事人對(duì)提起訴訟的偏見(jiàn)和誤解， 有的還忌諱打官司，一旦一方當(dāng)事人向法院起訴， 對(duì)方當(dāng)事人便產(chǎn)生對(duì)立情緒， 使原本較容易調(diào)處的糾紛無(wú)形地增加了解決難度，以至案了事未了， 不能真正消除矛盾。 因此，有必要對(duì)現(xiàn)有調(diào)解體系模式進(jìn)行改革，以使各種調(diào)解制度更加規(guī)范完整，確保調(diào)解組織的工作成果，避免不必要的重復(fù)勞動(dòng) ，充分體現(xiàn)當(dāng)事人的自主原則，讓當(dāng)事人根據(jù)自己的意愿選擇最簡(jiǎn)便快捷的處理方式，緩解和減輕各級(jí)政府信訪部門和法院訴訟案件的工作壓力，降低解決糾紛的成本支出。同時(shí)，加強(qiáng)各調(diào)解組織相互間的監(jiān)督， 預(yù)防違法調(diào)解。
針對(duì)我國(guó)調(diào)解制度的存廢問(wèn)題，學(xué)者們提出了許多改革建議， 有的提出廢除“法院調(diào)解”，將調(diào)解歸于行政職能部門和人民調(diào)解委員會(huì)，有的建議制定“行政調(diào)解法”，對(duì)行政調(diào)解加以規(guī)范，也有提出對(duì)行政調(diào)解和人民調(diào)解實(shí)行確認(rèn)制度， 賦予調(diào)解的法律效力，等等。對(duì)此， 筆者認(rèn)為，我國(guó)的調(diào)解制度，可以用訴訟程序來(lái)加以區(qū)分， 設(shè)置為“訴前”的調(diào)解和“訴后”的調(diào)解�！霸V前調(diào)解”是對(duì)于當(dāng)事人發(fā)生糾紛爭(zhēng)議時(shí)，在未起訴前由第三者從中調(diào)停排解，使之達(dá)成和解協(xié)議，解決糾紛，而不進(jìn)入訴訟程序�！霸V后調(diào)解”，是對(duì)于當(dāng)事人發(fā)生糾紛后經(jīng)調(diào)解未能達(dá)成協(xié)議或者未經(jīng)調(diào)解直接起訴的，在人民法院的主持下，經(jīng)調(diào)停而互相讓步，達(dá)成和解協(xié)議，既解決糾紛又終結(jié)訴訟程序。對(duì)處理糾紛的方法用“調(diào)解”來(lái)表述， 處理結(jié)果統(tǒng)一用“和解”表述。
筆者認(rèn)為， 應(yīng)當(dāng)保持現(xiàn)有調(diào)解體系的框架結(jié)構(gòu)， 即保持各中調(diào)解制度的存在， 仍然按照各種調(diào)解的分工進(jìn)行運(yùn)作， 在此基礎(chǔ)上，修改完善“調(diào)解協(xié)議”的法律效力問(wèn)題，可以考慮制定“調(diào)解協(xié)議”法律效力確認(rèn)制度，對(duì)原法院調(diào)解、仲裁調(diào)解具有法律效力的規(guī)定予以取消，將調(diào)解協(xié)議的法律效力的確認(rèn)權(quán)統(tǒng)一規(guī)定由人民法院行使， 即由人民法院依據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，對(duì)當(dāng)事人自行和解或經(jīng)有關(guān)部門組織（包括人民法院）調(diào)解達(dá)成的協(xié)議依法審查確認(rèn)，統(tǒng)一制作規(guī)范格式的“和解協(xié)議確認(rèn)書(shū)”（取消法院調(diào)解書(shū)的形式）送達(dá)當(dāng)事人，確認(rèn)“和解協(xié)議”的法律效力。也就是說(shuō)，不論是法院調(diào)解或者是其他部門組織的調(diào)解，當(dāng)事人所達(dá)成的合意，只有經(jīng)過(guò)人民法院審查確認(rèn)，才具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力。這樣，既可以將法院調(diào)解與其他部門組織的調(diào)解相互銜接起來(lái)，不以部門職權(quán)劃分等級(jí)，也可以鞏固部門組織的調(diào)解效果，增強(qiáng)調(diào)解的實(shí)際效用，同時(shí)，統(tǒng)一由人民法院對(duì)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行審查確認(rèn)，可以加強(qiáng)對(duì)調(diào)解的監(jiān)督， 防止違法調(diào)解行為，有效的保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，還可以為人民法院的執(zhí)行工作提供統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)行依據(jù)。
四、“和解協(xié)議確認(rèn)”的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)劃分
