[ 呂國(guó)華 ]——(2009-8-10) / 已閱13220次
房屋拆遷延期許可的可訴性實(shí)務(wù)研究
呂國(guó)華
【關(guān)鍵詞】房屋 拆遷 許可 延期 可訴性
【前言】
我國(guó)現(xiàn)有的城市房屋拆遷法律制度對(duì)房屋拆遷許可的期限作出了約束性規(guī)定。無論是公益拆遷，還是商業(yè)拆遷；無論舊城改造，還是城中村；無論是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國(guó)有土地上的房屋拆遷，還是城市規(guī)劃區(qū)外的國(guó)有土地上的房屋拆遷，都必須由拆遷申請(qǐng)人向市、縣房屋拆遷管理部門申請(qǐng)房屋拆遷許可。房屋拆遷管理部門對(duì)符合條件的申請(qǐng)，作出房屋拆遷行政許可，向申請(qǐng)人頒發(fā)房屋拆遷許可證，許可其在一定期限之內(nèi)進(jìn)行拆遷。實(shí)踐中，經(jīng)常發(fā)生在許可的拆遷期限內(nèi)無法完成拆遷的情況，拆遷人一般都向房屋拆遷管理部門申請(qǐng)延期拆遷許可；符合一定條件的，房屋拆遷管理部門作出許可延期拆遷的決定并進(jìn)行公告。本文對(duì)房屋拆遷管理部門許可延長(zhǎng)拆遷期限的決定稱為“延期拆遷許可”或者“許可延期拆遷”。那么，房屋拆遷管理部門許可延期拆遷的決定，是否具有可訴性？被拆遷人認(rèn)為許可延期拆遷決定侵犯自己合法權(quán)益的，能否以房屋拆遷管理部門為被告向人民法院提起行政訴訟？人民法院是否應(yīng)當(dāng)受理？筆者在長(zhǎng)期辦理房屋拆遷法律實(shí)務(wù)中潛心研究，擬從許可延期拆遷的現(xiàn)有法律規(guī)范，許可延期拆遷對(duì)被拆遷人權(quán)利和義務(wù)的影響，許可延期拆遷的審查標(biāo)準(zhǔn)，許可延期拆遷是具體行政行為，司法對(duì)許可延期拆遷的一般處理等幾部分闡明許可延期拆遷的可訴性。
一 許可延期拆遷的現(xiàn)有法律規(guī)范
我國(guó)多部具有不同效力位階的法律、行政法規(guī)對(duì)延期拆遷許可作出了明確規(guī)范。除了規(guī)范延期拆遷許可的法律之外，國(guó)家政策對(duì)延期拆遷許可作出了一些強(qiáng)制性規(guī)定，各地制定的一些地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件也對(duì)延期拆遷許可作出了具體規(guī)定。這些法律和政策構(gòu)成了我國(guó)延期拆遷許可的完整制度體系�！吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》第五十條規(guī)定：“被許可人需要延續(xù)依法取得的行政許可的有效期的，應(yīng)當(dāng)在該行政許可有效期屆滿三十日前向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。但是，法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)被許可人的申請(qǐng)，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定；逾期未作決定的，視為準(zhǔn)予延續(xù)。”《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定：“拆遷人應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷許可證確定的拆遷范圍和拆遷期限內(nèi)，實(shí)施房屋拆遷。需要延長(zhǎng)拆遷期限的，拆遷人應(yīng)當(dāng)在拆遷期限屆滿15日前，向房屋拆遷管理部門提出延期拆遷申請(qǐng)；房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)自收到延期拆遷申請(qǐng)之日起10日內(nèi)給予答復(fù)�！鄙綎|、北京、上海、天津、湖南等一些省、市、區(qū)對(duì)延期拆遷許可也作出了規(guī)定。《山東省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十四條規(guī)定：“拆遷人必須按照房屋拆遷許可證確定的拆遷范圍和拆遷期限實(shí)施房屋拆遷，并按照有關(guān)規(guī)定繳納拆遷管理費(fèi)。拆遷期限不得超過一年。