[ 劉建昆 ]——(2009-8-7) / 已閱7297次
城市管理與“黑鍋”無(wú)關(guān)
劉建昆
繼國(guó)務(wù)院法制辦“無(wú)執(zhí)照有執(zhí)照分工論”之后，所謂的“全國(guó)城管執(zhí)法局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”終于拋出了“黑鍋論”。如果說(shuō)國(guó)務(wù)院法制辦僅僅是因?yàn)闊o(wú)知的信口雌黃，“黑鍋論”則完全可以認(rèn)為是城管部門不滿情緒的發(fā)泄。
1996年起，以《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，國(guó)務(wù)院開始批準(zhǔn)將“工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對(duì)無(wú)照商販的行政處罰權(quán)”相對(duì)集中給城管部門執(zhí)法。這一做法，無(wú)視兩個(gè)部門具體行政職責(zé)性質(zhì)和內(nèi)容范圍的差異，無(wú)視行政處罰與行政許可及其監(jiān)督檢查之間有機(jī)結(jié)合，無(wú)視兩個(gè)部門行政執(zhí)法隊(duì)伍、程序、強(qiáng)制措施的不同，強(qiáng)行把一個(gè)部門的職權(quán)指定給另一個(gè)部門，直接造成十余年來(lái)城市管理理論上毫無(wú)建樹，立法上步履維艱，實(shí)踐中千夫所指。
《個(gè)體工商戶條例》立法再次觸及了工商和城管的分工問(wèn)題。歸根到底，這是一個(gè)行政法律問(wèn)題，法律問(wèn)題當(dāng)然要在行政法理論和行政法律框架內(nèi)解釋和說(shuō)明。在我看來(lái)，這一問(wèn)題本質(zhì)上完全是一個(gè)制度設(shè)計(jì)課題，從行政法尤其是行政許可法角度，可以歸結(jié)為“城市公物利用許可”與“工商登記許可”兩個(gè)許可之間關(guān)系。具體地說(shuō)，是城市公物設(shè)施作為臨時(shí)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，究竟是否應(yīng)該前置的取得城市管理部門的許可；工商管理部門對(duì)被許可人的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所是否占用公共設(shè)施，是否取得前置許可加以審查；審查的結(jié)果是否影響工商登記許可的發(fā)給。當(dāng)然，后續(xù)還要涉及對(duì)于違反其中一個(gè)或者兩個(gè)許可法規(guī)的，在行政處罰制度上如何設(shè)計(jì)的問(wèn)題。
無(wú)論如何，對(duì)攤販的管制不可能是身份管制，而只應(yīng)該是行為管制。城市管理部門對(duì)利用城市公物的管制，與工商機(jī)關(guān)對(duì)工商登記許可證的管制，在行政相對(duì)人方面具有一定的重合性，城市管理部門與工商部門應(yīng)該分工，也應(yīng)該合作，但是分工合作的前提必須是城市公物制度和城市管理領(lǐng)域公物警察權(quán)制度的獨(dú)立和完善。惟其如此，在可能在現(xiàn)代行政法理論中找到一個(gè)科學(xué)的定位，才可能在立法上找合理的支撐，才可能在實(shí)踐中不至于進(jìn)退維谷。
當(dāng)然，我們十分贊成給個(gè)體工商戶“松綁”，但是這種“松綁”同樣必須建立在科學(xué)完整的行政公物制度，尤其是獨(dú)立的公物警察權(quán)理論及其立法框架上。去此之路，不由二途；舍此之外，別無(wú)他法。
二○○九年七月二十九日