確認(rèn)和解協(xié)議的法律效力， 是一項(xiàng)極為重要的程序，是用調(diào)解方式解決糾紛的最后一道關(guān)卡， 要求具有較高政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)的人員來(lái)?yè)?dān)當(dāng)此任，筆者認(rèn)為，由法官來(lái)行使和解協(xié)議確認(rèn)權(quán)是最適合的。因此， 可以在法院內(nèi)部設(shè)置專職的庭室（ 取消現(xiàn)有部分法院的“訴前調(diào)解”或“庭前調(diào)解”的機(jī)構(gòu)設(shè)置），稱之為“糾紛調(diào)和庭（室）”，專司此職。
“糾紛調(diào)和庭（室）”的職權(quán)主要應(yīng)包括兩方面：1、審查確認(rèn)當(dāng)事人的“和解協(xié)議書(shū)”。有兩部分內(nèi)容：a、對(duì)糾紛當(dāng)事人于訴前自行和解達(dá)成的協(xié)議書(shū)或者經(jīng)有關(guān)調(diào)解組織調(diào)停達(dá)成的和解協(xié)議書(shū)，根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，依照合法原則進(jìn)行審查確認(rèn)，制作規(guī)范格式的“和解協(xié)議確認(rèn)書(shū)”予以確認(rèn)；b、對(duì)進(jìn)入訴訟程序而調(diào)和達(dá)成協(xié)議的，依法進(jìn)行審查，制作 “和解協(xié)議確認(rèn)書(shū)”予以確認(rèn)。 2、調(diào)處解決糾紛。 對(duì)糾紛當(dāng)事人未經(jīng)有關(guān)部門組織調(diào)解或?qū)φ{(diào)解達(dá)成協(xié)議反悔而徑行向人民法院申請(qǐng)調(diào)解的，由“糾紛調(diào)和庭（室）”依照當(dāng)事人自愿原則、合法原則進(jìn)行調(diào)和， 經(jīng)調(diào)和達(dá)成協(xié)議的， 簽訂“和解協(xié)議書(shū)”， 并制作“和解協(xié)議確認(rèn)書(shū)”予以確認(rèn)，調(diào)和未能達(dá)成協(xié)議的， 依據(jù)申請(qǐng)人的意愿，移送審判或由申請(qǐng)人撤回。其特點(diǎn)是， 第一，自愿。 即強(qiáng)化當(dāng)事人的自愿原則，對(duì)“訴前和解”當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議，當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)確認(rèn)， 使之合意得到法律確認(rèn)，而是否向人民法院申請(qǐng)確認(rèn)，完全取決于當(dāng)事人的意愿， 不是必經(jīng)程序；對(duì)糾紛的解決方式的選擇，是申請(qǐng)調(diào)解還是提起訴訟同樣取決于當(dāng)事人的自愿，任何部門組織和個(gè)人不得干涉。 第二，簡(jiǎn)便。 即不受審判、仲裁的程序的限制， 調(diào)處糾紛的方式方法簡(jiǎn)便靈活， 可以使當(dāng)事人在一種較為寬松的環(huán)境下解決糾紛。第三，規(guī)范。即可以使各種調(diào)解有機(jī)銜接，避免脫節(jié)，可以有效地鞏固各種“訴前調(diào)解”的成果，發(fā)揮調(diào)解的功效， 避免重復(fù)調(diào)解，對(duì)“訴后和解”當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議，將審查確認(rèn)設(shè)定為必經(jīng)程序，（訴訟案件可以憑“和解協(xié)議確認(rèn)書(shū)”結(jié)案，取消原來(lái)調(diào)解結(jié)案的方式）與“訴前和解”相區(qū)別，使調(diào)解與審判、仲裁相對(duì)分離，避免主持人員集調(diào)解權(quán)和裁判權(quán)于一身，預(yù)防調(diào)解中的違法現(xiàn)象。對(duì)調(diào)解的效力一律采用“確認(rèn)”的方式，制作統(tǒng)一規(guī)范的法律文書(shū)。
五、制定“調(diào)解法”的立法建議
要完善我國(guó)調(diào)解體系，需要對(duì)各種調(diào)解制度加以規(guī)范，據(jù)載，北京豐臺(tái)區(qū)法院率先進(jìn)行改革， 在審判中已對(duì)合法調(diào)解協(xié)議書(shū)賦予法律效力，即對(duì)人民調(diào)解組織出具的合法調(diào)解協(xié)議，將被法院作為證據(jù)予以采用。許祖雄等33名人大代表也就目前我國(guó)現(xiàn)行調(diào)解制度缺乏統(tǒng)一規(guī)范，行政調(diào)解的作用及效力沒(méi)有得到充分發(fā)揮，提出了關(guān)于制定“行政調(diào)解法”的議案，表明制定“行政調(diào)解法”，以幫助彌補(bǔ)國(guó)家行政法制建設(shè)中的立法空缺，保障行政調(diào)解工作有效運(yùn)行等。