未在拆遷期限內(nèi)完成拆遷，需要延長(zhǎng)拆遷期限的，拆遷人應(yīng)當(dāng)在拆遷期限屆滿前十五日內(nèi)，向房屋拆遷管理部門提出書面延期拆遷申請(qǐng)；房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起十日內(nèi)給予書面答復(fù)。批準(zhǔn)延期拆遷的，延長(zhǎng)期限累計(jì)不得超過一年。逾期未申請(qǐng)或者經(jīng)申請(qǐng)未獲批準(zhǔn)的，房屋拆遷許可證自行失效�！薄侗本┦谐鞘蟹课莶疬w管理辦法》第十一條規(guī)定：“拆遷人應(yīng)當(dāng)按照房屋拆遷許可證規(guī)定的拆遷范圍和拆遷期限實(shí)施拆遷。房屋拆遷許可證規(guī)定的拆遷期限最長(zhǎng)為1年。拆遷人在規(guī)定的拆遷期限內(nèi)未完成拆遷的，應(yīng)當(dāng)在期限屆滿15日前向核發(fā)房屋拆遷許可證的區(qū)、縣國(guó)土房管局申請(qǐng)延期，延期不超過6個(gè)月�！薄渡虾Ｊ谐鞘蟹课莶疬w管理實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：“拆遷人應(yīng)當(dāng)在拆遷期限內(nèi)完成拆遷。確需延長(zhǎng)拆遷期限的，應(yīng)當(dāng)在拆遷期限屆滿日的15日前，向區(qū)、縣房地局提出延期拆遷申請(qǐng)，區(qū)、縣房地局應(yīng)當(dāng)在收到延期拆遷申請(qǐng)之日起10日內(nèi)給予答復(fù)。拆遷期限累計(jì)超過一年的，延期拆遷申請(qǐng)由區(qū)、縣房地局報(bào)經(jīng)市房地資源局審核后給予答復(fù)。拆遷期限經(jīng)批準(zhǔn)延長(zhǎng)的，區(qū)、縣房地局應(yīng)當(dāng)將變更后的房屋拆遷許可證的相關(guān)內(nèi)容予以公告�！薄短旖蚴谐鞘蟹课莶疬w管理規(guī)定》第十條規(guī)定：“拆遷人應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷許可證確定的拆遷范圍和拆遷期限內(nèi)，實(shí)施房屋拆遷。在實(shí)施房屋拆遷過程中，確需延長(zhǎng)拆遷期限的，拆遷人應(yīng)當(dāng)在拆遷期限期滿15日前，向區(qū)、縣房屋行政管理部門提出延長(zhǎng)拆遷期限的申請(qǐng)，區(qū)、縣房屋行政管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起10日內(nèi)給予答復(fù)�！薄逗鲜〕鞘蟹课莶疬w管理工作規(guī)程》第十七條規(guī)定：“拆遷人應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷許可證確定的拆遷范圍和期限內(nèi)，實(shí)施房屋拆遷。需要延長(zhǎng)拆遷期限的，拆遷人應(yīng)當(dāng)依法辦理續(xù)期手續(xù)。房屋拆遷許可證的續(xù)期辦理次數(shù)，不得超過2次；續(xù)期辦理房屋拆遷許可證的期限，第1次不得超過6個(gè)月，第2次不得超過3個(gè)月。辦理續(xù)期房屋拆遷許可證時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照物價(jià)管理部門的有關(guān)規(guī)定，向市、縣人民政府房屋拆遷管理部門繳納拆遷管理費(fèi)�！庇纱丝梢�，我國(guó)法律、行政法規(guī)都對(duì)延期拆遷許可作出了規(guī)范。一些地方性規(guī)定如地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或者規(guī)范性文件甚至對(duì)延長(zhǎng)的具體期限和延期次數(shù)作出了明確規(guī)定，是對(duì)法律和行政法規(guī)的進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。
二 許可延期拆遷對(duì)拆遷當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)的影響
房屋拆遷管理部門作出許可延期拆遷的決定，既影響拆遷人的權(quán)利和義務(wù)，也影響被拆遷人的權(quán)利和義務(wù)。房屋拆遷管理部門一旦作出許可房屋拆遷的決定，該決定經(jīng)公告后，對(duì)拆遷人和被拆遷人都產(chǎn)生法律約束力。拆遷人和被拆遷人必須在房屋拆遷許可證規(guī)定的拆遷范圍和拆遷期限內(nèi)行使相應(yīng)的權(quán)利，履行相應(yīng)的義務(wù)。確定評(píng)估單位，委托評(píng)估單位，委托拆遷單位，房屋評(píng)估活動(dòng)，拆遷當(dāng)事人就補(bǔ)償、安置展開協(xié)商等活動(dòng)都必須在拆遷期限之內(nèi)進(jìn)行。拆遷期限屆滿，拆遷人未申請(qǐng)延期拆遷的或者拆遷人申請(qǐng)延期拆遷未獲批準(zhǔn)的，拆遷人不得再從事任何拆遷活動(dòng)，被拆遷人有權(quán)拒絕拆遷或者要求拆遷人賠償損失。拆遷人申請(qǐng)延期獲得批準(zhǔn)的，拆遷人和被拆遷人可以在許可的延長(zhǎng)期限之內(nèi)，繼續(xù)行使相應(yīng)的權(quán)利和履行相應(yīng)的義務(wù)。拆遷人是是市、縣人民政府房屋拆遷管理部門作出延期拆遷許可決定的直接的行政相對(duì)人，被拆遷人是該延期拆遷許可決定的利害關(guān)系人即間接的行政相對(duì)人。一個(gè)行政行為是否具有可訴性，可以是否對(duì)相對(duì)人的實(shí)際權(quán)利和義務(wù)發(fā)生實(shí)際影響作為重要的參考標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)作為一種權(quán)力的行使都或多或少地對(duì)相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)發(fā)生一定的影響力或支配力。當(dāng)這種影響還沒有發(fā)生或者影響還沒有達(dá)到對(duì)權(quán)利和義務(wù)發(fā)生實(shí)際影響的程度，那么救濟(jì)就沒有必要性。根據(jù)這一特征，尚未成熟的行政行為如擬訂但尚未實(shí)施的行政許可決定，行政調(diào)解行為如行政裁決過程中房屋拆遷管理部門就拆遷當(dāng)事人之間的補(bǔ)償分歧進(jìn)行調(diào)解的行為，行政指導(dǎo)行為如地方政府對(duì)被拆遷房屋制定的政府指導(dǎo)價(jià)，重復(fù)處置行為如上級(jí)房屋拆遷管理部門受理被拆遷人不服行政裁決的復(fù)議申請(qǐng)作出的維持原裁決的復(fù)議決定等，都是對(duì)相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)不發(fā)生實(shí)際影響的行為，被拆遷人不得就這些行政行為提起行政訴訟。無論是拆遷人，還是被拆遷人，都對(duì)市、縣人民政府房屋拆遷管理部門實(shí)施延期拆遷許可享有陳述和申辯的權(quán)利，有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益因市、縣人民政府房屋拆遷管理部門實(shí)施延期拆遷許可受到侵害的，可以要求賠償。由此可見，作為延期拆遷許可的行政相對(duì)人，拆遷當(dāng)事人的實(shí)際權(quán)利和義務(wù)受到了延期拆遷許可的影響，應(yīng)當(dāng)賦予拆遷當(dāng)事人通過訴訟途徑進(jìn)行救濟(jì)的相應(yīng)權(quán)利。
三 許可延期拆遷的審查標(biāo)準(zhǔn)
拆遷人在房屋拆遷公告公示的拆遷期限之內(nèi)無法完成拆遷而申請(qǐng)延長(zhǎng)拆遷期限的，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審查，經(jīng)審查符合要求的，作出延期拆遷許可決定。那么，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門對(duì)申請(qǐng)材料的審查標(biāo)準(zhǔn)是什么？《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第九條第二款規(guī)定：“需要延長(zhǎng)拆遷期限的，拆遷人應(yīng)當(dāng)在拆遷期限屆滿15日前，向房屋拆遷管理部門提出延期拆遷申請(qǐng)；房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)自收到延期拆遷申請(qǐng)之日起10日內(nèi)給予答復(fù)。”該條除了規(guī)定申請(qǐng)延期拆遷的單位，申請(qǐng)延期拆遷的法定期限，接受并處理延期拆遷申請(qǐng)的單位之外，還對(duì)房屋拆遷管理部門的答復(fù)義務(wù)作出了規(guī)范。由于房屋拆遷管理部門的答復(fù)內(nèi)容和答復(fù)行使都沒有進(jìn)一步明確，我們可以推定，房屋拆遷管理部門對(duì)拆遷人延期拆遷的申請(qǐng)，既可以作出許可延期拆遷的答復(fù)，也可以作出不同意許可延期拆遷的答復(fù)。