這些做法和建議， 都有利于我國(guó)調(diào)解制度的改革與完善， 但是，這還是不能避免使已經(jīng)調(diào)處的糾紛再度審理， 即使制定了“行政調(diào)解法”，使現(xiàn)有的“行政調(diào)解”得以規(guī)范，還是不能解決現(xiàn)有我國(guó)整個(gè)調(diào)解體系存在的“調(diào)解協(xié)議的效力確認(rèn)”、“各種調(diào)解的法律監(jiān)督”等問(wèn)題， 筆者認(rèn)為，最根本的辦法就是從立法的角度對(duì)我國(guó)的整個(gè)調(diào)解體系進(jìn)行統(tǒng)一立法，綜合現(xiàn)有關(guān)于調(diào)解的規(guī)定， 制定的《調(diào)解法》或者《調(diào)解通則》，明確人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、法院調(diào)解的職權(quán)范圍以及相互之間的關(guān)系，規(guī)范調(diào)解組織的職權(quán)范圍、調(diào)解適用的原則、調(diào)解程序和方法、調(diào)解時(shí)限、調(diào)解效力的確認(rèn)、調(diào)解的監(jiān)督、調(diào)解的執(zhí)行等等，更好地發(fā)揮調(diào)解的實(shí)際效用。
筆者建議應(yīng)當(dāng)著重修改完善的部分為：①調(diào)解組織的職權(quán)范圍�？梢园凑宅F(xiàn)有法律法規(guī)確定的各職能部門的職權(quán)范圍不變，明確規(guī)定越權(quán)調(diào)解無(wú)效。②調(diào)解適用的原則。應(yīng)強(qiáng)調(diào)保留“當(dāng)事人自愿原則”；“合法原則”應(yīng)限定在“調(diào)解達(dá)成的協(xié)議不得違反法律禁止性規(guī)定、不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人的合法利益”的范圍，取消“查明事實(shí)、分清是非”原則。③調(diào)解程序和方法。對(duì)向人民調(diào)委會(huì)、行政職能機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)調(diào)解的，采用“當(dāng)事人提出申請(qǐng)”的方法，以當(dāng)事人自愿為原則，有關(guān)職能部門即可進(jìn)行調(diào)解，不作程序上的限定。對(duì)向法院申請(qǐng)調(diào)解，可以規(guī)定適用調(diào)解程序的范圍，將現(xiàn)有可以適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣?guī)定調(diào)解為必經(jīng)程序，這類案件未經(jīng)調(diào)解不得提起訴訟。④調(diào)解時(shí)限。一是應(yīng)增加對(duì)調(diào)解糾紛的時(shí)限規(guī)定，可以參照民訴法規(guī)定簡(jiǎn)易程序的審限，以三個(gè)月為限。逾期不能調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，調(diào)解終結(jié)，應(yīng)告知當(dāng)事人申請(qǐng)仲裁或提起訴訟；二是調(diào)解協(xié)議的生效時(shí)間，可修改為“調(diào)和達(dá)成協(xié)議，經(jīng)人民法院審查確認(rèn)，以和解協(xié)議為附件，制作和解協(xié)議確認(rèn)書(shū)，由審判人員、書(shū)記員署名，加蓋人民法院印章，雙方當(dāng)事人應(yīng)于通知領(lǐng)取和解協(xié)議確認(rèn)后5日內(nèi)向人民法院領(lǐng)取，逾期未領(lǐng)取又未提出異議的，和解協(xié)議確認(rèn)書(shū)即具有法律效力”，取消需經(jīng)當(dāng)事人雙方簽收后發(fā)生法律效力的規(guī)定，限定當(dāng)事人反悔的時(shí)間。 ⑤調(diào)解效力的確認(rèn)。取消現(xiàn)有法律法規(guī)關(guān)于調(diào)解具有法律效力的規(guī)定，對(duì)確認(rèn)當(dāng)事人合意之效力的權(quán)利規(guī)定統(tǒng)一由人民法院行使，規(guī)定“和解協(xié)議確認(rèn)書(shū)是申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的有效憑證，未經(jīng)人民法院確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議不具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力”。⑥調(diào)解的監(jiān)督。增加規(guī)定“人民檢察院對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的和解協(xié)議確認(rèn)書(shū)， 提出證據(jù)證明調(diào)和違反自愿原則或者和解協(xié)議的內(nèi)容違反法律的，可以提出抗訴，人民法院應(yīng)當(dāng)再審”，增強(qiáng)監(jiān)督力度；制定違法調(diào)解的制裁措施，可參照民訴法規(guī)定的對(duì)民事違法行為的制裁。
總而言之，結(jié)合我國(guó)國(guó)情的實(shí)際完善我國(guó)調(diào)解體系，符合依法治國(guó)和以德治國(guó)并舉的策略，有利于使各種調(diào)解制度有機(jī)地銜接起來(lái)，消除存在的弊端，更好地發(fā)揮調(diào)解制度所具有的“解決糾紛、化解矛盾、增進(jìn)團(tuán)結(jié)、維護(hù)穩(wěn)定”整體效用。
長(zhǎng)泰縣人民法院王建軍