房屋拆遷管理部門無論作出什么樣的答復(fù)，必須在收到拆遷人申請(qǐng)延期許可的材料后，履行法定的審查義務(wù)，根據(jù)審查結(jié)果，決定是否許可延期拆遷�！吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》第三十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行審查。申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，行政機(jī)關(guān)能夠當(dāng)場(chǎng)作出決定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出書面的行政許可決定。根據(jù)法定條件和程序，需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查。”《中華人民共和國(guó)行政許可法》第三十六條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的意見。” 《中華人民共和國(guó)行政許可法》第三十七條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查后，除當(dāng)場(chǎng)作出行政許可決定的外，應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)按照規(guī)定程序作出行政許可決定�！� 《中華人民共和國(guó)行政許可法》第三十八條規(guī)定：“申請(qǐng)人的申請(qǐng)符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出準(zhǔn)予行政許可的書面決定。行政機(jī)關(guān)依法作出不予行政許可的書面決定的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并告知申請(qǐng)人享有依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利�！� 由此可見，行政機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)材料后，可以作出兩種處理，一是根據(jù)法律規(guī)定不需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，只要材料齊全完備，具備法定形式的，行政機(jī)關(guān)能夠當(dāng)場(chǎng)作出行政許可決定的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出行政許可決定；二是根據(jù)法定條件和程序，需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查。行政機(jī)關(guān)對(duì)前者履行的是形式審查義務(wù)，對(duì)后者履行的是實(shí)質(zhì)審查義務(wù)。那么，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門對(duì)申請(qǐng)延期拆遷材料的審查標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？房屋拆遷管理部門收到拆遷人的申請(qǐng)材料后，除了審查材料是否齊備，是否符合法定形式外，是否還要進(jìn)行其它審查呢？對(duì)此，我國(guó)法律、行政法規(guī)并沒有具體規(guī)定。筆者認(rèn)為，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定了房屋拆遷管理部門對(duì)申請(qǐng)拆遷的材料在30日之內(nèi)進(jìn)行審查的義務(wù)，而不是規(guī)定當(dāng)場(chǎng)作出是否許可拆遷的決定，說明房屋拆遷管理部門審查申請(qǐng)的標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即不但要審查申請(qǐng)材料是否齊備，是否符合法定形式，還要審查申請(qǐng)材料的合法性。房屋拆遷管理部門對(duì)申請(qǐng)拆遷許可材料的審查標(biāo)準(zhǔn)同樣適用于對(duì)申請(qǐng)延期拆遷許可材料的審查。也就是說，房屋拆遷管理部門在收到拆遷人申請(qǐng)延期的材料后，不但要審查材料是否齊備，是否符合法定形式，而且要審查材料是否符合法律要求，是否具有合法性。佐證這一觀點(diǎn)的另外一個(gè)主要方面是，房屋拆遷管理部門作出許可延期拆遷的決定，直接關(guān)系被拆遷人等利害關(guān)系人的重大利益，房屋拆遷管理部門依法應(yīng)當(dāng)告知被拆遷人等利害關(guān)系人，而且需要聽取被拆遷人等利害關(guān)系人的意見。顯然，據(jù)此可以判斷，延期拆遷許可不能當(dāng)場(chǎng)作出，不能通過審查申請(qǐng)材料是否符合法定形式就可以當(dāng)場(chǎng)作出，而需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行審查，需要聽取被拆遷人的意見來決定是否許可延期拆遷。因此，筆者認(rèn)為，房屋拆遷管理部門對(duì)申請(qǐng)延期拆遷材料的審查標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，既房屋拆遷管理部門收到申請(qǐng)材料后，必須對(duì)這些材料的合法性逐一進(jìn)行審查判斷；申請(qǐng)材料部分或者全部不符合法律要求的，不得作出許可延期拆遷的決定。
四 許可延期拆遷是具體行政行為
房屋拆遷管理部門作出的許可延期拆遷的決定，是一個(gè)行政行為，是擁有行政管理職權(quán)的房屋拆遷管理部門組織實(shí)施的與行使行政管理職權(quán)有關(guān)的行為，這一點(diǎn)毋庸置疑；無論在司法界，還是學(xué)術(shù)界，也基本上不存在爭(zhēng)議。但是，許可延期拆遷的決定是否因此具有可訴性，無論在司法界，還是學(xué)術(shù)界，都存在巨大的爭(zhēng)議。有的人認(rèn)為，許可延期拆遷的決定具有可訴性，被拆遷人可以起訴請(qǐng)求法院撤銷該決定；有的人認(rèn)為，許可延期拆遷的決定是對(duì)許可拆遷決定的延續(xù)，是依附于許可拆遷決定存在的，被拆遷人通過請(qǐng)求法院撤銷拆遷許可決定這一訴訟就可以達(dá)到目的，不需要也不能重復(fù)訴訟，浪費(fèi)司法資源。眾所周知，行政行為是否具有可訴性，一個(gè)重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)是該行為是否為具體行政行為�！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條規(guī)定：”公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十一條規(guī)定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟：（一）對(duì)拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財(cái)物等行政處罰不服的；（二）對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的；（三）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的；（四）認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；（五）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；（六）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的；（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的；（八）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的。除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件�！薄吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：（一）國(guó)防、外交等國(guó)家行為；（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定；（四）法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為。”在我國(guó)，抽象行政行為不具有可訴性。雖然并非全部具體行政行為都具有可訴性，但一個(gè)具有可訴性的行政行為首先必須是具體行政行為。那么，延期拆遷許可決定是否具體行政行為呢？筆者認(rèn)為，房屋拆遷管理部門作出的許可延期拆遷的決定，屬于具體行政行為，具備具體行政行為的全部要件。具體行政行為是指：“行政主體針對(duì)特定行政相對(duì)人所作的行政行為�！�一般來說，相對(duì)于抽象行政行為，具體行政行為具有三個(gè)特征：行政相對(duì)人的確定性、不可反復(fù)適用性和具有直接的執(zhí)行力。延期拆遷許可針對(duì)的是特定的行政相對(duì)人即房屋拆遷許可證確定的拆遷人和被拆遷人，其中，拆遷人的權(quán)益受到延期拆遷許可的直接影響，是直接的行政相對(duì)人；被拆遷人的權(quán)益是其權(quán)益可能受到許可行為不利影響的與申請(qǐng)人有利害關(guān)系的人，是間接的行政相對(duì)人。拆遷人由房屋拆遷許可證直接載明，被拆遷人一般根據(jù)房屋拆遷許可證載明的拆遷范圍具體確定。延期拆遷許可不可反復(fù)適用，只適用于具體拆遷期限和拆遷范圍之內(nèi)的拆遷活動(dòng)，拆遷活動(dòng)一旦結(jié)束，延期拆遷許可也失去法律效力。延期拆遷許可具有直接的執(zhí)行力，被許可人可以在拆遷期限、拆遷范圍內(nèi)依法進(jìn)行拆遷。因此，許可延期拆遷是具有可訴性的具體行政行為。
五 司法對(duì)許可延期拆遷的一般處理
我國(guó)地廣人多，拆遷法律制度有很多不盡完善的地方，各地對(duì)房屋拆遷的規(guī)范差別很大，行政干預(yù)司法在拆遷訴訟案件中普遍存在，甚至在某些地方，政府制定紅頭文件要求地方法院不受理拆遷案件。即是對(duì)拆遷行政許可這種符合法定受理?xiàng)l件的案件，不少地方法院也不愿受理，而是建議拆遷當(dāng)事人通過調(diào)解、協(xié)商或者向政府反映的方式解決。很多法官經(jīng)常掛在嘴邊上的幾句話就是“政府不讓我們受理”“我們拿著政府的工資，現(xiàn)在你告政府，我們?cè)趺锤沂芾�，即使受理了也不�?huì)判你們贏的”“去和拆遷人商量著解決吧，你看看有什么具體要求，我可以幫著你們調(diào)解調(diào)解”。那么，對(duì)于拆遷當(dāng)事人不服延期拆遷許可提起的行政訴訟，愿意受理的法院更是寥寥無幾。除了前面提到的原因同樣適用于延期拆遷許可案件之外，多數(shù)法院堅(jiān)持認(rèn)為延期拆遷許可是拆遷許可的延續(xù)行為而非獨(dú)立行政行為也是個(gè)原因。判斷延期拆遷許可是否具有可訴性，在司法環(huán)節(jié)主要從兩個(gè)方面入手。一是延期拆遷許可是否具有司法審查的可能性，二是延期拆遷許可是否具有司法審查的必要性。筆者認(rèn)為，延期拆遷許可具有司法審查的可能性，無論是從法律上的可能性來看，還是從事實(shí)上的可能性來看，對(duì)延期拆遷許可進(jìn)行司法審查都具有可能性。就法律上的可能性而言，我國(guó)法律沒有對(duì)延期拆遷許可作出明確排除或者禁止司法審查的規(guī)定。迄今為止，我國(guó)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章無一對(duì)延期拆遷許可的可訴性作出禁止性規(guī)定。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：（一）國(guó)防、外交等國(guó)家行為；（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定；（四）法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為�！庇纱丝梢姡挥猩鲜鏊姆N行政行為被排除在司法審查之外，延期拆遷許可不屬于上述情形中的任何一種。就事實(shí)上的可能性而言，對(duì)延期拆遷許可進(jìn)行司法審查，從程序、事實(shí)和法律依據(jù)方面審查一個(gè)具體的延期拆遷許可行為是否具有合法性，對(duì)人民法院而言并不存在超越其審查能力的可能，也沒有技術(shù)方面不可逾越的障礙。那么，延期拆遷許可是否具有司法審查的必要性呢？所為司法審查的必要性，是指如果行政相對(duì)人對(duì)某一類行為不服，法律沒有為它提供司法審查之外的有效救濟(jì)途徑，只有進(jìn)行司法審查，才能依法保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。有些行為不具有司法審查的必要性比如勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁，法律已經(jīng)為涉及勞動(dòng)爭(zhēng)議的案件設(shè)置了仲裁這一司法審查之外的有效的救濟(jì)途徑；再比如刑事偵查行為，也不具有司法審查必要性。我國(guó)刑事訴訟方面的法律和國(guó)家賠償方面的法律已經(jīng)為受到該類行為侵害的行政相對(duì)人提供了其它的救濟(jì)途徑。顯然，延期拆遷許可具有司法審查的必要性。房屋拆遷管理部門作出許可延期拆遷決定，行政相對(duì)人不服的，除了進(jìn)行司法審查和行政復(fù)議之外，法律并沒有為行政相對(duì)人提供有效的救濟(jì)途徑。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)延期拆遷許可進(jìn)行司法審查是必要的。我國(guó)有些地方對(duì)延期拆遷許可案件的受理與審判作出了統(tǒng)一規(guī)定。北京市高級(jí)人民法院為了統(tǒng)一全市法院行政審判執(zhí)法尺度，針對(duì)北京市法院行政審判工作中存在的一些有爭(zhēng)議的法律問題，作出了解答，制定了《北京市高級(jí)人民法院關(guān)于行政審判適用法律問題的解答（三）》，針對(duì)“拆遷人在房屋拆遷許可證規(guī)定的期限內(nèi)不能完成拆遷工作，向房屋拆遷管理部門提出延期拆遷申請(qǐng)，房屋拆遷管理部門予以批準(zhǔn)的行為，是否屬于法院行政訴訟受案范圍？”這一問題，北京市高級(jí)人民法院的解答是：“拆遷人在房屋拆遷許可證規(guī)定的期限內(nèi)不能完成拆遷工作，向房屋拆遷管理部門提出延期拆遷申請(qǐng)，房屋拆遷管理部門予以批準(zhǔn)的行為，屬于行政訴訟受案范圍�！睙o獨(dú)有偶，二〇〇八年四月至今，筆者代理的安徽省太和縣某拆遷案件中，為了阻止房地產(chǎn)管理局的行政裁決行為，為拆遷當(dāng)事人之間就拆遷補(bǔ)償?shù)某浞謪f(xié)商贏得時(shí)間，筆者代理被拆遷人提起一系列行政訴訟如賈某等訴太和縣房地產(chǎn)管理局拆遷行政許可糾紛案等。二〇〇九年六月，筆者嘗試就太和縣房地產(chǎn)管理局的延期拆遷許可決定提起行政訴訟，該案目前經(jīng)阜陽市中級(jí)人民法院裁定由阜陽市潁上縣人民法院異地管轄。可以預(yù)言的是，在張揚(yáng)法治的當(dāng)代中國(guó)，拆遷當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)利的途徑將愈加寬廣，法院對(duì)延期拆遷許可類似案件的處理也將更加從容和寬容，讓我們拭目以待。
六 結(jié)語
房屋拆遷延期許可是房屋拆遷管理部門組織實(shí)施的具體行政行為，是與房屋拆遷管理部門行政管理職權(quán)相關(guān)的具體行政行為，是對(duì)拆遷當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的具體行政行為，是具有司法審查可能性和必要性的具體行政行政行為，延期拆遷許可的上述特征決定了其具有可訴性。拆遷當(dāng)事人對(duì)房屋拆遷管理部門作出的延期拆遷許可決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟�！斗课莶疬w延期許可的可訴性實(shí)務(wù)研究》一文建立在筆者長(zhǎng)期從事拆遷法律實(shí)務(wù)的實(shí)際基礎(chǔ)之上，結(jié)合我國(guó)有關(guān)拆遷的法律等現(xiàn)有制度性規(guī)定，對(duì)延期拆遷許可的可訴性進(jìn)行了條分縷析，以期對(duì)我國(guó)房屋拆遷制度立法的完善、房屋拆遷訴訟司法環(huán)境的改善、拆遷當(dāng)事人不服延期拆遷許可決定的救濟(jì)作出一些有益的探索。筆者拋磚引玉，不當(dāng)之處，望讀者不吝指正。
【參考文獻(xiàn)】 參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社和高等教育出版社聯(lián)合出版，第144頁。
【作者簡(jiǎn)介】呂國(guó)華，山東人，畢業(yè)于北京大學(xué)，法律碩士，北京專職律師，具有法律職業(yè)資格、企業(yè)法律顧問執(zhí)業(yè)資格；律師執(zhí)業(yè)證號(hào)：W0120061116312；主要業(yè)務(wù)方向：房屋拆遷等房地產(chǎn)法律實(shí)務(wù)，包括房地產(chǎn)征收、交易和建設(shè)等各個(gè)環(huán)節(jié)的法律事務(wù)。聯(lián)系電話：13811168718，電子郵箱：lvguohualawyer@126.com，QQ：545852153。
